村域基层党建创新与村民自治有效实现

韦少雄

[摘要]“党群共治”模式是广西河池市创新农村社会治理机制的一种有益探索。该模式以自然村屯作为切入口，抓住了影响村域基层党建创新和村民自治有效实现的薄弱环节，将党的领导与村民自治深度融合，创新了村民自治的有效实现形式。该模式表明，促进村域基层党建创新，提升村民自治有效性，党的领导是方向，群众参与是动力，保障自治权是核心。

[关键词]基层党建；

党群共治；村民自治；实现形式

[中图分类号]D422.6；D267

[文献标识码]A

[文章编号]1007-8487（2016）08-0030-07

伴随着村域基层治理方式的改革，我国农村社会经历了“集权式”治理到“选举式”治理的转变。近几年，全国不同地方在自然村屯中又出现了“参与式”治理，如“协商议事会”“村民理事会”“党群理事会”等有效治理方式，通过“自治重心下移”的体制机制改革和创新，激发群众参与自治的热情，取得了较好成效。地方的探索得到了中央的积极回应，2014年、2015年中央“一号文件”连续提出要探索村民自治的有效实现形式，在此基础上，2016年中央“一号文件”再次强调：“探索村党组织领导的村民自治有效实现形式。”本文结合广西河池市在自然村屯一级创建的“党领民办、群众自治”的“党群共治”模式，就创新村域基层党建，促进村民自治有效实现做一些研究①。

一、村域基层党建与村民自治的现实困境

新中国成立后，随着“政党下乡”和“政权下乡”，将“一盘散沙”的村域社会整合为一个“高度组织化的现代政党领导和组织下的政治社会”[1]（P13）。由此，党组织成为村域社会治理的权力主体。实行村民自治后，中国村域社会形成了“乡政村治”的治理格局，党组织仍然下沉在行政村域，并执掌着相当的治理权力，党的领导和人民当家作主集中表现为党组织和村民自治的关系问题，村域社会的权力结构也由传统体制下“政社合一”和党的“一元化领导”向村党支部和村委会并存的“二元权力”模式转变。无论是“一元化领导”还是“二元权力”，党组织在村域社会中均发挥着重要的治理作用，其主要功能一是突破传统家族共同体的局限性，以政治共同体方式将分化或分散的乡村社会力量组织起来；二是对乡村社会力量进行动员，引导他们参与政治生活，实现党组织的目标。然而，由于制度层面对“党权”“政权”和“自治权”权限划分和党政组织领导的程序化缺乏明确规定，导致“党权”“政权”和“自治权”之间的无息纷争，带来的是村民自治的低绩效。

为缓和村民自治对传统村域领导体制和领导方式带来的紧张关系，许多地方都进行了村域基层党组织机制创新的探索，如推行“两票制”，后又嬗变为“公推直选”“两推一选”；推行“一肩挑”和“交叉任职”等。同时，伴随着旨在减轻农民负担的农村税费改革和城乡一体化发展的推进，紧张的“二元权力”博弈有了一定缓解，逐步沿着正轨迹发展。近些年来，随着改革的深入，农村逐渐进入体制根本转换、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整的历史时期，村民自治也从当初的均质同构性向异质多样性转变，形成了环境复杂、方式多样的村域社会治理格局，从而给村民自治提出了实现形式多样化的要求。但是，客观地讲，村域社会的领导方式和管理职能还没有切实转变，大多数村庄党群干群间的联系纽带相对割裂。这些问题除了学界经常讨论的“党组织包揽”“村委会独政”“‘两委对抗”“权力与权利关系”“村官巨贪”等之外，在部分欠发达地区，村“两委”治下各自然村屯“最后一公里”的有效治理问题也成为当前村域治理的突出问题。这一问题概括起来就是“‘最后一公里中的‘三不”问题。

