英国议会质询的现状和历史

李店标

本文主要对英国议会质询制度在平民院的具体运作进行介绍。同时，为质询制度的最新进展和演变历史提供背景材料。

一、议会质询制度

（一）何为议会质询

议会质询是议会议员向政府问责的基本方法之一，其可以细分为多个类别。（1）口头质询，分为首相质询、大臣质询、时事质询、紧急质询。（2）书面质询，分为普通书面质询、指定答复日期书面质询、由辩论中未完成的口头质询自动转变成的书面质询。

议会质询在平民院和贵族院都存在。本文主要介绍平民院的质询制度。有关贵族院质询制度的详细介绍可参见《贵族院程序与实践指南》第5～6页。两院质询制度的运作相似，但并不完全相同。

（二）口头质询

1.大臣质询。每个政府部门的大臣在平民院议事厅答复口头质询都有特定的日期。根据《平民院议事规则》第二十一条的规定，大臣要在周一至周四日常事务开始后的第一个小时进行质询答复。在特殊的“质询期间”会议中，会有25个大臣质询和10个时事质询被列入议事日程表。每个政府部门大约每五周会有一次质询时间安排，而首相质询在每周三都会举行（注：最新动态会在平民院事务网中的“口头质询规则”栏目中显示）。

议题都是在通过遴选后，随机确定顺序的。政府部门可以决定将类似事项的提问打包处理。议员提出一个问题并得到初步答复之后，可以继续提出一项补问，但补问必须与原问相关。他们不用再将原问全部重复，而是说，例如“议长先生，根据第一个问题……”。当质询者的补问被答复后，其他议员才可以提问，对方的相关发言人可以在会议的适当时候被点名提问。这样做的目的在于方便议长决定由谁进行发言，他（她）必须平衡尽可能多提问题之需要与有效审查大臣之目的间的关系。

口头质询（对大多数部门而言）的时间往往为一小时，并预留一刻钟的时间用于时事质询。一些较小的部门用时会稍短。不是议事日程表上的每一个问题都能在会议期间提出，这些未完成的质询就会自动转变为书面质询，并在适当的时候进行答复。

2.时事质询。每场口头质询会议的最后一刻钟往往留给时事质询。通过遴选出的问题来确定进行时事质询的议员名单。他们不需要事先提交所准备的问题，目的在于确保所提出的问题是最新的。时事质询以向大臣提问的方式进行，如果他（她）声明对所在部门负责。议员可在原问之后附加补问，只要所提问事项属于该部门的职责范围即可。大臣只有在被问及时才能答复有关职责问题。在会议的其他阶段，补问只能由原问者提出。答复部门会将所有类似的时事质询简要汇总给大臣，以使他（她）能够尽可能多地掌握议员所提出的问题。

时事质询自2007～2008年会议引入，2007年11月12日首次使用。由于原有议会质询程序无法回应质询当天或之前发生的事件，导致时事质询的产生。这也是2007年采纳现代化委员会报告《复兴议事厅：后座议员的角色》中建议的结果（参见平民院现代化委员会：《复兴议事厅：后座议员的角色》，2006年7月，平民院第337号文件，第28页）。

3.首相质询。首相质询发生在每周三中午12：00，大约30分钟，由通过问题遴选而确定的议员进行质询。大多数情况下，他们要求首相列出下周的工作安排，实践中有点类似于时事质询（注：虽然这是常态，但不是必须以此种方式提问。独立的原问及相关补问都可在首相质询期间提出）。在首相质询时，议员可以针对任何事项提出补问，而无需根据主题事先通知。而在时事质询时，首相只针对原问者回答工作安排问题，在会议的其他阶段，补问只能由原问者提出。议长通常允许反对派领袖提出总数不超过六个的补问，此种情形往往发生在首相质询顺畅，且要进行电视录制时。有关首相质询的更多细节，可参见平民院图书馆“首相质询”简报（注：2010年之前，当自由民主党为反对派时，他们的领袖通常被允许在首相质询期间至少提出两个问题，因为他们是第二大反对党。在2010～2015年会议期间没有这样的安排）。

4.紧急质询。紧急质询规定在《平民院议事规则》第二十一条第二款（注：紧急质询在2002年之前被称为私下预约质询）。紧急质询必须向议长提出申请，并在一天的特定时间内进行质询：周一上午的11：30之前、周二和周三上午的10：00之前、周四上午的8：15之前、周五上午的8：30之前。申请必须标明事项的紧急性和主题的重要性。现在的议长相比其前几任，更乐意批准紧急质询。

