立法后评估成果应用初探

汪洋

立法后评估，就是在法律法规和规章制定出来并运行一段时间之后，由立法部门、执法部门以及社会公众、专家学者等，采用社会调查、定量分析、成本效益计算等多种方式，对法律法规和规章在实施中的效果进行分析评价，对法律法规自身的缺陷及时加以矫正和修缮的过程。它既是对立法的效益评估，也是根据实际情况对立法的再次调试。立法后评估工作是了解地方性法规实施状况的重要形式，是检验地方立法成效的有效方法，有利于增强地方性法规的及时性、系统性、针对性和有效性，有利于提升立法水平，使立法更加科学、民主，为保障民生、促进发展提供法制保证。

党的十八届四中全会《决定》指出，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。科学规范立法后评估工作，是加强立法工作、提高立法质量的新探索。立法法第六十三条规定：“全国人民代表大会有关专门委员会、常务委员会工作机构可以组织对有关法律或者法律中有关规定进行立法后评估，评估情况应当向常务委员会报告。”开展立法后评估，按照立法实践者的理解就是为法律、法规的立、改、废设立一个“检验阀”，采取“回头看”的方式，对现行法律法规实施后的“跟踪问效”。通过立法后评估，检验和衡量立法工作中的立法原则和立法精神是否合法，相关制度设计和立法程序与技术是否规范合理，立法内容是否与实际相符，规范的条款在实际中是否管用，立法质量高不高、实施中所产生的社会效果好不好等问题。在依法治国方略指引下，在中国特色社会主义法律体系已基本形成的今天，无论是国家层面的立法，还是地方立法都已越过数量立法、粗放立法的数量型发展阶段，已经步入了科学立法、精细立法的质量型发展的崭新阶段。法治建设不断向前推进的现实也迫切需要将立法后评估提上重要的议事日程。习近平总书记在关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明中指出，“立法领域面临着一些突出问题，立法质量需要进一步提高，有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够，解决实际问题有效性不足，针对性、可操作性不强；立法效率需要进一步提高。”学习习近平总书记系列重要讲话，就是要将讲话精神真正落实于工作实际之中，自觉地将讲话精神作为我们做好立法工作的指引。

开展立法后评估，就是要针对立法工作和法律法规的实施做一次科学、客观地评价，用检验的方法对所立法律法规作出合法合理的评判，用科学民主的方式检测法律法规是否务实管用，以此来进一步促进法律法规的完善和实施。而立法后评估成果的应用，主要还是通过起草评估报告等形式对评估成果加以总结和固化，并由特定主体对评估结果开展有针对性的应用。显然，立法后评估成果的应用是其发挥社会功效的具体措施和有效途径。通过应用，评估成果才能得以从相对静态的报告、建议和意见，转化为对立法工作有指导意义的意见和建议。

重视对立法后评估成果的应用，（1）有利于保障和促进法律法规的实施。首先，从人大本身而言，立法后评估成果是人大开展相关法律法规执法检查活动的重要依据。因为评估报告是经过对大量数据、案例分析和调研论证的基础上形成的，是对某一法律法规的全面“体检”，并以此而提出的意见和建议都是来自实际执法一线的反映。评估成果体现的是对法律法规实施的指导，是借助对法律法规实施的了解，以此确认和分清执法中法律法规自身问题和实施中的问题。如果是执行中的问题，则应通过改善执法、完善执法措施予以解决。此外立法后评估还能发挥举一反三的功效，通过立法后评估，发现立法中具有普遍性、规律性的问题，在今后的立法中予以避免和防止出现同样的问题，从而指导立法工作。其次，从行政部门而言，立法后评估成果能够及时督促相关部门依法制定相关配套制度或改进执法工作。（2）有利于提高立法工作水平。通过开展立法后评估，及时对立法工作实行回头看，全面认真回顾和总结立法工作经验，努力查摆立法工作中存在的问题和不足，为今后更好地开展立法工作创造更好的条件，打下良好基础。（3）有利于及时启动相关法规的修改或废止程序。因为评估报告所提出的修改和废止方面的意见和建议，都可作为启动修改废止程序的重要参考和依据。总之重视立法后评估成果的应用，就为法规的修改和完善提供了切实、可靠的保障和充足的现实依据。（4）有利于推进普法教育。通过向社会公开征求意见和民意调查等民主方式，向社会和公众普及相关法律、法规知识，有效提升公民学法、执法、守法意识，能够产生积极而良好的法制效应。

