重大环境决策社会风险评估制度的构建探究

王超锋　朱　谦

(苏州大学 王健法学院 江苏 苏州 215006)



重大环境决策社会风险评估制度的构建探究

王超锋朱谦

(苏州大学 王健法学院 江苏 苏州 215006)

鉴于重大环境决策社会风险评估与环境影响评价之间的内在联系，在构建重大环境决策社会风险评估制度时，应注意其与现有环境影响评价制度的衔接。为此，应依据融合路径构建我国重大环境决策社会风险评估制度，并以我国现有环境影响评价制度为基础对重大环境决策社会风险评估的主体、范围和内容进行界定。此外，还应从调整对象的扩充、专门法规的制定、外部监督和责任追究机制的强化三个方面完善我国现有的环境影响评价法规体系，以便为重大环境决策社会风险评估制度提供充分的法律依据。

社会风险评估；环境影响评价；融合路径；制度构建

重大环境决策社会风险是指重大环境决策因遭受潜在受影响公众的抵制而引发环境群体性事件或其他危害社会稳定情形的一种可能性，潜在受影响公众之所以抵制重大环境决策，是因为其担心重大环境决策具有环境风险且会威胁到其人身安全和财产利益，从而产生强烈的“邻避”情节并最终导致社会冲突事件的发生[1]。据此，要评估重大环境决策社会风险，就要评价重大环境决策的环境风险，并对潜在受影响公众对重大环境决策环境风险的了解和接受程度进行分析。而无论是对重大环境决策进行环境风险评价，还是对潜在受影响公众对重大环境决策环境风险的认知和接受状况进行调查，这都与重大环境决策环境影响评价有关。为了契合重大环境决策社会风险评估与环境影响评价之间的内在联系，在构建重大环境决策社会风险评估制度时，也应以我国现有环境影响评价制度为基础，而不必脱离我国现有环境影响评价制度另行构建一套制度体系[2]。鉴于此，本文以我国现有环境影响评价制度为基础，在界定重大环境决策社会风险评估制度核心内容的同时，对我国现有环境影响评价法规体系的完善也提供了相应建议，以实现重大环境决策社会风险评估制度与环境影响评价制度的有机融合，促进重大环境决策社会风险评估与环境影响评价在制度构建和法律规制层面上的高度统一。

一、明确重大环境决策社会风险评估制度的构建路径

当前，我国对重大环境决策社会风险评估制度的构建主要有两种路径可选，一种是独立路径，另一种是融合路径。其中，独立路径是指将重大环境决策社会风险评估制度作为独立于环境影响评价制度的一种新制度进行构建的路径，此种制度构建路径无视重大环境决策社会风险评估与环境影响评价之间的内在联系，也割裂了重大环境决策社会风险评估制度与环境影响评价制度之间的关系，不仅浪费制度设计成本，也使其所构建的重大环境决策社会风险评估制度存在诸多问题，无法满足重大环境决策社会风险评估的现实需求。与独立路径不同，融合路径则充分注意到重大环境决策社会风险评估与环境影响评价之间的内在关联，尝试以现有的环境影响评价制度为基础对重大环境决策社会风险评估制度进行构建，并在促成重大环境决策社会风险评估制度与环境影响评价制度融合的基础上实现构建重大环境决策社会风险评估制度的目的。采用融合路径构建重大环境决策社会风险评估制度，不仅能有效节约重大环境决策社会风险评估制度的构建成本，更有利于实现重大环境决策社会风险评估与环境影响评价的有机结合，促进重大环境决策社会风险评估与环境影响评价效率的提升。为此，本文对重大环境决策社会风险评估制度的构建也依据融合路径进行。为了进一步明确融合路径的意义和内涵，推动融合路径在构建重大环境决策社会风险评估制度中的有效应用，在依据融合路径对重大环境决策社会风险评估制度进行构建之前，本文首先对采用融合路径构建重大环境决策社会风险评估制度的可行性、必要性予以具体分析。