第一，制度设计不完善造成的“管不着”。长期以来，村民自治的实现形式是以建制村为基础而展开的，大部分建制村往往包括多个自然村屯，治理单元过大，导致村民参与自治受到较多限制。如河池市有1648个建制村，30121个自然村屯，平均每个建制村有18个自然村屯，建制村管辖的村屯多、范围大，村民因跨村屯不熟悉、自然村屯离村委较远，参与自治的积极性受到限制，一些村民到村委开会，上午10点开会需要凌晨4点出发。由于自然村屯多、地势阻隔、居住分散，村“两委”干部对许多自然村屯工作都无法顾及，乡镇基层组织更是鞭长莫及，面对上级任务，村“两委”干部经常会出现不得已而为之的“管不着”现象。

第二，管理人员少造成的“管不了”。一般而言，一个建制村“两委”干部通常为4-5人，管辖村落的规模大概在2000人左右。但由于农村地广人多，村“两委”干部既要做好村庄各项事务工作，又要从事农业劳动，如果责任心不强、主动性不够，党群干群互动就近乎“瘫痪”，有些自然村屯群众甚至一年到头都见不到村“两委”干部的面。在河池市屏南乡合寨村，全村共1050户4636人，管理的压力就变得很大了。在自然村屯一级党员力量严重不足，党员发展困难，“新鲜血液少”，一些自然村屯甚至没有党员和成形的党组织。组织载体缺失，党员作用很难发挥，河池市曾出现过自然村屯小组长无人愿意担任，不得已大家轮流承担的情况。

第三，管理人员能力限制造成的“管不住”。当前村域社会出现的新问题逐渐多样化、复杂化，在内部形成较强的地域意识和宗族意识，群众各自的利益诉求更加多元化，一些村屯依靠宗族势力不服村级组织管理，涉及利益就“闹”，涉及责任就“推”。而农村基层干部在解决党群关系时，多使用老办法、老方式，缺乏化解问题的能力，等到问题放大化、复杂化才重视解决，导致许多群众诉求不能及时、有效解决，“会难开、事难决、决难行”成为当前农村党组织工作开展和自然村屯治理最突出的困境。

二、“党群共治”和村民自治有效性的提升

村域基层党群关系是村民自治有效运作的基本关系，也是影响村民自治发展的重要因素。在传统“掌控式”体制下，基层乡村特别是自然村屯的治理已经呈现出明显的力不从心，无法从根源上有效解决党联系群众的“零公里”问题。近年来，作为中国第一个村民委员会发源地的河池市，针对自然村屯治理中存在的管不着、管不了、管不住“三不”问题，首创“党群共治”模式，推动村域基层党建和乡村治理创新。该模式以屯为单位成立“屯级党群理事会”，负责商议解决屯里的经济社会日常事务，重大事项则由屯级党群理事会商议解决思路和办法，提交群众会议、村民会议集体讨论通过。其工作流程按照“党组织——党群理事会——群众”进行，具体包括“引、放、议、评”四步工作法：“引”，即组织下移，通过成立党群理事会，发挥党组织和党员的引领作用；“放”，就是要下放权力，强化村民的主体地位，激发村民的自治意识；“议”，重在突出依法民主议事，强化村民的自我管理；“评”，包括上下左右不同层面的联评联动，突出村民的自我监督。该模式“党领民办”性质很明显，其中“党领导”是核心，“屯实施”是基础，“群众参与”是关键。自2012年探索和推广以来，“党群共治”模式在村域基层治理中取得了比较好的效果，较好解决了“党软屯痪”的治理困难。该模式之所以能够成功实践，笔者认为，是因为“党群共治”在保持国家基本制度框架统一性和注重地方探索灵活性前提下，发挥了党员的引领作用和群众的主体作用，把村民自治触角延伸到乡村最基层的区域，从之前的单纯依靠村“两委”治理扩充为党员、干部、群众共同构成的多元治理，把村民自治从简单的“选举式”治理跃进到协同推进的“参与式”治理，畅通了民意表达和群众参与的渠道，让村民自治“落而实之”。