（三）书面质询的类型

书面质询主要分为三种类型：（1）普通书面质询。普通书面质询都没有具体的答复日期，尽管议员希望能够在提交问题后的七天内得到答复（注：这个时间源于1972年12月18日众议院的决定）。（2）指定答复日期书面质询。这些都必须在议员提交问题后的指定日期内答复。一名议员在一天内最多可以提出五个指定答复日期书面质询。议员提出这种类型的质询必须至少提前三天书面通知。（3）辩论中未完成的口头质询，它们自动转变为书面质询。提交到其他部门的口头质询也转变为书面质询。

书面（或口头）质询必须针对政府的特定部门提出。所在部门的大臣如果认为质询事项是属于另一个部门的职责范围，可以选择转交。

（四）提出质询

议员以通知形式进行议会质询，需要向平民院议事台办公室提交问题。议事台办公室将对问题进行审查以确保其符合一定的要求，例如所包含的信息必须与政府部门职责相关、语言中立且简明扼要。质询所包含的信息必须是不能够轻易获取的，如部门公布的统计数据。不满足这些要求的质询通常被认定为不符合规则。议事台办公室根据议长的授权对符合规则的质询进行编辑。大多数编辑与原质询内容是一致的，但如果质询涉及重要问题，议事台办公室将会联系提出质询的议员，以确保其质询可以进行讨论（此程序被称为“梳理”。通过向议员发出梳理函的形式让他们联系议事台办公室，大多数情况下都是通过电子邮件进行）。绝大多数可以讨论的类似质询在提交后也被正式编辑。

大臣可以拒绝回答有关国家安全、答复花费较高、商业秘密的议会质询。议事台办公室不会接受在同一会期已被答复或拒绝答复的质询，除非有理由证明情况发生了变化。根据议长1999年的裁决，质询不得涉及苏格兰、威尔士和北爱尔兰的事宜，尤其是他们并入英国之前的事宜。

针对答复，议员没有正式的申诉权利，即使他们认为答复是不完整的或无益的。近些年，不少议员提出程序违规问题，因为他们认为所得到的答复是不完整的。对此，议长建议议员可以通过下列途径解决：进一步提出质询、向程序委员会申诉、启动休会辩论或给大臣写信。

大臣可以拒绝答复质询，如果他认为答复的费用超过一定的额度，这被称为答复费用限额，当前的标准为850英镑。中央政府部门的费用限额最初是根据《信息自由法》设定，后来限额一直保持在600英镑。对口头质询而言，不存在费用限额。

（五）答复结果和“此后详述”

对书面质询的答复不仅要发送给提出质询的议员，而且要发送给平民院图书馆以存放在他们的数据库中。复杂或冗长的质询可以先用一个象征性答复——“此后详述”，实质答复在日后提供。

直到2004年，当使用“此后详述”答复时，针对质询议员个人的实质答复往往以正式私人信件的方式进行，但不会写入公共记录。此后，平民院议长彼得·海恩在2004年7月21日推出了两种新做法：（1）闭会答复，说明该部门不能在闭会之前进行答复，但

在下次会议上会要求议员重新质询。（2）根据对“此后详述”答复的反应，将书面答复打印在议事录上（参见平民院领袖：《议会工作指南》，2010年，第40～41、64～65页）。或者，将再次答复存储在平民院图书馆（网址为：http：//www.parliament.uk/deposited

papers）。

书面质询答复，包括再次答复和相关文件，都可以在现在议会网站的数据库中查找到。他们是由一个六位数的“唯一标识号码”（unique identifying number，简称UIN）标识。到2014年9月12日，答复被打印在议事录上，以“141W”为卷的数目，此前的答复仍然可以在议事录中找到。

议会会议日程表上的所有质询都可以在平民院网站的“会议回顾”栏目中找到。

（六）遴选

遴选是指将递交给议事台办公室的要求在特定时间进行口头答复的质询进行选择和排序。自1989年开始通过计算机完成。最多选择25项质询并写入议事日程表。质询的顺序特别重要，因为并非所有的质询都能在有限的时间内完成。

每次遴选，每个议员只能有一项质询进入。此外，在进行时事质询答复时，议员可以向每个政府部门提出一项时事质询。

进入遴选的质询必须在下午12：30提出（遴选的时间在很多年前已经发生改变，当它作为正式质询程序的启动部分，在1976年被称为四点钟遴选），至少距离答复提前三天通知。

