责任与问责：填补权力制度体系的要素空白

〔摘要〕 《中国共产党问责条例》的制定实施是中国权力制度体系建设史上的一件具有划时代意义的大事。制度理论、公共选择理论、责任政府理论都十分重视责任及问责要素在权力制度体系中的重要性，认为建构权力制度体系必须要同时考虑权力和责任两大要素，且最优的选择是实现权力和责任的对应。制定实施《问责条例》有三个方面的重要意义，即：填补了我国权力制度体系的要素空白，会显著提高我国权力制度体系的科学性和有效性；是克服一些老大难问题的“利器”；是消解“官本位”文化的良药。《问责条例》有三大亮点，即：从最核心的公权力机构即执政党开始问责，会对我国责任政府建设起到极大的示范和推动作用；问责制度理念先进、原则科学；内容既短小精炼又不失制度元素的完备性。《问责条例》的主要短板是执行环节，应当充分吸取“党风廉政建设责任制”问责落空的教训，尽快实现问责的制度化转型。

〔关键词〕 权力，责任，问责，《中国共产党问责条例》

〔中图分类号〕D26 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1004-4175（2016）05-0005-06

在党的十八大以来开展党内问责和责任政府建设最新实践的基础上，《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》）于2016年6月28日经政治局会议审议通过，并自7月8日起施行。政治局会议认为“问责条例是全面从严治党的利器”。实际上，首度制定专门的问责法规制度，正式面向执政党进行问责，应当说是新中国权力制度体系建设史上的一件具有划时代意义的大事。《问责条例》为什么重要，其重大意义和作用体现在哪些方面？《问责条例》内容有哪些亮点，未来的执行还会面临什么挑战？只有很好地回答了这些问题，才能提升对于《问责条例》重要性的认识，才能真正重视对于《问责条例》的执行，以《问责条例》为代表的问责制度的目的才能很好地达到。

一、责任和问责的相关理论依据

关于责任与问责，社会科学有几个重要的理论。首先是制度理论。现代制度理论起源于经济学和新制度经济学，虽然受经济学的影响比较多，但其基于理性人假设而建立的理论范式，适用于一切制度的分析。因为制度的相对方就是人，是影响人的行为或行为选择的一套规则体系。考虑到本文的分析需要，这里仅涉及制度理论关于权力制度体系设计的相关见解，其分析单位主要是针对单个权力职位。如何设计一个权力职位呢？制度理论的基本见解是：实现权力和责任的最大可能的对应①。对于处于权力职位上的个人（即代理人，agent）而言，如果权力大于责任，就有滥用权力的可能；如果权力小于责任，则倾向于不作为；只有权力和责任对应，代理人才能正当、充分地行使职权，也才是最优的权力制度设计。

在制度理论关于权力制度的讨论中，实际上包含三个概念，即：权力、责任、问责，需要解释一下。对于任何代理人而言，其行使的权力都是委托权力（entrusted power，也常称为职位权力或职权）。而对于在政府工作的这类特殊的代理人（常称为官员）而言，其行使的权力就是公共权力（public power）。责任并非人们常常理解的那样，对代理人而言只会有风险和付出的一面，也包括利益和利好的一面。准确地说，责任包括狭义的“责任”（responsibility）和利益：当代理人正当、充分地行使了权力，实现了权力的目标（或履职到位），其就会获得相应的报酬、荣誉、提拔等各种利益；反之，就要被追究履职不到位的责任。人们常说，制度设计应实现权（力）、责（任）、利（益）的对应，其实，此处的责、利属于一个方面，都属于责任范畴。问责（accountability），通常是指当代理人履职不到位时，对其应当承担的责任进行追究这样一类活动。简单地理解，问责就是追究责任，是保障责任落实到位的一类制度安排。实行问责或建立问责制度，就需要描述清楚权力所对应的责任，特别是履职不到位的类型、性质和情节，以及相应被追究责任的内容和方式等。

