脆弱性视角下社区公共设施安全 ※

刘严萍 何继新 于汐

脆弱性研究是安全管理研究的前提和核心。在城市社区发展中，针对社区这一场域下的公共设施脆弱性的问题关注不足，已有的城市社区公共设施安全领域的研究主要以城市社区内单个类型的公共设施为研究对象，研究对象比较单一片面，研究视野较为狭窄，目前尚未形成系统化的理论研究框架，对某一地区或省市城市社区公共设施脆弱性问题的实证研究也比较欠缺。本文以天津市为例，着眼于社区层面，界定城市社区公共设施脆弱性的内涵，全面分析社区公共设施脆弱性产生的根源，在此基础上从组织管理、工程性措施、非工程性措施三个方面，提出治理路径。

一、引言

城市社区公共设施安全问题覆盖面较大，种类较多，作为城市管理者，应借助科学有效的技术手段和管理方法，尽量减少社区层面各种公共设施问题的发生，最大限度地保障城市社区公共利益，维持经济社会的健康和谐发展。

近年来，学界对城市基础设施公共安全管理的研究取得了一定成果，从脆弱性评价方法模型及应用、管理模式、系统、应急体系、安全规划、安全设计、监管策略等角度，研究分析了城市基础设施的安全问题[1-5]。脱离开城市基础设施情境，社区公共设施脆弱性研究的场域是不同的，具有自身特点，已有的研究大都停留在城市社区公共设施安全，研究对象过于狭窄[6-11]，且对于脆弱性的内涵、成因和治理策略方面，缺少应有的关注和系统化的理论和实证研究。

二、社区公共设施脆弱性内涵

脆弱性的概念最初来源于对自然灾害的研究领域，此后逐步扩展到其他领域，并衍生出不同的表述。从自然系统看，脆弱性主要是指生态环境的稳定性差、变化机率高、幅度大、抗干扰能力差、敏感性差、向不利于城市生存发展的方向演化，以及受到冲击后的恢复能力等；侧重于从社会系统的角度进行表述。脆弱性是指各社会群体或整个社会因灾害等造成的各种潜在的损伤及应对能力；侧重于从经济系统进行表述。脆弱性是指在各类灾害的侵袭下，人口、建筑物等承灾体受损带来的经济价值损失等。社区公共设施的脆弱性可以定义为城市社区教育、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用和行政管理等公共设施，在受到威胁因素冲击下，暴露于不利影响及灾害的可能性、受致灾因素扰动系统产生变化的可能性和程度，是暴露性、敏感性、应对力一系列相关概念的集合。

社区公共设施暴露性是指社区公共设施处于旨在因素的作用范围之内，自身缺少相关的保护措施，从而易受到致灾因子的冲击，主要体现社区公共设施在自然存在下的暴露性和维护不力下的暴露性。自然存在下的暴露性，例如处于地质条件脆弱区域的城市社区，以自来水管线设施为例，社区管线长期暴露于地质变化的影响下，对水管造成挤压导致的爆管；维护不力下的暴露性，例如电气线路磨损、腐蚀等因素带来的自然老化现象非常严重，即使没有外力或外来因素的破坏，也有可能因为老化而失去使用安全功能，长期暴露空气中所发生的火灾。

社区公共设施敏感性是指，社区公共设施对于外界自然冲击或人为扰动下，自身基于规划设计、建设质量、运营维护综合考量下的结构损坏或功能损坏的可能性。

社区公共设施应对力主要表现在公共设施受到冲击后，其自身所设置的自我保护装置的预测预警能力、应急能力、恢复能力等综合能力。以较为常见的社区煤气管线破裂引发的火灾为例，在智慧社区的建设中，城市社区煤气管线安全控制从管线自身管控系统角度而言，应可以检测到不安全因素的出现，并出现系统预警，显示泄漏的具体位置，进行智能处置，结合后期人工处置，及时控制泄漏量和范围；从家庭的角度而言，应安装智能检测及预警终端设备。从这两个角度而言，是否具备了检测预警设备，设备是否日常维护，保持正常运行，检测时间和预警后智能处置的事件间隔，都代表了该设施对外界扰动的应对力。

三、社区公共设施脆弱性源流

社区公共设施脆弱性源流是对社区公共设施安全可能具有潜在危险的客观存在。结合社区公共设施脆弱性的内涵界定，其脆弱性的根源主要有：自然灾害的冲击角度、规划建设运营角度、社会情境破坏角度、消费使用角度等四类。具体分析有以下几种因素。

（一）自然因素冲击

引起社区公共设施脆弱性的自然源流主要是指城市所处的自然地理条件不同，自然致灾因素不同，包括暴雨、冰冻、台风、海啸、地震、泥石流等，这些都会对社区公共设施产生较大的冲击，影响社区公共设施安全。以地震为例，天津作为国家重点地震防御城市，地下隐伏断裂较多，对于社区内的配电室及其电器设备、水泵室、消防设施、燃气、电、热、生活用水管线、污水管道、电梯等地表或浅地表的公共设施而言，均具有潜在的冲击性。