(一)融合路径的可行性

采用融合路径构建重大环境决策社会风险评估制度，不仅具有重要意义，在理论和实践上也具有可行性。首先，重大环境决策社会风险评估与环境影响评价之间的内在联系为采用融合路径构建重大环境决策社会风险评估制度提供了现实基础，正如上文所述，由于重大环境决策社会风险根源于重大环境决策的环境风险以及潜在受影响公众对决策所具有的环境风险的厌恶，因此，对重大环境决策进行社会风险评估必然离不开对重大环境决策所具环境风险的评估以及潜在受影响公众对环境风险认知态度的考查，而无论是对重大环境决策环境风险的评估，还是对潜在受影响公众对重大环境决策认知态度的调查，这都是环境影响评价的应有之义，由此可见，重大环境决策社会风险评估与环境影响评价具有很大的重合性，二者之间的这种内在联系必然会使重大环境决策社会风险评估制度与环境影响评价制度产生相应的交集，这既为将重大环境决策社会风险评估制度融入环境影响评价制度提供了现实基础，也使依据融合路径构建重大环境决策社会风险评估制度具有了现实可行性。

基于融合路径的现实可行，我国学者和实务部门也针对融合构建路径的实施进行了相应探索，虽然这种探索还处于尝试状态，但已为重大环境决策社会风险评估制度的构建指明了方向，有助于推动重大环境决策社会风险评估制度在正确的路径上完善发展。其中，在学理探究上，我国学者程雨燕认为，我国现有环境影响评价立法的制度内核中已然合乎逻辑地预留了社会影响评价的适用空间，因此只需对“环境”的概念外延作出包括“自然环境”与“社会环境”的目的性解释，并将“社会风险评估”纳入“社会影响评价”的整体架构之中，便可在《环境影响评价法》及《环境影响评价技术导则总纲》中为重大环境决策社会风险评估找到相关法律依据[3]，从而从理论角度论证了实施融合路径的可行性；此外，在实践方面，我国地方环境保护部门已就重大环境决策社会风险评估立法与我国环境影响评价相关立法的融合展开了积极的探索和实践，其中，安徽省环境保护厅、山西省环境保护厅专门制定了重大环境决策社会风险评估规范性文件，对重大环境决策社会风险评估与环境影响评价之间的结合进行了相应的立法设计，也从实践角度初步证明了融合路径的可行性。

(二)融合路径的必要性

鉴于重大环境决策社会风险评估与环境影响评价之间的内在联系，采用融合路径构建重大环境决策社会风险评估制度，不仅具有可行性，更是保障重大环境决策社会风险评估有效实施的必然要求，因为如果不按照融合路径构建重大环境决策社会风险评估制度，那么所设计的制度不仅难以契合重大环境决策社会风险评估的实际，更无法顾及重大环境决策社会风险评估与环境影响评价之间的内在联系，并最终阻碍重大环境决策社会风险评估目的的有效实现。之所以作出以上论断，是因为我们对决策所进行的社会风险评估并非凭空而评，而是通过分析决策的社会风险源以及社会风险的产生原因来实现的，而现实情况是，不同领域的决策所具有的社会风险源及其诱发社会风险的原因各不相同，并且同一领域的决策产生社会风险的因素也存在明显差异，因而在对不同的决策进行社会风险评估时，就要紧密结合相应决策所具社会风险的实际采取不同的评估路径，并依据社会风险评估路径的不同制定相应的评估制度。

与征地拆迁、移民安置等决策所引发的经济利益纷争而导致的社会风险不同，重大环境决策社会风险的产生源于潜在受影响公众对重大环境决策所涉环境风险的担忧，可以说环境风险就是重大环境决策社会风险的风险源，如果重大环境决策没有环境风险，或者潜在受影响公众能接受重大环境决策的环境风险，则重大环境决策就不具有社会风险。据此，通过分析重大环境决策环境风险的大小以及潜在受影响公众对重大环境决策环境风险的接受程度，就可以评估重大环境决策的社会风险。由此可见，要准确评估重大环境决策的社会风险，首先要评估重大环境决策所具有的环境风险，然后再对潜在受影响公众对重大环境决策所具环境风险的认知和接受程度进行调查，而要实现这两个目的，都离不开重大环境决策环境影响评价的支持，因为脱离了重大环境决策环境影响评价，重大环境决策社会风险评估就丧失了其应有的评估基础，当然也无法实现其评估目的，这不仅为重大环境决策社会风险评估与环境影响评价的结合提供了现实基础，更对重大环境决策社会风险评估制度与环境影响评价制度的融合提出了迫切要求。