制度理论关于权力制度设计的基本见解具有广泛的适用性，而不仅限于政府部门。在有关公司治理或企业制度安排的诸多讨论中，就都采用了同样的原则。在关于公司治理或企业所有权安排等相关讨论中，一个基本的结论或见解就是要实现“企业控制权”和“剩余所有权”的对应 〔1 〕。这里的企业控制权属于权力范畴，而剩余所有权则属于责任范畴。同样地，不能仅从字面上把剩余所有权也理解为是一种权力，它其实对应的是责任，包括利益、权益（获得剩余的权益）和责任、风险。在微观经济学中，还有一个重要的概念，即外部性，是指一个人的行为影响到了其他人的利益 〔1 〕。外部性有正有负，如果对其他人的利益造成了损害，就是负的外部性；反之，就是正的外部性。存在外部性时，市场就会失灵，无法实现市场配置资源的效率。其实，外部性概念框架不仅适用于人的经济行为的分析，也适用于其他很多行为，包括官员行使权力的行为。官员没有正当、充分地行使权力，也可以看作是一种外部性。通常这种外部性都是负的，即对他人或公共利益造成损害。至于滥用权力的腐败行为，则毫无疑问属于负外部性行为。基于外部性概念框架，权力制度设计的一个基本原则就是使官员行为的外部性效应最小化。而如何实现最小化呢？一个主导的选择就是实现权力和责任的对应。这也就是上述制度理论的基本观点。

责任和问责要素的引入在权力制度体系的设计中是如此的重要，以至于它会从根本上决定着权力制度体系的有效还是失灵。在腐败问题研究专家克里特加尔德（Robert Klitgaard）著名的腐败方程式中，责任和问责就被作为一个重要的要素而引入。他提出的腐败方程式是：腐败=垄断+自由裁量-问责 〔2 〕。该方程式既揭示了腐败的原因，也蕴含着治理腐败的思路和对策。方程式中的前两个要素都是关于权力的，如果权力的垄断程度高，自由裁量幅度大，则腐败风险就高；第三个要素则是关于责任和问责的，如果问责缺乏，腐败风险也会增高，反之，引入问责，实行严密的问责，则腐败风险就会降低。针对权力要素，降低权力的垄断程度和压缩权力的自由裁量空间，固然是防治腐败的一类措施，但引入问责也同样甚至更为重要。这是因为，仅仅围绕权力的设计做文章虽然属于“事前”预防措施，但必定存在着局限性，即不可能完全消除权力的垄断性和自由裁量空间，尤其是在政府方面。即使能够完全消除权力的垄断性和自由裁量空间，也不能就百分之百地保证权力得到正当、充分的行使。因为这类措施并不关注权力行使的结果，是非结果导向的。例如，不作为就总有可能吧。而引入责任和问责就大不相同了。首先，责任和问责关注的是权力设置的目标和权力行使的结果，是结果导向的。其次，一旦在权力设计环节就引入责任和问责，就必然会影响代理人行使权力过程中的行为选择，同样具有“事前”的防范作用。事实上，一旦引入了与权力大小充分对应的责任和问责措施，即使不考虑权力垄断等因素，也会起到很好的防范权力滥用的作用。正因为如此，我们甚至可以把责任和问责看作是与透明公开一样有价值的、防治腐败的黄金措施。

其次是公共选择理论。该理论的基本假设是：政府也是理性人，而不是天然的公共利益追求者。政府存在的一个基本原因是为了弥补市场失灵，可是却会出现政府失灵（government failure）。政府失灵有很多表现，包括未能矫正市场失灵改善经济效率、未能促进社会公平、存在官僚主义低效率和腐败寻租问题等 〔3 〕。如何治理政府失灵问题，公共选择理论也提出了很多建议，例如，准确定位政府职能，防止政府职能越位、缺位等，建立法律制度规范政府行为等 〔3 〕。其实，在克服政府失灵的各种对策建议中，最重要的还是建立问责制度。因为相比于私营企业，政府的委托—代理关系更复杂、链条更长。以采购事务为例，私营企业的采购人员也可能以权谋私，但企业的所有人就有责任心去监督采购人员。而政府采购人员的诸多监督者，包括采购部门的领导、财政部门、审计部门以及反腐败机构及其工作人员，也都是代理人，他们未必就有责任心去监督。老百姓出于主人翁的精神以及维护自身利益的需要应当去监督，可是由于集体行动搭便车（free-riding）现象、人民监督政府制度的不完善等原因，人民监督往往也容易失灵。何以解决如此点多面广的问题呢？答案就是从公共权力体系的每一个职位设计做起，普遍地建立责任和问责制度。

最后是责任政府理论。无论是传统的责任政府理论 〔4 〕，还是现代责任政府理论，都一致强调责任对于政府良好运行的极端重要性，也就是一定要把政府建设为责任政府（responsible government）。现代责任政府理论认为：政府必须对（公民）人民负责，而且应当对人民负起直接的、全面的责任 〔5 〕。确保实现责任政府的重要制度安排就是建立问责制度 〔6 〕。