向苏格兰、威尔士和北爱尔兰事务部提交质询的截止日期为提前五天，以使他们利用此时间与相关机关沟通。当然，与平民院休会时的安排有所不同，议事日程表会事先简要印刷每次休会的指导意见。质询截止日期的时间表可从表决办公室获得。

二、议会质询的其他方面

（一）程序委员会的角色（2010～2015年）

在2010～2015年议会期间，程序委员会在监督政府部门绩效中发挥了重要作用，主要体现在答复质询的及时性和精准性方面。委员会报告了每个政府部门答复质询的数量，并公布了及时答复质询所占比例的统计数字，还邀请高级官员和大臣以口头对话形式多次交代政府部门的不佳表现。在2010～2015年议会期间，议员在多个场合的答复表达了对政府部门的不满。

在2001～2005年，监督议会质询的职责是由公共行政委员会承担。他们对此事项的最后一次报道是在2004～2005年会期。

（二）书面声明

现在的书面声明机制是2002年10月被引入的（起初称为大臣书面声明）。此前，当大臣希望作出书面声明时，党鞭会建议议员提交质询，并允许将政府声明写入议事录。议会网站包含“当前书面声明”和“历史书面声明”的数据库页面。声明的标题和发表部门会出现在平民院工作每日文件的首要部分。这些声明会在相应的时间送到平民院。声明有时会附带报告和表格，它们会被分别发送到平民院图书馆供检索，并像存储文件一样在网上公开发布。

（三）在线提交

根据2002年程序委员会的报告，在线提交议会质询在2003年引入。在线提交通过议会内部安全网络系统完成。议事台办公室不接受正常的电子邮件提问。无论是该系统的使用还是在线质询的比例，起初数量都较少，此后不断增加。在2014～2015年会期，650名议员中的553人在系统上进行了注册；在2013～2014年会期，89%的质询通过在线提交完成。

2011年3月程序委员会出台的“提高议会审查的有效性”的报告，建议限制质询的数量，议员一天只能提交5项质询，时间截止至当天下午的6：30。此配额机制使休息结束后的第一个会议日质询数量得以提升。自2011年9月至12月，开始试点此限制。

继此试点之后，2012年2月程序委员会出台了另一个报告，“在线提交质询的书面答复”。该报告指出，提交书面质询的总体数量减少不明显，但通过在线系统提交的比例却有所下降。书面质询中“梳理”的总量下降了16%。此外，在一天特定时间内接收的质询总量发生了移转，使议事台办公室的工作变得更加规律。

程序委员会建议继续改变安排，平民院2012年4月16日批准了该建议。随后，程序委员会重新审视这一问题，并在2012年12月建议每天在线质询的数量从5项变成20项，平民院于2013年3月26日批准了这一建议。从2013年4月15日起，限制的效果有很大提升。

（四）质询数量

在整个2000年期间，书面质询的数量明显增加，这引起了平民院关于程序和答复所需资源的担忧。然而，在2010～2015年期间，数量明显下降。一些议员提出了大量质询：例如在2010～2012年期间，8名议员提出了1000项质询；获得答复最多的20名议员所提出的质询占所有质询的20%（2001～2002年的统计数据可参见菲利普·诺顿：《英国政治中的议会》，2005年，第115页）。

（五）议会质询花费

经评估，政府答复议会质询的平均花费为一项书面质询164英镑、一项口头质询450英镑。后面的数字计算包括答复补问的额外调查和简报。这表明，每项议会质询的边际成本相对较少，包括系统固定成本在内的统计数字往往是不真实的。

2011年4月1日，此前连续出版的《议员质询手册》已经停产，仅能从表决办公室以申请方式获得相应的复印件。2007年2月针对议会质询的一项答复指出，仅2005～2006年议会质询的印刷费用约为1464000英镑。

（六）信息共享自由

1689年的《权利法案》第九条规定，“议会程序在议会之外的任何法院或任何地方，不受弹劾或讯问。”据此，议会言论自由和议会两院排除法院干扰自主管理自己的事务得到保障。然而，这也意味着程序可以不按照法定方式操作或提起申诉。具体来说，2000年的《信息自由法》不适用于议会质询的答复，因为议会质询是议会程序，而不是正式的信息自由请求。

议员不能根据信息自由程序要求质询得到充分的答复，也不能要求信息专员参与。议员可根据该法作出一个相似但却单独的请求，利用《信息自由法》规定的公共获取权申请信息。该法案创造了信息权利、豁免信息的范围和公共利益的标准。这样做的原因在于能够：第一，根据豁免范围对没有公布的文件进行分类；第二，建构了独立的申诉机制；第三，确定20天的法定期限为答复的最低基准。