（一）该模式体现了村民自治强大的内在价值

村民自治的价值何在？这是开展村民自治研究难以回避的问题。众多学者从不同角度进行了解读，归纳起来有两种类型：一种是村民自治的外在价值，表现为村民自治对国家和社会的价值和意义；另一种是村民自治的内在价值，表现为村民自治对农民和农村本身的功效和作用[2]（P191）。其中学者关注的焦点是外在价值而非内在价值，在这一研究取向下，许多学者将村民自治视为中国民主进程的起点，并希望通过自下而上推动中国民主政治的发展。然而，由于缺乏对内在价值的关注，村民自治在实践中一遇到困境，学者们就变得失落和失望，甚至有学者认为“村民自治碰上了天花板”[3]（P56）、“村民自治已经走进死胡同”[4]（P134）。长期从事村民自治研究的知名学者徐勇则从村民自治的内在机理出发，认为“村民自治有着强大的内在价值，而且内在价值必须要以一定的形式表现出来”[5]（P6）。村民自治具有自身的内在运行逻辑和强大发展动力，河池市“党群共治”创新正是基于农村内生需要，旨在激活村民自治内生动力，并由此带来内生性的制度创新，其通过挖掘和拓展自然村屯的内部治理资源，对基层党员进行再组织与优化，在实现基层党组织引导治理作用的同时，激发农民的自治动力，利用农村的内生力量解决农村社会问题。

（二）该模式是在体制内才获得持续发展的

“村民自治作为一种本土化的民主形式，其良性运行必须遵循一定的规则，这种规则外化就是可操作性的程序和制度。”[6]（P84）从村民自治制度变迁的视角来看，其首先是由广大农民群众在生产生活实践中创造的，是一种自发的制度变迁，但同时村民自治的推广和持续发展离不开国家一整套程序和制度的整合和推动。村域基层治理新模式本质上还是村民自治，是村民自治向“最后一公里”的有效延伸，来源于农民的实践，但又高于农民的创造。尽管其具有强大的内在价值和力量，如果没有纳入现有体制内总结推广，就没有生命力。“党群共治”模式“之所以得到推广和完善，就是得益于党和政府的支持，得益于党和政府将它纳入体制内进行运作的结果”[7]（P95）。从与基层党组织关系看，“党群共治”的运作方式有利于发展农村党员、延伸党组织、发挥党员作用，解决“党在办、官在做、民在看”的内在动力不足问题，让党员干部回归到群众之中，是加强了而不是削弱了党在村域基层治理中的领导地位。从与建制村关系看，“党群共治”并不是要“大包大揽”和“去村委会”，而是要在建制村内寻求村民自治的空间，解决自然村屯治理“空置”问题，改变过去建制村过于行政化的趋向。

（三）该模式强化了村民个体在村民自治中的主体地位

学界关于村民自治主体的界定主要有三种，包括“村民个人、村民集体、村或村委会”[8]（P13）。在村民自治实践中，村民集体、村或村委会的自治主体地位往往容易得到体现，但村民个人的自治主体地位则常常被忽视。河池市“党群共治”模式基本克服了这种缺陷，通过组织下移拉近党群关系，强化了村民个人在村民自治中的主体地位，为提升村民自治的有效性提供了实现途径。具体来说：一是把公益事业和公共事务管理权下放给各自然村屯村民，调动村民个人的主动性、创造性，做到“群众的事群众办”；二是对于村屯治理，坚持“三放三不”原则，下放决策权、资金使用权、农事管理权，不插手项目承建、项目资金使用和村屯民主事务运作，做到“群众的权群众使”；三是对于农民利益分配，坚持“四个凡是”，即“凡是群众集体收入由村屯依法安排、凡是群众财政奖补资金足额发放、凡是扶贫资金直接对口群众、凡是上级拨付的惠农资金直接拨付村委”[9]（P59），做到“群众的利群众享”。“党群共治”通过搭建以“党群理事会”为核心的自治平台，使村民能够自觉参与到村庄事务决策中来，主动思考自然村屯发展大计，是一种“协调式”“参与式”治理，弥补了传统“选举式”体制管理村庄效率的不足，降低了村民参与村庄事务管理的难度，增强了村民参与村庄事务决策的积极性，提升了村域治理的实际成效。