（二）自身质量因素

社区公共设施脆弱性的自身质量因素主要是指公共设施规划设计不合理、建设施工质量不合格、运营维护不到位引发的设施损坏。

第一，社区公共设施规划设计不合理，主要体现在各类设施所涉及的专业防灾规划自行其是甚至自相矛盾；社区所在自然环境的评估分析不科学，实际设计中不符合安全规划规范。

很多社区在公共设施规划设计之初，没有全盘考虑到自然因素的冲击，也没有预见到随着城市化进程的加快，社区后期发展中周围设施的密度和安全间距，即使是在公共设施规划设计之初通盘考虑了潜在的威胁因素，而从实际规划操作而言，存在规划间的不协调，现有的防灾规划对于多数设施都未制定统一的脆弱性与风险评估标准，导致社区综合防范规划的可操作性有限。

第二，社区公共设施的建设质量不合格，突出体现在建设实际偏离规划设计，以及建设过程中材料或工艺不合格引发的抗灾能力不足，导致脆弱性加大。以社区管线设施为例，从广义上讲，社区管线设施的本身结构完好，但是易受到周围其他管线的设施影响，也可以视为自身脆弱性的体现。

第三，社区公共设施维护不到位，维护和更新基本停留在最基础性的、简单的破损维修上。如果维护及时到位，那么就会在应对突发事件时，设施自身通过智能研判并智能切断，发挥自动响应的能力作用。

（三）社会情景破坏因素

社会情景破坏因素主要是指人为因素对社区公共设施构成潜在的威胁。在未能对引发人为破坏行为发生的诱因排查处理，未能进行事先防范的社会情景下，一些恶意破坏因素加重了社区公共设施的脆弱性。

（四）消费因素

消费因素主要是指社区公众在使用社区公共设施的过程中，因缺乏安全意识，人为改变了设施的本体，造成设施功能的降低。以社区电路设施为例，很多社区普遍存在私接乱改公共电路设施的现象，造成火灾隐患。

四、社区公共设施脆弱性治理路径

第一，从组织与管理的角度而言，街道办事处、社区居委会担负着对所辖区域公共设施安全管理工作的组织领导、综合协调和监督检查职能，应形成以街道办事处为主导，驻区单位、行业部门、社区公众为代表的共同参与的社区公共设施管理工作运行机制。 第二， 从工程性防灾的角度而言，针对社区不同类型的公共设施，对于社区及周边潜在致灾因素予以分类分析评估，对应具体的致灾因素，明确社区相对应类型公共设施的脆弱性程度。以社区周围危化品安全规划中的安全防护距离为例，我国目前对于不同类型的危化品安全距离的界定尚未制定统一标准，应加快对这一领域的研究，推进社区周围危险因素排查工作规范开展并切实推行下去，防止社区周边危化品爆炸或火灾对社区公共设施的破坏。

第三，从非工程性减灾的角度而言，转变社区公共设施安全管理方式，加大对社区居民公共设施安全和思想教育，把维护公共设施安全作为经常性的社区安全教育内容，普及和提高社区居民对公共设施的安全意识、责任意识和自觉性，以国家和社区公共设施管理相关的法律法规规范各主体的行为。

第四，建立并严格社区公共设施应当按照国家有关规定进行相应的质量和安全检验制度，定期检查维护，保持完好、安全、有效。对所属公共设施存在隐患的，要及时向上级主管部门报告并公布于社区公众，对限期整改的工程性或管理性措施及整治后的效果要及时公布。

第五，在工程性减灾措施的基础上，结合社区应急能力，针对性地予以评估不同公共设施现有的承灾能力，并在此基础上制定社区各类敏感度较高的公共设施突发事故应急预案。天津市以红桥区为主导，联合天津市测绘院，依托该院的技术优势，推进智慧社区建设工作，走在了很多城市安全社区建设的前列。

第六，严格社区公共设施责任监督和追究制度。依据强化理论，以任何理由、行为破坏社区公共设施，危及公共设施安全的，应实行行政监督和社会监督相结合，并以社区公共设施管理制度给与责任追究和惩治。监督与追究的基础在于法律的完善。发达国家在城市基础设施风险管理方面的立法起步早且较为完善，我国应在借鉴国外法律制度经验的基础上，加快社区公共设施相关立法工作。

参考文献

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[5] 曹华阳.关键基础设施网络安全模型与安全机制研究[D].长沙：国防科学技术大学，2014

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[11]刘守成. 社区现场施工安全监督管理与对策[J].安全：健康和环境， 2011（1）：53-54

（责任编辑：李静敏）