南非终身学习政策的三个特点

摘 要：终身学习是当前各国教育改革的热点之一。南非的经验展示了一个发展中大国在推进终身学习体系建设过程中所面临的理想与现实之间的矛盾。在现实条件下，南非以国家资格框架制度为核心构建的终身学习体系表现出了较强的人力资本倾向。而就这一体系当前实际发挥的作用而言，其对全民教育的贡献远胜于对终身学习社会的影响。

关键词：南非；终身学习政策；特点；国家资格框架；人力资本；全民教育

1994年以来，南非“终身学习”的教育改革取向既是对方兴未艾的“终身教育”“终身学习”理念的回应，也寄托了南非人在后种族隔离时代振兴经济、追求平等发展权利的理想。

南非非洲人国民大会（African National Congress of South Africa，ANC，以下简称非国大）在其执政前发表的《教育与培训政策框架》 （A Policy Framework for Education and Training）中把实现“全民不论种族、阶级、性别、信仰或是年龄，均享终身的教育与培训”定为发展教育的总目标，设想“借助学习者中心、结果导向，基于绩点（credit-based）的资格系统来实现教育与培训（即普通与职业技能教育）的统一，从而为全民以任何方式获得能力的显著提升创造条件”。[1]

1994年执政后，新政府涉及“终身学习”的观点与改革思路在一系列的白皮书里得到了体现。奠定后种族隔离时代经济、社会改革方向的《重建与发展白皮书》（White Paper on Reconstruction and Development）从人力资源发展的角度提出了“终身学习”的主张。白皮书认为人力资源的发展离不开教育与培训的改革，要在“终身学习”理念的指导下整合教育与培训体系[2]，要着力解决劳动者与过去被剥夺了受教育机会的成年人的技能提升与基础教育缺失问题，要通过国家资格框架制度来连接教育与培训，并且要特别重视劳动力市场所需要的技能人才的培养[3]。1995年，教育部的《教育与培训白皮书》（White Paper on Education and Training）将建立教育与培训相结合的教育体系确立为改革的基本方向，并且重申了这一立场是建立在将“终身学习”视作人力资源发展战略的组织原则的共识之上的，而“终身学习”则借由国家资格框架（National Quality Framework，NQF）制度来组织。[4]

结合非国大执政前后的文献分析与对二十年来南非教育改革实践的观察，南非语境下“终身学习”政策的基本特点可以总结为以下3个方面。

一、终身学习体系以“国家资格框架”为核心

正如前文所介绍的那样，在南非政府“终身学习”的话语体系中，居于核心位置的是国家资格框架制度。南非政府试图借助资格（qualification）的对等把正规、非正规、非正式教育，把普通的学校教育与各种形式的技能培训纳入统一的国民教育体系当中。政府在尽可能保证质量的前提下降低教育与培训的门槛，推动教育与培训类型的多样化与开放性，为过去受教育机会有限、基础薄弱的弱势族群创造更多的学习机会。与此同时，政府通过资格标准制定过程中的行业参与以及南非资格认定委员会（South African Qualifications Authority，SAQA）对资格的动态管理，把人才的培养与劳动力市场的需求对接起来。由此可见，对于南非的“终身学习”体系而言，实际上的重点并不在于促进学习观念与学习方式的变革，而在于建立一个统一的资格体系，并据此谋求教育与培训资源的整合以及与劳动力市场的联通。长期从事成人教育领导与研究工作的艾奇逊（Aitchison）甚至这样指出：“终身学习”一词在南非教育改革政策的相关表述中“除了被当作是更好的教育制度的代名词之外，指的就是服务于劳动力市场的能力或结果导向的国家资格框架制度了”。[5]

依据1995年《南非资格认定委员会法》（South African Qualifications Authority Act）的规定，南非设立了南非资格认定委员会以推动资格框架制度的建设。然而，由于政府各部门对于资格制度的不同认识造成了框架的发展长期处在既不系统，也不统一的局面，直到2008年的《国家资格框架法》（National Qualifications Framework Act）奠定了当前南非国家资格框架体系的基本格局。