三、“党群共治”机制的完善和村民自治的有效实现

“党群共治”作为群众实践的新事物，没有现成经验可供借鉴，尽管经过不断的探索实践取得了较好的成效，但离理想的制度设计还有一定差距，实践中对制度的认识和操作还存在一些差异。创新“党群共治”机制，促进村民自治的有效实现，尚需要解决以下问题。

（一）“党群共治”和村民自治有效实现必须具备一定的条件

一种制度的有效实施和运行离不开一定的条件支持，只有条件具备才能有效地实现。这里的条件，是指制度实施和运行所依赖的“社会土壤”，只有合适的“社会土壤”才能有效实现。关于提升自治有效性的条件，经典理论曾经有所涉及。如“亚里士多德（Aristotle ）认为，自治单元不能太大，太大了无法实施直接民主；托克维尔（Alexis de Tocqueville）认为，美国乡镇能够实施自治与传统和文化有关；马克思（Kari Heimich Marx）指出，利益是自治和治理的基础”[10]（P72）。经典作家研究自治有效实施的条件，涉及规模程度、文化关联、利益基础等。虽然经典作家以民族国家的治理为研究对象，但是与村民自治的道理是相通的，“党群共治”和村民自治有效实现同样受利益、文化、规模等因素的影响，各影响因素的功能和作用各不相同，其中，利益是首要条件，文化是思想条件，规模是关键变量。我国农村情况千差万别，不同农村地区内外环境差别巨大，确定合理的“党群共治”单元要因地制宜，切莫“一刀切”。

利益是核心，“党群共治”需要建立在一定的利益单元基础之上。村域利益单元的划分，有“一村一利益单元”“多村一利益单元”，也有“一屯一利益单元”“多屯一利益单元”等，不同的利益单元形成不同的村域共同体。到底是建立在哪一层次上的利益单元更合适？“一村一利益单元”“多村一利益单元”过大，不利于群众参与自治。目前的“党群共治”是以屯为利益单元，将自治单元下移到屯一级，使自治单元与屯级利益单元较为一致，取得了较好的成效。但是，如果仅以屯为利益单位，搞“千篇一律”，无助于解决“多屯一利益单元”的现实问题，显然是不切合农村实际的。因此，超出单个自然村屯范围，在“多屯一利益单元”基础上考虑“党群共治”，也不失是有益的尝试，同时，这也是解决与农村社区自治对接的需要。

“党群共治”也离不开相连的文化。农村的文化相连是有层次的，包括国家认同、地方认同、村落认同，层次越低，认同越高。同时文化相连也是多类型的，包括信仰、习俗、价值、情感等，对村民自治影响力依次降低。与建制村相比，自然村屯村民来往更为密切，组织目标与村民信仰较为一致，共同信仰强固有力。“党群共治”深受文化相连影响，文化相连程度决定“党群共治”的有效程度，文化相连程度越是紧密，“党群共治”越能凝聚共识。

“党群共治”还要考虑适度的规模。人口规模和地域规模是影响“党群共治”有效性的两个变量，人口规模太多，无法参与自治；地域规模太大，无力参与自治。“党群共治”规模不能太大，也不能太小，那么最有效的区间和位置应在哪里？是建制村？还是屯？没必要放在建制村一级，因为容易与村“两委”重合，河池市的做法是放在屯。但实践中有些屯过小，只有两三户，有些屯又过大。笔者认为，规模适度要综合考虑党组织、党员、党的领导和作用等多方面因素，应当是适度规模的基层党建单元。