二、充实重大环境决策社会风险评估制度的内容

依照融合路径的要求，对重大环境决策社会风险评估制度的构建要以我国现有的环境影响评价制度为基础，凭借我国环境影响评价制度的现有规定对重大环境决策社会风险评估制度的核心内容进行设计，以使重大环境决策社会风险评估制度能有机地嵌入环境影响评价制度之中，实现重大环境决策社会风险评估制度与环境影响评价制度的有机融合。据此思路，本文以我国现有的环境影响评价制度为基础，对重大环境决策社会风险评估的主体、范围、内容予以系统设计，以在实现两种制度融合的同时，充实重大环境决策社会风险评估制度的内容，促进重大环境决策社会风险评估制度的完善。

(一)科学设置重大环境决策社会风险评估的主体

重大环境决策社会风险评估主体是重大环境决策社会风险评估的负责人和实施者，为了合理设置重大环境决策社会风险评估主体，保障重大环境决策社会风险评估的有效实施，我国学者多主张设置独立的重大环境决策社会风险评估主体，以实现重大环境决策社会风险评估主体与决策主体的有效分离，保障重大环境决策社会风险评估主体的独立性和专业性，促进重大环境决策社会风险评估结果的客观公正[4]。为此目的，有学者认为重大环境决策决策风险评估主体不仅应独立设置，还应该包括决策的利益相关者和风险承担者，同时还应包括中立的第三方[5]。此外，考虑到重大环境决策社会风险评估的维稳目的，也有学者主张当地的维稳部门也应作为评估主体的一员，参与到重大环境决策社会风险评估的工作之中。但是，尽管上述学者的设计对保持评估主体的独立和中立具有重要作用，但对如何保障评估主体的专业性还缺乏相应的制度设计。

与学者的理论主张相比，在立法实践环节，由于受到我国《环境影响评价法》的影响，我国地方环保部门所制定的规范性文件只是对社会风险评估的责任主体进行界定。例如，《山东省环境保护厅关于开展重大建设项目环境事项社会稳定风险评估工作的意见》实行“项目单位自评、评估单位审查”的模式，由项目单位和评估单位共同完成项目的社会稳定风险评估工作，而《安徽省环境保护厅关于重大环境事项社会稳定风险评估暂行规定》则规定“由项目建设单位和其委托的环境影响评价机构负责建设项目的社会稳定风险评估，而由省环保厅负责重大政策的社会稳定风险评估工作”。由此可见，我国现有规范性文件只是规定了重大环境决策社会风险评估的负责单位，并未对重大环境决策社会风险评估主体进行明确的设置，这种评估主体设置的模糊不清不仅无法有效保障重大环境决策社会风险评估主体的独立，甚而导致由责任主体作为社会风险评估主体局面的出现。

针对我国重大环境决策社会风险评估主体的设置现状，并考虑到学者的理论主张，如果将有资质的环境影响评价机构设置为重大环境决策社会风险评估的主体，则不仅有利于解决我国社会风险评估主体独立性、专业性欠缺的问题，促进重大环境决策社会风险评估制度与环境影响评价制度的融合，也有利于结束我国重大环境决策社会风险评估主体设置的立法混沌状态。这是因为，依据我国《环境影响评价法》第二十条以及《建设项目环境保护管理条例》第六条的规定，我国建设项目环境影响评价工作由取得相应资格证书的单位承担，由于有资质的环境影响评价单位是独立于环境决策之外的专业机构，由其负责对重大环境决策进行社会风险评估既实现了评估主体的独立，又保障了评估主体的专业性，而且考虑到环境影响评价与社会风险评估之间的内在联系，环境影响评价机构在对重大环境决策进行环境影响评价时就可以通过公众参与来搜集潜在受影响公众对重大环境决策的意见和建议，而这正是社会风险评估的核心要义。

