北京市生态公益林保险补贴优化模式研究

刘琨天，费晓敏

(北京林业大学经济管理学院，北京 100083)

北京市生态公益林保险补贴优化模式研究

刘琨天，费晓敏

(北京林业大学经济管理学院，北京 100083)

在实地调研的基础上，将北京市2014年生态公益林保险补贴政策与其他省区公益林保险补贴模式进行对比，结合相关经济学内容分析北京市生态公益林保险补贴存在的问题，提出完善公益林灾后定损机制、引入更多商业性金融机构参与生态公益林保险补贴等优化路径。

生态公益林；森林保险；财政补贴；北京市

一直以来，生态公益林的生态区位尤为重要，因此生态公益林的风险管理也尤为重要。生态公益林作为森林的重要组成部分，具有巨大的社会、经济、生态效益，在现代社会占据着举足轻重的地位，未来生态公益林灾后减损模式的研究将是“多专业、综合性”的研究，研究的深度和广度也会更加深入全面。

2014年初，北京市启动生态公益林森林保险试点工作，由国家和北京市财政共同出资，国家财政与北京市财政各出资50%，保费36元·hm-2，保险金额最高为18000元·hm-2，保险期限为1 a。这一政策的出台更为北京市生态公益林的灾后减损模式的研究提供了契机。本文将针对北京市目前试点的生态公益林保险补贴政策进行分析并提出北京市生态公益林风险分散机制的优化模式，为北京市目前实行的生态公益林保险补贴政策提供参考。

1 北京市与国内其他地区生态公益林保险补贴模式对比

目前，我国已有多个省份开展了生态公益林保险制度，而福建、江西、湖南、浙江、辽宁的生态公益林保险进展状况良好，对北京市生态公益林保险模式的探索有很大的借鉴意义。北京市与福建、江西、湖南、浙江、辽宁5个省份生态公益林保险补贴在保险费率、保险责任、出资结构、保险金额方面的模式异同见表1。

1.1 北京市生态公益林保险补贴模式特点

由表1可知，北京市生态公益林保险补贴在保险金额方面远远高于其他省区，而保险费率却与其他省区基本相同，所以国家财政和北京市级财政在北京市生态公益林保险支持力度要大于其他地区的财政支持力度。北京市所采取的高额保险金额及较低的保险费率一方面有利于给予林农更多的损失补偿，但另一方面也容易造成林农为了获取高额保险金额而故意骗保行为的发生。

表1 北京市与国内其他省区保险补贴模式对比

北京市生态公益林保险制度中保险费不需要林农以及县域财政出资，由中央、北京市级财政共同出资，北京市、中央财政出资比例各为50%。政策性金融在生态公益林保险补贴中发挥了更重要、更直接的作用。

北京市生态公益林保险的出险赔偿形式比较单一，一般是给予林农资金补偿，没有其他的补偿形式，比如由财政出资补偿林农一部分树苗加一部分资金。北京市生态公益林保险补贴是由北京市园林绿化局与中国人民财产保险股份有限公司北京分公司合作实施的，由中国人民财产保险股份有限公司北京分公司代理北京市生态公益林保险的补贴。中国人民财产保险公司虽然是一家国企，但是其所经营的保险类别众多，并不是一家专门从事林农类保险的国有保险公司。

1.2 北京市生态公益林保险补贴模式的选取原因

通过在其他省区的试点可以看出，首先生态公益林具有巨灾性，一旦发生灾害，生态公益林的损失是巨大的，而其他省区的保险金额较低，因此难以充分满足林农的补偿要求。其次生态公益林具有较大的外部性效益，生态公益林在保持水土、提高空气质量等方面有着巨大的正外部性效益，一旦生态公益林出险，其损失很难用账面上的经济价值衡量。只有通过增加保险金额才能给予林农更为充足的补偿。

北京市有其特有的自然环境，在调研的过程中发现冰雹灾害已成为威胁北京市生态公益林最重要的灾害之一。所以北京市在实行生态公益林保险补贴时结合了北京市的实际情况将冰雹等自然灾害列入其保险范围。北京市生态公益林保险尚处于起步阶段，并且由于生态公益林所特有的正外部性效益以及巨灾性等特征使得商业性金融的介入程度相对较低，所以北京市园林绿化局选择与由国家控股的中国人民财产保险公司合作。中央财政、北京市级财政发挥着比其他省区更为重要的作用。

2 北京市生态公益林保险补贴政策存在的问题

通过北京市生态公益林保险补贴制度与其他省区的比较，北京市生态公益林保险制度在保险金额、保险责任、出资结构等方面都有很大的进步与优势，然而，在北京市生态公益林保险发展的过程中仍然面临不少问题。