目前地方人大围绕立法后评估，实践和探索出了一些很好的方法，其中立法后评估的制度建设已经逐步建立，形成了涵盖整个立法后评估工作的制度性规范，且具有较强的针对性和操作性，评估效果正逐步彰显，对立法工作已经产生了积极的效果。但是，目前就立法后评估工作而言，仍然存在着一些问题，一是重评估过程，轻或忽视评估成果的实际应用。在评估工作中，制订了包括评估原则、评估目的、评估对象、评估形式、评估方法、评估步骤以及评估保障和评估报告的形成等较为详细的评估方案，可是往往仅注重过程的实际操作，而对所形成的评估报告却搁置一边或束之高阁，形成“评了评了”的工作结局。二是重评估形式，轻评估结果的形成。评估工作重心偏离，对评估工作过程中所采取的形式格外看重，点上面上调研，走出去请进来问计，极尽多种方式，开展意见征求。大量的前期工作计划周密，富有成效。可对后期的评估报告的形成却草率从事，对大量数据和资料不做深入分析和研判，仅仅作出简单肯定，提几条非常原则性的意见和建议，形成的评判结果往往缺乏针对性和实用性。究其原因，主要是目前评估成果应用方面还尚缺上位法依据，缺乏较为成熟的制度规范；一些操作层面的做法还在逐步探索之中，缺乏对评估成果如何应用的具体经验和方法，甚至在个别地方所形成的制度性规范中回避了这一事项。由此，一是形成评估工作的“虎头蛇尾”；二是形成评估工作价值的浪费；三是不利于评估工作目的的最终实现，同时也不利于立法工作的有序推进和立法质量的提高。因此，需予以高度重视，坚持在实践中摸索总结，积极探寻和实践评估成果应用的好方法、好形式，避免和杜绝立法评估工作过程与评估结果的脱节，使评估成果在立法工作中发挥应有的作用。

评估工作实践表明，评估本身不是目的，而在于对立法后评估成果的应用，或者说是对评估成果价值的实际检验，即如何“对症下药”。通过评估，确认哪些是法规执行中出现的问题，哪些是法规本身的问题，为法规的立改废提供依据，为增强立法质量提供指导，为提高执法水平提供助力。如何应用评估成果，目前还没一个相对统一的做法，并且也缺乏相对成熟的制度规范。据了解各地做法不一，有的仅作为立法工作的参考；有的提请主任会研究；有的将评估报告送常委会组成人员作为审议相关法规的依据和参考；有的经主任会议同意提请常委会审议；有的在评估结束后，将评估报告及整改情况向社会公布。以上对评估成果的处理方式，虽在一定程度上都有其合理的成分，且也是对评估成果具体应用的实践探索。但是从评估工作的完整性衡量，似乎还不能说是评估工作的真正结束。因为，这样的方式仅仅是将评估成果还停留在一定的工作层面，评估成果还没有真正“落地”，也就是说评估成果还没有得到真正的落实，还没有在立法工作实践中得到应有的体现。

合肥市人大常委会积极探索立法后评估，认真总结立法工作经验，从如何进一步提高和完善立法机制、提高立法质量，保证法规的社会适应性、针对性和可行性的基础上，于2014年审议通过了立法后评估办法。制度形成之后，就实施了有益的探索和实践。一是将开展立法后评估工作与常委会年度立法计划相衔接，也就是凡纳入年度立法计划的修改或废止类项目，规定都应开展评估。如2016年6月常委会将审议《合肥市城市供水条例》修改草案，常委会4月份就将该条例的评估报告列入了常委会议题，提请常委会审议，使得常委会组成人员在审议条例修改草案之前，就能够为正式审议条例修改草案“预热”。二是在常委会审议法规案之前，就完成并形成了评估报告。如《合肥市城市供水条例》的立法后评估工作，在2016年年初就启动了评估工作事项，并于4月份形成了评估报告，让常委会组成人员提前了解和掌握待审议的法规案相关情况和问题，为审议工作奠定了基础，也等于让常委会组成人员提前进入了审议“角色”。这样的做法受到常委会组成人员的充分认可。常委会组成人员在审议评估报告时一致认为，评估报告客观的、实事求是的反映了《条例》的立法后情况，所提出的意见和建议针对性强，建议条例草案修改部门应认真研究评估报告，将评估结果作为条例草案修改工作的重要依据和参考，充分吸收评估报告中的意见和建议，将评估成果转化和应用到《条例》修改工作之中。在随后市政府提请市人大常委会审议的条例修改草案中，修改和增删的主要条款内容基本都是来自评估报告的意见和建议，使评估成果得到了很好落实。

实践证明，人大重视评估成果的应用，在应用的关键环节上积极探索，勇于实践，对于有效提升立法水平，进一步提高立法质量，增强立法的针对性和可操作性，真正将立法务实管用原则落到实处，评估成果的转化工作就能加快，评估成果就能得到充分显现，就能真正做到评而管用。

（作者单位：安徽省合肥市人大常委会法工委）