综上，由有资质的环境影响评价机构担任重大环境决策社会风险评估的主体，不仅有利于实现重大环境决策社会风险评估与环境影响评价的结合，而且也能够保证环境影响评价机构在对重大环境决策进行环境影响评价的过程中就能实现对重大环境决策进行社会风险评估的目的，不仅保障了评估主体的独立性和专业性，也能避免评估过程中不必要的重复劳动，从而有助于节约评估资源，提高评估效率。需要指出的是，目前我国环境影响评价法规只是规定由专门环境影响评价机构对建设项目进行环境影响评价，而对于规划项目的环境影响评价并未明确规定由专门的环境影响评价机构实施，因此，在对规划进行社会风险评估时，我们还难以将专门的环境影响评价机构直接界定为规划项目的社会风险评估主体，为此，我国的环境影响评价法规也应将专门的环境影响评价机构界定为规划的环境影响评价主体，以便保持法规间评估主体设置的一致，实现重大环境决策社会风险评估制度与环境影响评价制度在主体设置方面的协调统一。

(二)明确界定重大环境决策社会风险评估的范围

要保证重大环境决策社会风险评估的有效实施，除了要科学设置重大环境决策社会风险评估的主体，还要合理界定重大环境决策社会风险评估的范围，以避免“该评不评，评不该评”现象的发生[6]，以防止社会风险评估的遗漏，又可以节约宝贵的评估资源。鉴于重大环境决策社会风险的根源在于重大环境决策所具有的环境风险，因此，只有具有环境风险的重大环境决策才需要进行社会风险评估，而要判断重大环境决策是否具有环境风险，则首先要对其进行环境影响评价，如果重大环境决策没有进行环境影响评价，则其是否具有环境风险我们就一无所知，而是否需要对其进行社会风险评估也无从判断，由此可见，重大环境决策社会风险评估应以重大环境决策环境影响评价为先导，而重大环境决策社会风险评估的范围也应以重大环境决策环境影响评价的范围而定；此外，将重大环境决策社会风险评估的范围与环境影响评价的范围保持一致，也是遵循融合路径构建重大环境决策社会风险评估制度的应然要求，综合考虑上述因素，应依据我国环境影响评价的范围来对重大环境决策社会风险评估的范围进行界定，使那些需要进行环境影响评价的项目才有可能进入重大环境决策社会风险评估的范围。

由上文可知，要界定重大环境决策社会风险评估的范围，首先要明确环境影响评价的范围，而对于环境影响评价的范围，我国立法早有规定。依据我国《环境影响评价法》第二条的规定，我国主要对有环境影响的规划和建设项目进行环境影响评价，并且在第三条和第九条对需要进行环境影响评价的规划和建设项目的范围作了相应的界定。依据融合路径的思路，我国重大环境决策社会风险评估的范围也应以我国《环境影响评价法》的上述规定为依据，将重大环境决策社会风险评估的范围界定为“具有环境风险的规划和建设项目”，而考虑到我国目前发生的环境群体性事件基本都与具有较大环境风险的决策有关，而且社会风险评估也需要耗费一定的人力、物力资源，为了避免社会风险评估资源的不必要浪费，因而并非对所有具有环境风险的建设和规划项目都要进行社会风险评估，只有那些具有较大环境风险的建设和规划项目才需要社会风险评估，而这就需要设置相应的过滤或筛选机制。

对建设项目社会风险评估范围的筛选，可以借鉴我国《环境影响评价法》第十六条有关建设项目环境影响评价分类管理的已有规定，只要求对可能造成重大环境影响的项目进行社会风险评估，此外，依照原国家环保总局于2006年颁布实施的《环境影响评价公众参与暂行办法》第二条的规定，也只有对环境具有重大影响并且需要编制环境影响报告书的项目才需要公众参与，而将社会风险评估的范围与环境影响评价公众参与的范围保持一致，也有助于实现社会风险评估和环境影响评价在公众参与环节上的无缝对接，以节约评估资源，提高评估效率。鉴于此，只有那些可能造成重大环境影响、需要公众参与并且需要编制环境影响报告书的项目才可以纳入重大环境决策社会风险评估的范围，接受重大环境决策社会风险评估。

同理，对于规划项目社会风险评估范围的筛选，我们也可以借鉴我国《环境影响评价法》以及其他相关法规的现有规定。考察我国《环境影响评价法》第八条和第十一条、《规划环境影响评价条例》第十三条以及《环境影响评价公众参与暂行办法》第四章的相关规定可知，尽管我国现有法规都要求对规划环境影响评价编制相应的报告，但目前我国只是将公众参与规划环境影响评价的范围限定为专项规划，而对于综合性规划的环境影响评价则不做相应要求，而脱离了有效的公众参与，社会风险评估的实施不仅丧失了信息基础，也变得毫无意义，据此，我们也只应将专项规划纳入社会风险评估的范围，以便与规划环境影响评价中的公众参与范围保持一致，保障专项规划社会风险评估的有效实施。