2.1 供需矛盾

北京市的生态公益林保险补贴形式目前仅有1种形式，生态公益林的保险期限为1年期，每年交36元·hm-2的保费最高可以获得18000元·hm-2的赔偿。赔偿金额相比其他省区已是最高。然而，通过对北京市门头沟区杨坨村、孟悟村等地居民发放问卷调查结果表明，一旦出险，林户受损的金额会远远大于18000元·hm-2。此外，生态公益林的生长周期长，1年期的保险不能长期有效分散生态公益林所遭受的风险，若每年均为生态公益林上保险，难免会扩大生态公益林保险补贴政策的成本。林户对生态公益林保险的需求，保险公司及政策性金融机构不能完全满足，而政府提供的生态公益林保险补贴政策又不能完全满足林户对于分散生态公益林风险的需求，在生态公益林保险补贴政策上就形成了供需不平衡的矛盾。

2.2 较易发生骗保行为

北京市生态公益林保险补贴政策的保额最高为18000元·hm-2，相对于其他省区来说，保额巨大，且以现金或者转账到林农账户的形式直接补偿给林农，并没有一些非现金的类似于补偿给林农一定树苗的补偿措施。高额的保额以及不太完善的定损机制使得林农较易发生骗保行为。

2.3 缺乏其他相关分散北京市生态公益林风险的政策配合

北京市生态公益林保险目前仅有一种模式，由中央和北京市财政共同出资为北京市生态公益林上保险，且北京市生态公益林保险尚处在刚刚起步的阶段，风险分散机制相对滞后。研究的深度尚未涉及到其他分散风险的内部市场化手段，比如建立林业发展基金，资产证券化等方式。而缺乏这些分散风险的内部市场化手段的帮助，生态公益林保险能否完全分散北京市生态公益林所面临的风险还是一个大大的问号。

2.4 定损失机制不尽完善、合理

北京市的生态公益林保险补贴是由北京市林业局与中国人民财产保险股份有限公司合作实行的，中国人民财产保险公司虽然经营有林农类业务，但毕竟不是专门的林农类保险公司，在生态公益林损失确定方面存在明显的不足，由于缺乏专业的林业保险金融人才，难以准确确定损失金额。

2.5 相关商业性金融机构参与的积极性不高

由于生态公益林的公益性特征及其遭受灾害的风险大、频率高等特点，商业性金融机构往往不能在生态公益林保险中获取丰厚的利润，因此不愿介入。在森林保险试点过程中，政策性金融机构起到了主要作用。然而，商业性的金融机构在市场上依然占据多数，起着主导性的作用，要使北京市的森林保险能够发挥更大的作用，就必须充分调动商业性金融机构的积极性，使更多的商业性金融机构开展森林保险业务。

3 森林保险补贴模式选择的经济学基础

3.1 生态公益林保险保额确定方式

在森林保险的保险金额确定方面一共有2种方式：按蓄积量确定保险金额和按造林成本确定保险金额。其中，按蓄积量确定保险金额主要依据以下2个公式：林木蓄积量=单位面积上立木蓄积量×总面积，保险金额=总蓄积量×木材价格。其中木材价格应使用国家收购最低价格。而按造林成本确定保险金额，由于森林成本逐年增加，所以保额也逐年增加，呈倒金字塔型，可以分成若干档次计算保险金额。

3.2 发挥市场在经济发展中的基础性地位

我国的经济体制是社会主义市场经济体制，国家虽然对经济起到一定的宏观调控作用，但是市场应该在经济发展中起到基础性作用。在生态公益林保险建设的初期，国家财政起到了很大的支持作用，但发展到一定阶段后，应让商业性金融机构能够主动加入生态公益林保险的机制，充分发挥商业性金融机构在市场中的主体地位。

3.3 外部性原则

生态公益林具有极大的正外部性效益，生态公益林对生态环境的改善发挥着重要的作用，而生态环境却不用付出任何代价。由于北京市生态公益林巨大的社会性，以及一旦出险生态公益林具有巨灾性。商业性金融机构在国家政策以及庞大的赔偿金额的限制下难以获得可观的利润，因此商业性金融机构不愿也难以介入到生态公益林保险补贴政策中。

4 北京市生态公益林保险补贴模式优化路径

针对北京市森林保险政策存在的问题及制约因素，根据森林保险补贴模式的经济学基础，通过对北京市门头沟区杨坨村、孟悟村等村庄的走访调查及资料的查阅，提出以下几点针对北京市森林保险补贴模式的优化路径。

4.1 补偿形式多样化，尽量避免林农骗保行为的发生

改变单一以资金形式补偿林农的方式，可以根据生态公益林的受损程度给予一部分的资金补偿，然后就损失的生态公益林数量适当补偿林农一定数量的小树苗。适当减少直接给予林农的资金数量而采取更多的实物及技术方面的补偿，这样可以减弱林农骗保的欲望，从而减少林农骗保行为的发生。而在另一方面，给予林农更多的实物性补偿也更有利于北京市生态公益林的灾后恢复等工作的展开。