上述三个基本理论都一致认为，建立责任和问责对于政府来说十分重要。为了保障政府具有其存在的正当性及合理性，必须把责任和问责作为不可或缺的制度要素，纳入政府的权力制度体系设计之中，由此建立起普遍的责任及责任体系，建立并实施严格的问责制度。制度理论还提出了建立责任和问责制度的原则，那就是：以权力为基本依据，设计出与权力的大小、多少相对应的责任；建立保障责任得到落实的问责制度，当权力履行不到位时，则应当根据履职不到位的程度、性质和情节实施相应的严格的问责。

二、《问责条例》的重要意义

由上一部分的几个基本理论可以看出，制定实施《问责条例》至少具有以下三个方面的重要意义。

第一，填补了我国权力制度体系的要素空白。上述理论均认为，在设计权力制度体系时，权力、责任（和问责）应当是同样重要的两大制度要素。认为制定实施《问责条例》是填补了我国权力制度体系的要素空白是不是有些夸大其辞、言过其实呢？事实是没有任何夸大。长期以来，我国的权力制度体系都是不完善的，问题多种多样，但最主要的问题是缺乏责任和问责要素。从现象上看就是：权大责小，甚至有权无责。

实际情况到底是不是这样的呢？下面通过我国权力制度体系建设的几个实际情况来予以说明。一是重视赋予官员个人充分的权力，甚至对权力边界都缺乏明确界定。迄今为止，“权力过分集中”“一把手”② 仍是我国权力制度体系的普遍和主要现象。其实，并非只有“一把手”才权力很大甚至权力无边，而是几乎所有职位的普遍现象。正因为如此，“政府权力部门化、部门权力个人化”才成为一个广为流传的看法。这些现象可作为忽视责任要素的一个佐证。二是监督制度不健全。关于监督制度不健全的评判，应该没有什么人会质疑。监督制度本身就可作为一类重要的责任和问责制度。监督制度不健全，在一定程度上就可等同于责任要素的缺乏。三是行政审批权长期缺乏责任安排。行政审批权力是我国权力体系中占比相当大的一部分，几乎分布于所有政府部门。多年来，行政审批制度改革持续进行。最早的改革始于1999年。改革的主导方向是精简行政审批权力，配套措施则是对继续保留的行政审批权力予以规范管理，其中一个措施就是明确行政审批责任并予以追究。这说明，在1999年之前，所有的行政审批权力都处于有权无责的状态。四是责任政府建设滞后且呈现出零敲碎打的特征。我国最早的责任政府建设实践也就只能追溯到1998年，准确地说应当是2003年，到党的十八大前也不过10年时间。1998年11月12日，中共中央、国务院颁布《关于实行党风廉政建设责任制的规定》（以下简称“责任制”），其中就有“责任内容”和“责任追究”的专门规定，此后十多年全国竟无一例问责个案。2001年4月21日，国务院颁布了《关于特大安全事故行政责任追究的规定》。一方面，该《规定》仅追究行政责任；另一方面，同样是没有得到切实执行。没有严格的问责，责任就会落空，责任制就会空转。问责实践的实际起点应当是2003年甚或是2008年。2003年我国爆发了影响巨大的“非典”事件。在该公共卫生危机事件中，首先从中央政府开始，将两位在任的正部长级官员就地免职，随后一些地方政府也仿效中央政府的作法追究了更多地方官员的责任。正因为如此，2003年才被舆论普遍地称为是我国“问责风暴的开端”。2008年，在全国一系列安全事故中，一批行政官员被问责，被舆论称为是“行政问责年”。然而，直到党的十八大前，问责实践都只是零敲碎打，且主要局限于行政官员，局限于安全生产、群体性事件等少数领域。

只有到了党的十八大之后，我国的责任政府建设和问责实践才称得上是进入了一个普遍化、实质性发展的新阶段。过去三年多以来，首先从党风廉政建设和反腐败工作领域的“两个责任”开始问责，很快向更多的党政机关乃至社会领域扩展。给人印象深刻的，比如司法系统的法官、检察官办案责任制实践，领导班子成员的决策责任问责试点，以及教育系统的一批学位点被取消学位授权资格、一些博导受到停招博士生甚至取消资格处罚等。这个阶段的问责实践有两大亮点：一是从党的系统开始；二是对问责重要性的认识和相关理念发生了重要变化，最典型的莫过于“动员千遍，不如问责一次” 〔7 〕。正是在责任政府建设和问责最新实践的基础上，作为一个标志性的事件，《问责条例》被制定和实施。由此可见，《问责条例》的出台并非一个孤立事件。总之，以党的十八大以来的问责新实践，特别是以出台《问责条例》为标志，才可以称得上是填补了我国权力制度体系的要素空白，从而为我国权力制度体系的有效运行奠定了基础。对于这项工作的意义，无论给予多高的评价都不为过。