(三)系统设计重大环境决策社会风险评估的内容

重大环境决策社会风险评估内容的界定是保障重大环境决策社会风险评估有效实施的核心，对实现重大环境决策社会风险评估的目的至关重要，因为一旦重大环境决策社会风险评估内容的界定出现偏差，无论重大环境决策社会风险评估的其他环节设置的如何完善，也无法实现重大环境决策社会风险的评估目的，而只能白白浪费宝贵的评估资源。为此，我国现有规范性文件都对重大环境决策社会风险评估的内容进行了相应设计，并将重大环境决策的合法性、合理性、可行性和可控性作为重大环境决策社会风险评估的内容进行界定*笔者检索了《安徽省环境保护厅建设项目社会稳定环境风险评估暂行办法》《武汉市环境保护局重大决策事项社会稳定风险评估实施办法(试行)》《山东省环境保护厅关于开展重大建设项目环境事项社会稳定风险评估工作的意见》《南通市环保局重大决策事项社会稳定风险评估制度实施细则(试行)》等规范性文件，发现上述法规皆将“合法性、合理性、可行性、可控性”作为社会风险评估的内容进行界定。。据此，只要重大环境决策在合法性、合理性、可行性和可控性方面不存在问题，则重大环境决策就没有社会风险。

我国现有立法对社会风险评估内容的界定看似明确可行，但实际上却内容空泛，因为除了合法性之外，目前对重大环境决策的合理性、可行性和可控性还缺乏具体的评价内容或评价指标，因而在实践中不具有可操作性，无法实现对重大环境决策社会风险的量化评估，这无疑会影响重大环境决策社会风险评估的效果，甚而会损害重大环境决策社会风险评估的准确性。针对重大环境决策社会风险评估内容失于空泛的问题，2012年《中央办公厅、国务院办公厅关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的意见(试行)》对重大决策的合法性、合理性、可行性、可控性进行了细化界定，对评估重大决策的社会稳定风险发挥了重要的指引作用，但由于其对社会风险评估内容的界定并非专为重大环境决策而设，因而依然难以切合重大环境决策的实际，而且其也没有实现重大环境决策社会风险评估与环境影响评价的有机结合，无法为重大环境决策社会风险评估提供有效的、针对性支持。

为了提升重大环境决策社会风险评估内容的针对性、有效性，就要结合重大环境决策社会风险的成因及其风险源对其评估内容进行设计，此外，考虑到融合路径的要求，重大环境决策社会风险评估内容的设计还应与重大环境决策环境影响评价建立密切的联系。基于此，本文以查明重大环境决策社会风险的成因及其风险源为目的，以重大环境决策社会风险评估与环境影响评价的有机融合为主线，结合环境影响评价过程中的相关参数对重大环境决策合法性、合理性、可行性和可控性的判读标准进行细化和针对性设计。首先，重大环境决策的合法性主要是指重大环境决策除了要符合我国相关的法律规范之外，更要符合环境影响评价法律的相关规定，如果重大环境决策没有严格依照环境影响评价法的相关规定进行环境影响评价，则重大环境决策的合法性就存在问题；其次，重大环境决策的合理性主要是指重大环境决策存在的环境风险是否会给潜在受影响公众的人身健康、财产利益带来威胁或危害，如果重大环境决策具有巨大的环境风险且会给潜在受影响公众的人身健康、财产安全带来严重的危害威胁，则重大环境决策的合理性就存在问题；再次，重大环境决策的可行性是指重大环境决策的环境风险是否超出了潜在受影响公众的承受程度，如果绝大多数潜在受影响公众都不能承受重大环境决策的环境风险，则重大环境决策就不具有可行性；最后，重大环境决策的可控性是指是否有化解政府重大环境决策社会风险的有效措施，具体来说，就要看重大环境决策是否采取了保护潜在受影响公众免受重大环境决策环境风险危害的有效防范措施，或者重大环境决策是否对受到环境风险威胁的潜在受影响公众提供了充分的补偿措施，如果缺乏有效的防范措施或者缺乏充分的补偿措施，重大环境决策社会风险的可控性就存在问题。