4.2 规范生态公益林保险的定损机制

在与中国人民财产保险公司进行合作的基础上寻求更加专业的保险公司进行业务咨询，安徽省在生态公益林保险的实践过程中就与专门的国元农业保险公司进行合作。北京市在生态公益林保险补贴政策制定过程中可以向安徽省借鉴经验，寻求更为专业的保险公司进行业务咨询及损失确定。森林保险的专业技术人才不仅要懂保险，还要懂林业。另外，在北京市生态公益林保险以后的发展中要注重专门技术人才的培养，可以与相关林业类大学合作成立专门的森林保险系，在高校中首先建立森林保险专业技术人才的培养基地，然后由这些专门的技术性人才推动北京市生态公益林保险的发展。解决和创新北京市生态公益林保险过程中面临的保费厘定、定损等难题。

4.3 探索其他能够有效分散北京市生态公益林风险的手段

对于生态公益林风险的分散及防范，北京市仅仅采取为生态公益林保险的试点工作，且尚处在试点阶段。要想使生态公益林保险补贴政策更好地发挥分散生态公益林风险的作用，还需要其他分散风险手段的配合，比如建立专门的生态公益林基金来推动生态公益林的发展，以及通过生态公益林资产证券化等多种市场化手段，多渠道的分散北京市生态公益林所面临的风险。

4.4 引入更多商业性金融机构

北京市的生态公益林保险补贴政策是全部由财政出资为生态公益林上保险，是政府与政策性的金融机构合作为生态公益林上保险。这是由生态公益林的公益性特征决定的，商业性金融机构不愿意过多地介入生态公益林保险之中。然而目前商业性的金融机构在市场上占主体地位，应该寻求生态公益林森林保险补贴机制与商业性金融机构的契合点，为生态公益林保险的发展引入商业资本，达到双赢的效果。在生态公益林保险补贴模式中减少财政资本的投入，加入更多的商业资本。

4.5 调整北京市生态公益林保险补贴中的供需矛盾

生态公益林的生长周期长，发挥生态效益的时效长，需要的保险年限便长。并且由于森林事故的巨灾性，一旦发生保险事故，生态公益林所遭受的损失也会很大。然而北京市目前试点的森林保险补贴政策保险期限仅为1年，保险金额最高为18000元·hm-2。森林保险保额的确定有2种方法：按蓄积量确定和按造林成本确定。而按蓄积量确定保险金额的方法工作量大，情况复杂，所以建议北京市的生态公益林保险补贴模式中采取按照造林成本确定保险金额的方法，年限越久的公益林成本越大，对此应根据公益林不同的年限确定不同的保险金额，实行保险金额分级确定制度。并且应该逐步扩大生态公益林保险的风险事故范围，承保更多种类的风险，进一步推动生态公益林保险补贴模式的发展。

[1]秦涛，朱腾飞，朱煜楠，等.北京市森林保险补贴方式研究[J].现代商贸工业，2013(8)：32-34.

[2]陈绍志.关于我国森林保险政策及运行机制的研究[J].林业经济，2011(11)：78-81.

[3]郗希，李超，王克西.集体林权改革后生态公益林的监管与补偿机制探讨[J].西安邮电学院学报，2009(11)：127-132.

[4]赵卫平，余剑辉，易小龙.江西省生态公益林经营管理若干问题的探讨[J].江西林业科技，2005(6)：46-48.

[5]刘本洁，祖建新.内部控制视角下的生态公益林自然灾害风险管理[J].农村经济，2009(5)：54-57.

[6]庄瑜英.生态公益林管理现状、问题和对策的探讨[J].绿色财会，2012(7)：12-13.

[7]郗希.自然风险下的生态公益林保护——基于委托-代理模型的探讨[J].西安财经学院学报，2010(1)：10-14.

[8]李然，严立冬.我国林权改革制度窥见[J].当代经济，2005(2)：59-60.

[9]刘本洁，祖建新.生态公益林自然灾害风险管理研究[J].技术经济与管理研究，2009(3)：99-101.

[10]吉鹏飞.开展政策性森林保险试点工作的实践与探讨[J].经验交流，2013(9)：21-23.

Beijing Ecological Public Welfare Forest Insurance Subsidies Optimization Model Research

LIU Kun-tian，FEI Xiao-min

(SchoolofEconomicsandManagement，Beijingforestryuniversity，Beijing100083，China)

On the basis of field investigation, Beijing in 2014，the ecological public welfare forest insurance subsidy policy compared with other provinces public welfare forest insurance subsidy model，combined with related content of the economics analysis of the problems existing in the ecological public welfare forest insurance subsidies in Beijing，and puts forward the perfection of the mechanism of public welfare forest fee after disasters，introducing more commercial financial institutions to participate in the optimum path of ecological public welfare forest insurance subsidies，etc.

ecological public welfare forest；forest insurance；fiscal subsidy；Beijing

2015-04-09；

2015-05-22

北京市大学生创新创业训练项目(S201410022059)

刘琨天(1993—)，男，山东寿光人，北京林业大学经济管理学院在读本科生，从事林业金融理论研究。E-mail：lktbjfu@126.com。

10.13428/j.cnki.fjlk.2016.01.046

F840.66

A

1002-7351(2016)01-0230-04