（二）“党群共治”和村民自治有效实现必须以保障村民自治权为核心

村民自治权到底是“权力”抑或“权利”，学界有不同的争论，归纳起来有 “权力说”和“权利说”。“权力说”认为自治权是自治组织管理自治事务的公共管理权力；“权利说”认为自治权是村民本身所享有的固有权利。“权力说”主张，实际上是认为村民自治权是政党政权在村域社会的延伸，自治组织和村民之间是一种权力关系。笔者认为村民自治权不具有支配性和强制性，并非权力，而是一种权利，它侧重的不是权力的运行而是权利的实现，“党群共治”不是围绕权力展开的。保障村民自治权，就是要在村民自治制度框架内，使村民能够依法行使自己的权利并转化为现实成果，从而实现“三个自我”和“四个民主”。“党群理事会”作为“党群共治”的载体和表现形式，要保障和实现村民自治权，需要解决好以下几个问题。首先它是如何定位的，究竟是决策机构还是执行机构？或是兼而有之？从“引、放、评、议”四项权利保障措施可以大致看出，其定位重在决策而非执行。决策与执行是相互关联的，执行会反作用于决策。“党群理事会”缺乏刚性执行，反过来也会影响到其在群众中的权威性和认同感，降低议事决策效能，最终自治权也难以得到充分、有效的行使和保障。其次，是合法性问题，“党群理事会”成员源于群众，是村民自创的组织，能不能进入国家法律调整的范畴，将决定其自身的合法性，进而名正言顺地成为村民维护自治权利的组织。再次，“党群理事会”与村“两委”衔接问题，能不能完全承担村“两委”下发给村民小组的各项任务，取代村民小组？如果不能取代，其与村民小组职责权限如何划分？与村“两委”如何衔接？由于体制内没有明确规定，实践中也面临诸多担忧，如一些项目实施权下放后，由于审计监督制度仍不匹配导致部分下放项目无法承接等。这些问题不解决，将影响到“党群共治”模式的可持续性、可复制性问题。

从宏观层面看，尽管我们看到了“党群共治”在推动基层党建和村民自治融合的成功实践，但其微观层面运作存在的诸多有待解决的问题，将在较大程度上制约村民自治权的实现。保障村民自治权涉及到权利设置、权利运行、权利救济等多方面环节，各环节间既相互独立、又相互影响制约。“党群共治”在权利设置上，要强化党组织保障自治权实现的主导作用和村民享有自治权的主体地位；在权利行使上，要厘清“党群理事会”与村“两委”、村民小组的职责权限，解决“决难行”问题，落实好“党群理事会”基层自治功能；在权利救济上，要加强对自治权运行的监督管理，完善“群众自评、村屯互评、党委考评”和“利益扣除法、声誉减损法、优胜受益法”的“三评三法”监督考评机制，防止和惩治“党群理事会”损害村民利益的行为。

（三）“党群共治”和村民自治有效实现必须解决好党在村域的作用

村民自治的确立和实现，从根本上讲是党的有效领导、积极推进的结果。因此，村域基层治理模式无论怎样创新，都不能削弱党的领导地位。在当前的农村基层民主建设实践中，对党的领导权和自治权关系进行过许多的制度创新和有益探索，在建制村一级，村党支部和村委会关系总体向好，但是拓展到自然村屯一级，就不是那么明朗。党组织在自然村屯的覆盖和工作普遍比较薄弱，各自然村屯差异也较大。有的自然村屯设有支部或党小组，有些连党员都没有，根本谈不上党的作用的发挥。现行的制度设计一般只到建制村层面，但是从保持村域社会活力和有序发展来看，需要发挥党组织在自然村屯的核心作用，现实经验也证明具有必要性。因为一个自然村屯就是一个社会，从组织设置上，既要有党组织也要有自治组织。从人员组成来看，河池市“党群理事会”根据本屯实际，选出5-9名党员群众代表组成，没有党员或党员外出务工等无法正常议事的屯，则由村党组织指派支部委员到该屯担任理事会成员。问题在于没有党员的自然村屯，要通过“外引”途径才能成立党群理事会，这无疑增加了理事的成本，而且由于“外引”的党员不是本屯成员，党员身份与自治主体身份不能合二为一，这会降低其履职的积极性，影响作用的发挥。其实，党在村域社会的核心作用不是外在的、嵌入式的，而应是融入式的，是工作的融合、利益的融合。只有这样，才能走出了“党权”和“自治权”的“两张皮”困境，使得党建从“虚”向“实”转变。因此，加大在自然村屯一级党员发展和培养的力度，解决“新鲜血液少”的问题，无疑是发挥党在村域治理中作用的关键。