三、完善重大环境决策社会风险评估制度的法律依据

将重大环境决策社会风险评估制度融入到环境影响评价制度之中，目的是充分利用我国现有的环境影响评价制度资源，简言之，就是要借用我国现有的环境影响制度实现对重大环境决策社会风险评估的有效调整，但需要明确的是，将重大环境决策社会风险评估制度融入到现有环境影响评价制度之中，主要是基于重大环境决策社会风险评估与环境影响评价之间的内在联系以及重大环境决策社会风险评估制度与环境影响评价制度在制度构造上的同质性这两大方面的考虑，只是对已有环境影响评价制度的借用，而并非是对重大环境决策社会风险评估与环境影响评价的混同，而由于目前我国环境影响评价法规主要着眼于对环境影响评价的规制，社会风险评估还未被有效纳入其中，在此情况下，将重大环境决策社会风险评估制度融入到环境影响评价制度之中，并不必然导致我国现有的环境影响评价法规能为重大环境决策社会风险评估制度提供充分的法律依据，为了使环境影响评价法规能够涵盖重大环境决策社会风险评估的内容，并为重大环境决策社会风险评估制度提供充分的法律依据，还应从以下几个方面对我国现有的环境影响评价法规进行完善。

(一)扩大环境影响评价法规的调整对象

我国传统的环境影响评价并不包含社会风险评价的内容，而纵观我国现有的环境影响评价法规，可以发现，我国法规也没有将决策或项目的社会风险纳入其中，也无法对重大环境决策社会风险评估进行调整，当然也没有为重大环境决策社会风险评估制度提供充分的法律依据。然而，随着现实的需要，我国政府意识到对重大环境决策进行社会风险评估的必要性，于是，国家环保部在2012年1月1日实施的新版《环境影响评价技术导则总纲》第7部分中专门规定了“社会环境影响评价”的内容，指出应当“分析正面和负面的社会环境影响，并对负面影响提出相应的对策和措施”，这表明了我国欲将自然环境影响与社会环境影响一体纳入环境影响评价法规调整的趋势[7]。

随着风险治理理念的兴起，在风险视角下，为了准确描述不利社会影响的发生概率，“不利社会影响”这一概念也由“社会风险”的概念代替，而社会影响评价也自然转化为社会风险评估。由此可见，《环境影响评价技术导则总纲》虽未明确使用社会风险评估的字眼，但其在实质上已起到了扩充我国环境影响评价法规适用范围的作用，为环境影响评价法规调整社会风险评估活动提供了必要的路径。但是，由于受到上位法的限制，《环境影响评价技术导则》并没有名正言顺地将社会风险评估作为环境影响评价法规的调整对象，而是保守地对“环境”进行扩大性解释，意图将“环境”解释为包括“自然环境”和“社会环境”，不仅失于牵强，也不利于突出社会风险评估相较于环境影响评价的独立性，在实践中容易弱化社会风险评估的地位和作用，使社会风险评估流于形式，或沦为环境影响评价的附庸。

为了使我国现有的环境影响评价法规能为重大环境决策社会风险评估制度提供充分的法律依据，并有效突出重大环境决策社会风险评估的独立性、重要性，就需要对我国现有环境影响评价法规的调整对象进行扩充，将社会风险和环境影响并重，从而将社会风险评估和环境影响评价置于同等重要地位。为此目的，可以将我国2002年的《环境影响评价法》修改为《环境影响评价与社会风险评估法》，并以我国2002年的《环境影响评价法》的相关规定为基础，借助上文对重大环境决策社会风险评估制度内容的设计，对社会风险评估的目的、实施主体、适用范围、评价内容以及实施程序作出相应的规定，以便将上文中有关重大环境决策社会风险评估制度的设计内容融入到《环境影响评价与社会风险评估法》之中，从而使其在调控重大环境决策环境影响评价的同时，还为重大环境决策社会风险评估制提供法律支持。此外，为了保障整个环境影响评价与社会风险评估法规体系的上下统一，还应以《环境影响评价与社会风险评估法》为龙头，对包括《建设项目环境保护条例》《规划环境影响评价条例》在内的我国其他的环境影响评价法规的调整对象和调整内容做相应的扩充。