2008年高等法院的一个判例区分了议会质询与信息自由请求的区别。议员马克·奥腾对拒绝答复提出了质疑，在答复部门同意将此项质询转变为信息自由请求后，他向信息专员进行了申诉。信息专员虽然拒绝对原问进行裁决，但下令要求进行信息披露。这意味着，有必要进一步了解确认奥腾质疑的原因，信息法庭援引委员会报告的行为也应批评：“信息专员接受奥腾先生的请求在管辖权上存在一定误区。奥腾先生的请求是对大臣答复议会质询的正确性进行质疑，此质疑不是司法裁决的主题。这与财政部长所认为的审查请求应当根据法案作出不存在关系。因为，根据1996年《诽谤法》第十三条规定，除经授权外，议会特权不能放弃，尤其针对行政部门的议会特权更是如此。”

公共行政特别委员会2004～2005年的报告指出，大臣问责和议会质询的核心在于议员相比其他公民不应处于劣势地位（参见公共行政专门委员会：《大臣问责与议会质询》，2003年4月，平民院第355号文件）。政府在回应公共行政特别委员会的报告时重申，如果议会质询得到妥善处理，信息自由请求就不会涉及被拒绝的质询问题：“操作规程为公共当局提供了指引，包括有关信息请求处理程序的建议。这将明确指出，在答复议会质询时提供信息和根据信息自由法提供给公民信息之间不存在矛盾”（参见公共行政专门委员会：《首次专门报道》，2003年4月，平民院第1262号文件，第2页）。

然而，议员声称在程序委员会2006年的调查之前，在获取信息方面，信息自由请求比议会质询的成功率要高。特别值得关注的是，2000年《信息自由法》的出台使政府放弃了先前列举理由以拒绝答复的做法。

三、议会质询的历史

2002年6 月26日，程序委员会发表了题为“议会质询”的报告。在此报告里，委员会简要追溯了质询程序的演变历程。里面写道：“资料所记载的英国议会对大臣的首例质询出现在1721年的贵族院。平民院质询首次出现在1835年，首次写入议事日程表是1849年。早期，通知往往以口头形式作出，但平民院在1886年的一项决议中要求其以书面形式作出，并写入了1888年的议事规则。起初，议员口头质询的数量不受限制，但在1909年数量被限制为一天至多8个。1919年减少为4个，1920年减少为3个，这一数量一直保持到20世纪60年代。书面质询于1902年引入，数量不受限制。口头质询的时间起初也不受限制，但到1902年随着质询数量的陡增（由19世纪50年代的200～300项每年增至19世纪90年代的4000～5000项每年），确立了每项质询40分钟的时间。在1906年，每项质询的时间增至55分钟。1902年，规定口头质询应至少提前两天通知（此前可以提前一天通知）。20世纪20年代首次建立了答复部门的正式轮值表。书面质询的通知最初递交议会秘书，但随着质询数量的不断增加，这种方式显得不可行，于是1940年成立了议事台办公室，这为提交书面质询提供了方便的场所”（参见程序委员会：《议会质询》，2002年6月26日，平民院2001～2002年第622号文件）。

针对这一问题，诺曼·切斯特和诺娜·布朗宁对议会质询的起源和发展提出以下观点：“现在广泛应用的质询很大程度上是19世纪发展起来的，尤其是1830年之后。质询的程序意义在于，它是作为辩论规则之外的一项基本原则而发展起来的。1844年厄斯金·梅出版的《议会实践》及其此后的八个修订版都把对大臣的质询当作辩论规则的例外，而不是独立的程序”（参见诺曼·切斯特和诺娜·布朗宁：《议会质询》，牛津大学出版社1962年版，第12～13页）。

切斯特和布朗宁认为，直至19世纪60年代中期质询时间才变得正规化，“随着质询数量变得越来越庞大，正式通知的要求变得平常，大臣也无法为缺席寻找借口，他们在日常程序的特定时间内出席使得质询时间得以在发展中确定下来。不管时间确定多早，大臣都必须出席。国防部自1832年每年都出版《议会手册》，但在1865年的版本中首次提到该问题，‘下午四点半公共事务开始，政府的领导成员将在指定的地方答复已经发出通知的质询。根据议长在下午四点主持会议的惯例，这种安排为请愿、私人事务提供了至少半小时的时间。如果处理这些事务超过了半小时，质询将会被延迟；如果用了少于半小时的时间，公共事务结束至质询开始将会有一定的时间间隔”（参见诺曼·切斯特、诺娜·布朗宁：《议会质询》，牛津大学出版社1962年版，第23页）。