“党群共治”的“星星之火”发展成“燎原之势”，需要“添柴和扇风”，解决经费来源问题。实践中“党群理事会”面临的“柴火不足”问题：一是活动经费主要来源于农民群众募捐，而农民收入有限，募捐的可持续性存在问题，导致党组织“少活动”；二是“党群理事会”成员大多是无偿义务贡献，没有工资酬劳，部分成员不能长时间坚持，导致工作“少激情”。而“扇风不够”主要表现为上级党组织、基层政府和村“两委”的助力不够。因此，“党群共治”作为一种新的尝试，其创立时间积累不充分，理论体系不完善，亟需多方面的关怀和帮助，除了精神上的鼓励外，还要有物质激励和政治关心，以提高其工作积极性，发挥应有的作用。

（四）“党群共治”和村民自治有效实现关键在于提升群众的参与度

群众是村域基层治理的主力军，是最直接的实施者和受益者。群众的参与度，是村域基层治理能否取得长效的决定性因素。由于城市化加速推进和社会流动的冲击，一些自然村屯青壮年劳动力大量外流，他们常年进城务工或者在外经商，导致自然村屯“空心村”问题突出，村庄共同体意识淡化。更为重要的是城市化和社会流动加速了村庄精英的流失，他们因为经营有道，逐步落户城市，远离村庄，参与理事的意愿在下降。大量人员外流和精英流失使得这些自然村屯的治理能力和治理体系建设难度加大，实践中出现一些“党群理事会”因为人员缺失导致不能有效运行下去。这些外出人员要参加村庄政治活动，意味着必须放弃部分经营活动，承担一定的物质损失，如果他们的物质损失大于政治参与的收益，那么不参与便成为自然的理性选择。除此之外，“党群共治”还面临自觉性问题，一些自然村屯存在一定程度的“等、靠、要”思想，“张口要政策，伸手要条件”；有的守株待兔等着政府下放大项目；有的村民“逢会不参加”；还有部分村民文化素质较低，尚不具备为民办事的能力。

“党群共治”的有效运作不但需要组织的建构，更重要的是要解决好这一组织中人员参与能力提升的问题。从短期看，在当前村民群众民主政治参与能力普遍不高的情况下，由党组织介入加强对村域基层治理模式引领和改造力度，构建与“党群共治”实际需要相适应的制度保障体系显得尤为重要。河池市通过在自然村屯搭建以驻屯联合党小组、党群理事会、户主大会、产业协会为主要内容的“一组三会”自治平台，拓展了群众参与自治的新渠道。从长远发展看，“党群共治”的有效实现，有赖于群众整体的自愿程度。自愿是一种自觉的行动，而不是高强度的“动员”和强制的“聚合”。在调研中发现，开展“党群共治”的自然村屯参与的自愿程度比较高，自治成效就比较大。同时，要根据人口的变化，建立一个与外出务工人员有效的沟通平台，互通信息，引导他们关心村庄事务，参与村庄政治。

总之，村民自治具有强大的内在价值，只要保持村民自治组织体系的开放性，新的生长点就会不断出现。“党群共治”模式是村民自治向下发展成功“落地”的生动体现，反映了自治回归本源的发展规律。“党群共治”是农村基层民主政治发展的需要，是“党”“群”结合的创新，它的发展离不开“党治”与“自治”的良性互助，一方面，要发挥党的领导作用，党的领导是融入性的，不是嵌入性的；另一方面，要发挥群众的主体作用，坚持以群众参与为动力，以自治权利保障为核心。只有这样，才能从根本上夯实村域基层治理持续发展的组织基础和社会基础，形成协同共治格局。

注释：

①文章的部分数据素材来源于2015年12月31日在广西河池宜州市召开的“中国第一个村民委员会成立35周年暨基层治理理论研讨会”会议资料以及笔者在河池市的调研。

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责任编辑朱天义