(二)增加重大环境决策社会风险评估的专门规定

重大环境决策社会风险评估在我国是一个新事物，在国外也没有成熟的经验可以借鉴，因而社会风险评估的经验要完全依靠我国在实践中的探索和积累，而相较于环境影响评价，社会风险评估在我国的实施历史最早只能追溯到2005年四川遂宁的重大工程社会稳定风险评估，因而其实施的时间更短，积累的经验更少，因而目前我们很难通过制定一部《环境影响评价与社会风险评估法》来为重大环境决策社会风险评估制度提供完善的法律依据。借鉴我国现有环境影响评价立法的经验，并基于保持重大环境决策社会风险评估独立性的需要，在按照融合路径对我国现有的环境影响评价法规进行相应调整的同时，再通过制定专门的行政法规对重大环境决策社会风险评估进行规制不失为一个绝佳的选择。依此思路，我国环境保护部可以在《环境影响评价与社会风险评估法》下制定专门的《重大环境决策社会风险评估实施办法》(下文简称《办法》)，在《办法》中对重大环境决策社会风险评估的主体、范围、内容、程序予以具体规定，并结合实施效果对《办法》中的规定予以相应调整，在积累了足够的立法经验后，国务院就可以在《办法》的基础上制定《重大环境决策社会风险评估条例》，依照同理，在《重大环境决策社会风险评估条例》获得稳定的实施效果后，我们就可以将《重大环境决策社会风险评估条例》的立法成果移植到《环境影响评价与社会风险评估法》之中，并最终实现制定一部完善的《环境影响评价与社会风险评估法》的目标。

需要指出的是，本文主张制定专门的重大环境决策社会风险评估立法，并非是要与现有的环境影响评价法规脱离，而是在现有环境影响评价法的基础上对重大环境决策社会风险评估立法的系统化设计和专门化梳理，是在重大环境决策社会风险评估制度与环境影响评价制度融合的大背景下进行的。因此，在立法中对重大环境决策社会风险评估制度的设计既要考虑重大环境决策社会风险评估的自身需求，更要注意与我国现有环境影响评价法规的有机结合，要充分利用和借鉴我国环境影响评价立法中的已有成果，并有利于促成重大环境决策社会风险评估制度与环境影响评价制度的有机结合。由此可见，对重大环境决策社会风险评估进行专门立法只是完善《环境影响评价与社会风险评估法》的必经阶段，其立法目的是为了实现重大环境决策社会风险评估制度与环境影响评价制度更好地融合，而不是导致重大环境决策社会风险评估制度与环境影响评价制度的分离，这与我国立法实践中将重大环境决策社会风险评估制度作为独立于环境影响评价制度进行设计的思路是截然不同的。

(三)强化重大环境决策社会风险评估的外部监督和责任追究机制

为了保障社会风险评估的有效实施，避免重大环境决策社会风险评估过程中违法行为的出现，必须强化重大环境决策社会风险评估的外部监督和责任追究机制，不仅要为公众、立法机关、司法机关对重大环境决策社会风险评估的过程及结果提供监督途径，对社会风险评估过程中出现的违法行为还应设定严格的责任予以严厉打击。为此目的，我国已有的《环境保护法》《环境影响评价法》《建设项目环境保护条例》《规划环境影响评价条例》《环境影响评价公众参与暂行办法》等众多法规都对环境影响评价设定了相应的外部监督机制，对环境影响评价过程中的违法行为设定了严格相应的责任，对保障环境影响评价有效实施发挥了重要作用，但是，现有的外部监督和责任机制还不能满足重大环境决策社会风险评估的要求，还需要进行强化。