第二，克服一些老大难问题的“利器”。党内问责制度并非只是全面从严治党的“利器”，而是克服许多老大难问题的利器。自中国共产党成为执政党以来，党的建设和国家建设就始终存在一些老大难问题，比如权力腐败问题，管党治党不力问题，日益由群众路线走向“领导路线”的问题，干部能上不能下的问题，以及党员能进不能出的问题等等。这些问题如果无法解决，必将让执政党面临严重的发展和生存危机。

这些问题虽然不同，但深层的原因却是一样的，都是缺乏目标导向、结果导向和问题导向的问责机制，缺乏常态化的新陈代谢机制。在第一部分介绍理论过程中已经论证到，责任和问责缺失必然导致权大于责甚至有权无责成为普遍现象，必然导致大面积的滥用权力腐败。而且这是一种体制性的、源头性的腐败，同样由于缺乏责任和问责，这样的腐败又难以防治甚至无法治理。对于腐败这样的严重问题都难以克服，其他的管党治党中的问题就更无暇顾及了。历史演变的真实逻辑也正是这样的。面对日益严重的腐败，必然的策略选择就是“抓大放小”，把有限资源都用于对付腐败的大要案。这时，如果仍然置腐败大要案于不顾，而抓其他细枝末节的问题，显然是缺乏说服力的，对于被处理的人来说也是不公平的。当然，与克服腐败问题类似，由于缺乏责任和问责机制，其他管党治党问题也难以被真正解决。可以证明上述逻辑的反例就是党的十八大以来在党风廉政建设上开始追究“两个责任”。追究“两个责任”起到了杠杆的作用，撬动了反腐败的巨轮。从群众路线嬗变为“领导路线”虽然有其他的深层原因，但由于缺乏责任和问责机制，对损害群众利益、违反群众纪律等严重背离群众路线的现象无法解决，最终不断走向“领导路线”也就是另一个必然的结果。干部能上不能下、党员能进不能出，都是由于缺乏常态化的新陈代谢机制，不能经常性地淘汰劣质、平庸的干部以及不合格的党员，结果就出现鱼龙混杂的现象，异化了优劣导向，这就会污染干部队伍和党员队伍的环境，使问题进一步严重化。新陈代谢机制又该如何建呢？责任和问责机制就是最主要的、常态化的新陈代谢机制。

第三，消解“官本位”文化的良药。“官本位”意识或观念在中国社会既有久远的历史，又有广泛而重大的影响力，常被称之为意识、思想或文化，称之为“官本位文化”应该更规范些。所谓官本位文化，是指人们普遍地“把是否为官、官职大小、官阶高低作为衡量个人社会地位高低、个人社会价值大小首要标准的一种价值观念” 〔8 〕。简而言之，“官本位”就是一种以官为本、以官为贵、以官为尊为主要内容的社会或政治价值观。李太淼对官本位文化在当代中国的表现进行了较为详细的罗列，主要包括：官僚主义、把当官升官当作人生主要目的、“唯上是从”和“曲意逢迎”心理、特权意识，慕官敬官畏官心理，干部级别泛化现象，科教文化事业单位的过度行政化现象，迎来送往及言语称谓中的官本位意识等 〔8 〕。 官本位文化的危害毋庸置疑，关键还是如何治理或消解这种文化现象。

消解官本位文化就需要找准其病因。官本位文化的形成固然有历史传统的作用，但主要还是当代中国权力制度体系上的问题使然。当代中国权力制度体系有两大特点。一是“权力过分集中”现象广泛存在，而不仅限于党政机关，在国有企事业单位中也同样存在；二是责任和问责要素在权力制度体系中普遍缺乏。在权大于责甚至有权无责的情况下，权力就等于好处，权越大，好处就越多。在这种体制和环境下，个人或组织的理性选择都是去谋取权力，甚至争权夺利。政府权力部门化、部门权力个人化就是一个必然结果。每个人时时刻刻都可亲身观察、体验到这种权力的魔力，何以不对权力趋之若鹜呢？这种客观的权力现象久而久之就会在人们的头脑中形成普遍的、固化的认知和观念，继而也就成为了文化现象。正是现实的权力体制使官本位文化日益强化且积重难返。