即使现在，很多有关议会质询的程序都是议长裁决的结果，而不是正式的议事规则。

针对大臣的原问一般写在议事日程表上，所有原问及其补问都必须答复。然而，在1902年，随着事务安排的大规模改革，根据首相亚瑟·贝尔福的建议，平民院同意限定质询时间不超过40分钟（参见诺曼·切斯特、诺娜·布朗宁：《议会质询》，牛津大学出版社1962年版，第75～77页）。这便导致了在分配时间内无法处理完议员提出的问题，政府最终只能通过书面答复予以解决。

1906年，贝尔福又重新提出了改革建议。平民院同意一周中用四天开会，时间为下午2：45～11：00，并把正餐休息时间从会议日程中删去。尽管这种变化不一定会对质询时间产生影响，但一般公共事务处理完后便立即开始质询（注：此前，平民院会议开始后的15分钟内不得进行质询），直至下午3：45结束。所以，质询时间延长了将近一小时，这也形成了一贯做法（参见诺曼·切斯特、诺娜·布朗宁：《议会质询》，牛津大学出版社1962年版，第84～86页）。

如果每个问题都能得到答复，似乎对质询进行排序不需要任何理由。此种情形发生在1881年，“1881年出于对格拉德斯通先生的礼貌考虑，当年他72岁，他对首相的提问被放在了每日质询清单的最后”（参见诺曼·切斯特、诺娜·布朗宁：《议会质询》，牛津大学出版社1962年版，第128页）。

然而，1902年的变化意味着需要对质询的顺序问题做进一步思考。在1902年5月2日，贝尔福提出，前50项原问应该尽可能安排顺序，以使针对同一大臣的提问能合并在一起，而超过50号的提问不需要安排顺序。然而，此后不久，虽然没有作出任何声明，所有原问都被分组列在每日质询清单上（参见诺曼·切斯特、诺娜·布朗宁：《议会质询》，牛津大学出版社1962年版，第129页）。

当不是所有的提问都能得到答复时，质询的顺序就变得越来越重要。随着对未答复质询的抗议，“在1905年进行了初步尝试，对特定大臣的提问尽量提前以使其能够确保答复”（参见诺曼·切斯特、诺娜·布朗宁：《议会质询》，牛津大学出版社1962年版，第131页）。

切斯特和布朗宁并没有发现秘书安排质询顺序的原则，但他们认为1914年的排序是最好的（他们通过研究1914年11月14日的质询顺序清单发现，把苏格兰事务部质询放在了贸易委员会质询和陆军部质询之后）。他们还引述劳瑟议长的话，确认1914年“质询顺序通常是由两党党鞭进行安排”（参见诺曼·切斯特、诺娜·布朗宁：《议会质询》，牛津大学出版社1962年版，第132～134页）。厄斯金·梅在其当前著作中简要指出，“大臣及其他官员答复口头质询的顺序是由政府决定的”（参见厄斯金·梅：《议会实践》，第24版，第355页）。

提交议会质询的做法在过去的四十多年里有了很大发展。例如，在2004年，能得到口头答复的质询在数量上不足1964年的一半。这主要是因为答复和补问更为简洁，而且议长仅偶尔允许前座反对派提出补问。可以说，口头质询已由后座议员的时间转变为主要党派之间象征性的战争（参见菲利普·吉丁斯主编：《议会的未来：新世纪的问题》，议会研究出版集团，2005年）。

回顾过去的四十年，吉丁斯和欧文指出，今天的议会质询制度相比1964年远远不够规范。特别是，议员可以向同一大臣提出多个要求口头答复的质询，并希望能够通过一次答复完成，甚至向首相提出此类质询。提交的质询根据规则进行顺序排列，直到1965年才引入最长通知期限。原本大臣应根据轮值表进行答复，但有些大臣每天都会被列入名单和出席会议（参见菲利普·吉丁斯主编：《议会的未来：新世纪的问题》，议会研究出版集团，2005年）。

（译者单位：大庆师范学院法学院。本文根据英国议会网站资料《Parliamentary Questions： recent issues》翻译而成，网址为：http：//researchbriefings.files.parliament.uk/documents/SN04148/N04148.pdf. 本文为黑龙江省社会科学规划一般项目“我国国家治理体系现代化研究”〔14B003〕阶段性成果）