要完善重大环境决策社会风险评估的外部监督机制，首先应确保重大环境决策社会风险评估的信息公开，以使公众尤其是媒体能够充分介入重大环境决策社会风险评估的过程，了解社会风险评估的结论，从而发挥公众对重大环境决策社会风险评估的知情和监督作用，并提升公众理性参与政府决策的能力，化公众的运动式参与为公众与政府的理性互动，以有效避免环境群体性事件的发生[8]。此外，我国法规还应明确授权公众对重大环境决策社会风险评估过程中的违法行为向主管部门举报，而我国立法以及司法机关对重大环境决策社会风险评估过程也应开展监督和审查，通过对重大环境决策社会风险评估过程中信息是否充分公开、公众是否有效参与以及审批机关的组织是否适当等环节的审查，确保重大环境决策社会风险评估的合法进行，最后，对于重大环境决策社会风险评估的报告，其也不存在免于审查的法定理由。无论其是作为后续风险决策的基础，还是单独作为一个风险报告而存在，只要其对利益相关者的合法权益产生影响，其就应接受行政复议或行政诉讼的审查，复议机关和法院可以从实体和程序两个方面对社会风险评估报告进行深入审查[9]。

在完善外部监督机制的同时，我国现有环境影响评价法规还应进一步完善责任追究机制。首先，应扩充环境影响评价违法行为的内涵，将重大环境决策社会风险评估过程中出现的应评未评、评估不到位以及弄虚作假等违法行为纳入到责任追究范围，比照环境影响评价过程中的违法行为予以责任追究。此外，相较于重大环境决策社会风险评估中违法行为所造成的后果，我国现有环境影响评价法所设置的违法成本还比较低，难以对社会风险评估的相关人员构成应有的威慑，基于此，还应进一步强化违法责任的追究，提高相关机构及其工作人员的违法成本，使其不敢违法、不愿违法。具体来说，对国家公职人员的违法行为，在具体化其应承担的行政责任类型之外，还应依其行为设定相应的刑事责任，造成民事损害的，还应承担相应的连带赔偿责任。对环境影响评价机构及其从业人员的违法行为，如果造成民事损害的，应责令其承担连带赔偿责任，并增加对直接违法人员的从业禁止规定，此外，要进一步提高罚款额度，要具体根据其违法行为所造成的危害后果而定，并取消罚款上限，而对因环境影响评价机构及其工作人员的违法行为造成严重后果的，也应追究相应的刑事责任。

四、结语

重大环境决策社会风险评估与环境影响评价之间的内在联系，不仅为重大环境决策社会风险评估制度与环境影响评价制度的融合提供了现实基础，更对重大环境决策社会风险评估制度与环境影响评价的融合提出了必然要求，而要将重大环境决策社会风险评估制度融入环境影响评价制度之中，就要以我国现有环境影响评价制度为基础对重大环境决策社会风险评估的主体、范围、内容进行设计，以便在制度上实现重大环境决策社会风险评估与环境影响评价的有机统一。当然，为了适应重大环境决策社会风险评估的要求，促进重大环境决策社会风险评估制度与环境影响评价制度的有机融合，我国现有的环境影响评价法规也要作出相应的调整和完善，这还需要我国学者和实务部门进一步的理论探索和实践检验，但可以相信，只要我们坚持沿着融合路径来构建重大环境决策社会风险评估制度，重大环境决策社会风险评估制度一定会更加完善，而其也必定能在促进环境共治、社会和谐以及我国经济、社会、环境协调发展之生态文明建设目标的实现方面发挥更大的作用。

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责任编辑:李富民

Construction of Social Risk Assessment System for Important Environmental Decisions

Wang ChaofengZhu Qian

(KennethWanglawSchool,SoochowUniversity,SuzhouJiangsu215006)

For the inner relationship between the social risk assessment and environmental impact assessment of important environmental decisions, its connection with the environmental impact assessment system should be emphasized in constructing the social risk assessment system for important environmental decisions. For this aim, we should construct the social risk assessment system in a combining approach,and define the subject,scope and content of the social risk assessment of important environmental decisions according to our current EIA system.Besides,in order to provide full legislative support for the system, we should also improve the EIA laws by expanding its regulating object,enacting professional regulations,and strengthening the supervision and prosecution mechanism.

social risk assessment;EIA;combining approach;construction of system

2015-09-25

本文是中国法学会2013年度部级课题重点项目的阶段性成果(项目编号：CLS〔2013〕B20)。

王超锋(1978—)，男，江苏丰县人，苏州大学王健法学院博士研究生，淮海工学院法学院讲师；朱谦(1964—)，男，安徽安庆人，苏州大学王健法学院教授，博士生导师，主要从事环境法基本理论研究。

D922.6

A

2095-3275(2016)02-0133-09