消解官本位文化现象固然需要在思想上、观念上、意识上进行批判，但更为釜底抽薪、立竿见影的方法则是消除其体制基础。在权力制度体系中引入责任和问责就是关键的措施之一。实施问责之后，权意味着责，权越大、责越大、风险也越大。正像老百姓俗话所讲的那样，“没有金刚钻，不揽瓷器活”。一旦建立起了责任和问责机制，让官员切实意识到权力并不只是利好，甚至还有很大的风险时，“官本位”的光环就会褪去，官本位文化就会失去存在的土壤。

三、《问责条例》的几个显著特点

《问责条例》作为一个重要的党内法规制度有着显著特点，下面着重介绍三个。

第一，从最核心的公权力机构即执政党开始问责。中国共产党，尤其是党的中央领导机关和各级领导机关是中国处于领导地位的、最重要的公权力机关。关于现代政府到底是由哪些权力机关组成的这一问题，学界有不同观点。大部分人认同“三部门”观点，即政府是由立法、行政、司法三大机关所组成的。但是，也有不少人支持“四部门”的观点，即除了三大机关，还应当包括政党组织，尤其是执政党。就当代中国而言，毫无疑问，绝不能把中国共产党排除在公权力机关之外。这是因为，中国共产党是中国唯一的、长期的执政党，是国家的领导机关，党领导国家的立法、行政、司法、国防以及其他各种重要的经济社会工作。这就决定了，党的领导机关是中国最主要的公权力机关，且行使着最核心的公权力。邓小平有个重要论述，即：“办好中国的事情关键在党”。这个观点固然有思想、理论、历史等方面的依据，但十分重要的依据还是现实政治体制方面的。

事实上，办好中国的很多事情，都要首先从执政党开始，而且要能够做得好。建立责任和问责机制也不例外。党的十八大之前的责任政府建设实践之所以成效甚微，主要原因还是没有抓住问责的关键对象，即执政党。以往的很多问责工作，执政党基本上都处于空白地带。党的十八大以来的责任政府建设实践之所以突飞猛进，也主要是由于首先从执政党开始，从党风廉政建设和反腐败工作的“两个责任”开始。

《问责条例》是关于中国共产党的责任和问责制度，对象就是执政党自己。这是共产党自成立以来的首个聚焦于责任和问责的法规制度。执政党的责任和问责问题解决好了，就会起到一个自上而下的示范和推动效应，会带动责任政府建设迈上一个实质性发展的新阶段和新境界。

第二，问责制度理念先进、原则科学。首度把责任和问责引入党内法规制度体系，这背后首先反映出来的就是理念上的更新和提升。责任和问责本身就是目标导向、问题导向和结果导向。这种理念与传统官僚主义的过程导向、形式导向是截然不同的，代表着进步和先进。另外，在《问责条例》诞生的背后，还有一些关于责任尤其是问责的重要新理念，包括“动员千遍，不如问责一次”“问责一个，警醒一片”等。

党内问责制度所坚持的原则在《问责条例》的第二条、第三条中都有包括，主要是：“有权必有责、有责要担当、失责必追究”（第二条）；“失责必问、问责必严”（第三条）。这些原则可细化为两项：一是责任以权力为依据。因为有权，所以有责。王岐山书记在《人民日报》发表的专题文章中更是开宗明义：“权力就是责任，责任就要担当。” 〔9 〕这相当于在权力、责任、担当三者之间划上了等号。二是没有尽到权力所赋予的责任，即“失责”，就要问责，而且要肯定地、严格地实施问责。第一个原则虽然没有明确讲权责对应，权多大责就有多大，但基本上也隐含了这个意思。这与制度理论所主张的权责对应原则是一致的。第二个原则更是无需赘述。倘若没有严格的问责，责任就必然会落空，即使厘清了、规定了责任，也会成为“稻草人”或“纸老虎”。

第三，《问责条例》内容既短小精炼又不失制度元素的完备性。首先，作为“第一部规范党的问责工作的基础性法规” 〔9 〕，绝大多数人都会认为必然是一个“大部头”的法规，条款一定少不了。可是，让人们大出意料的是，《问责条例》通篇只有区区13条，是党内法规制度中最短之一。另一部最短的党内法规是《中国共产党廉洁自律准则》，只有8条。但自律准则属于原则性比较强的法规，条款少可以理解。《问责条例》作为一个基础性的、实质性的法规，条款之少的确令大多数人都想象不到。

尽管内容短小精干、高度凝练，但相关的制度元素却是十分完备的。也许正因为如此，《问责条例》将会成为党内法规制度建设的一个重要标本。除去开头和结尾的原则性、说明性条款，《问责条例》的实体内容也就只剩中间的七个条款（第四条——第十条）。可是，这七个条款却涵盖了问责制度的各主要元素，包括：问责对象（尤其是重点对象）、责任内容（或方面）、责任时限、问责方式、由谁问责以及问责决定的执行等内容。

这样一个高质量问责制度的制定与实施是不是就意味着问题都解决了呢？当然不是。《问责条例》的最大要害还是执行环节。王岐山书记在《人民日报》发表的专题文章中就着重强调了“执行”问题，并指出“执行制度关键在人”，对各级党组织、各级党委尤其是主要负责人、各级纪委均提出了明确的要求，要求“中央纪委和省级纪委每年都要盘点问责情况，决不能将制度束之高阁” 〔9 〕。王岐山书记的强调和担心并非杞人忧天。首先，制度执行力不足是我们一直以来的老问题。问责制度虽有很多亮点和优点，可是老环境不会一下子改变。其次，监督制度及其保障还不足够甚至还比较薄弱。党的十八大以来，党的纪检体制虽有实质性改革，但监督体制上的问题并未得到全面、彻底的解决。这就是一个主要的短板，将制约监督条例的执行。第三，综观《问责条例》，执行环节的规定还显得模糊和薄弱。主要规定体现在第八条中：“问责决定应当由党中央或者有管理权限的党组织作出。”按照管理权限，“一级抓一级” 〔9 〕，自顶层以下这么规定也是有道理的。但最终一招还是要取决于党中央的决心、动力和坚持。

基于上述三个方面的原因，《问责条例》的执行就不可避免地要主要依赖人的因素。这或许就是王岐山书记为什么十分强调“人”这个关键因素的缘故。因为现有的制度还不能提供可靠的保障。可是，制度理论的一个基本观点就是：主要地、长期地依靠人，最终是不可靠的；而必须要实现制度化，把人的决心意志和聪明才智转化为制度，最终走向主要依靠制度，实现让制度中的人从“想不想”执行到“不得不”执行的转化。只有这样，执行才有可靠的、坚实的保障。制度理论的见解是不是对的呢？历史的教训仍在眼前。党内问责并非只有自党的十八届三中全会提出“两个责任”后才有。1998年颁布的“责任制”就有责任内容、责任追究专章，2010年修订后的责任制规定内容更全面。这个责任制规定还是以中共中央、国务院的名义颁发的，权威应该说是最高的了。可是，此后十多年全党竟无一个责任追究案例。事实上，需要追究的党组织和领导干部，应该有不少。然而，为什么却是这样一个执行结果呢？原因可能不止一个，但最主要的原因就是主要把执行责任系于个人，一旦领导人不想执行，自上而下，整个执行系统就都休眠了。

补足《问责条例》执行短板的政策建议只有一条。在接下来一个不太长的时间内暂时可以主要依靠人来执行，一是因为执行的保障制度还不能立刻建起来，二是现在的中央领导还确乎有执行的决心和动力。但是，必须要尽快地建立起制度的保障，实现从主要依靠人到主要依靠制度的转变，也就是要尽快完成执行保障的制度化变革。制度化的一项关键工作就是持续改革权力的监督体制，包括党内监督体制和国家监督体系。监督体制改革到位的标准就是让监督机构具备“独立、权威、廉洁、专业”这四大特征 〔10 〕。在监督体制改革到位的情况下，再把《问责条例》执行的监督责任交给监督机构。

注 释：

①此处的“对应”就是“相等”的意思。之所以使用“对应”而不是“相等”，是因为权力和责任都具有一定的抽象性，难以完全量化。另外，学界人士在讨论到相关议题时，已经习惯使用“对应”一词。

②邓小平在1980年8月18日发表的《党和国家领导制度的改革》中指出，我国权力制度的基本特征是“权力过分集中”。该讲话中的“第一书记”，特别是现今各级政府的党委书记，就是最主要的“一把手”。参见：《邓小平文选》（第2卷），北京：人民出版社，1994年，第328-329页。

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责任编辑 陈 鹃