这个统一的资格框架纵向上分为从基础教育到博士教育的10个资格层次，横向上分为面向不同教育领域的3个子框架：针对普通学校、普通职业教育，以及成人教育与培训的普通及继续教育与培训资格子框架（General and Further Education and Training Qualifications Sub-Framework，GFETQSF）（1①～4级资格）；针对高等教育的高等教育资格子框架（Higher Education Qualifications Sub-Framework，HEQSF）（5～10级资格）；针对在岗技能培训（workplace training）的职业资格子框架（Occupational Qualifications Sub-Framework，OQSF）（1～8②级资格）。3个子框架分别由南非教育监督机构优马路西（Umalusi）、高等教育委员会（Council on Higher Education，CHE）、行业与职业质量委员会（Quality Council for Trades and Occupations，QCTO）这3个彼此独立的质量委员会设立和管理，并在南非资格认定委员会的统筹下构成统一的国家资格框架。除此之外，南非资格认定委员会还启动了面向专业团体（professional body）的认证程序，并且将原先由这些组织颁发的职称（designation）③也纳入了国家资格框架之中，不过，将来职称体系有望从国家资格框架中独立出来，但是仍将由南非资格认定委员会统一管理。[6]

除了将各级各类的资格通过3个子框架全部纳入统一的国家资格框架之中进行管理之外，以下5个方面的政策对于南非建立以国家资格框架为基础的终身学习体系至关重要。第一，由南非资格认定委员会建立国家学习者记录数据库（National Learners’ Records Database，NLRD），用以记录每一位学习者所获得的资格或者部分资格（part-qualification），为其就业、申请新的学习项目或是中断学习之后继续求学提供依据。第二，承认部分资格。国家资格框架认可的资格既包括那些完整的教育与培训项目所对应的资格，也包括那些针对学习项目中的部分内容所设置的资格，即针对特定的学习模块、单个的学科或学习领域，专门的技能培训项目，以及符合单条单位标准（unit standard）的学习内容所设置的资格[7]。部分资格的存在使得学习者即便不能完成全部的学习取得最终的资格证书，也能够在将来的任何时候继续学业，或是以此为依据转入承认其所获得的部分资格的其他项目的学习。第三，推行结果导向的课程改革。结果导向的课程改革是配合国家资格框架制度实施的。在这一模式之下，课程的组织形式、教与学的方式、学习时间的长短，甚至评价的方式都可以是灵活多样的，唯一确定不变的是课程学完之后学习者在各个方面所要达到的能力水平，也就是“结果”。而对于学习结果的要求实际上就是国家资格框架中相应资格所对应的能力标准。这一模式有助于增强学习者选择学习方式的灵活性，也便于其在不同学习项目之间的横向与纵向流动。然而，由于结果导向的“2005课程”（Curriculum 2005）改革在传统的普通学校教育（普通初、中等教育）领域已经遭遇失败[8]，南非政府对于结果导向的课程改革目前已经采取了折衷的态度。在现有的3个资格子框架中，除了面向各类在岗培训的职业资格子框架外，其余两个资格框架内的资格标准仍然主要是基于传统的学科模式制定的。第四，由南非资格认定委员会规定各个资格层次的基本要求。由于3个资格子框架内的教育与培训资格在性质、对应的学习领域、课程组织与取得方式上并不相同，为了实现不同体系下的资格能够在层次上跨框架对等起来，以便学习者将来能够在不同框架下的学习项目之间实现自由流动，南非资格认定委员会从“知识面、知识的掌握程度、方法与过程、问题解决能力、道德与专业活动、信息处理能力、信息的生成与交流能力、对任务环境的感知、对学习活动的自我管理、责任担当”[9]这10个方面对10个资格层次各自所要达到的基本要求进行了统一的描述，以此作为3个质量委员会在相应的资格层次上设立资格项目时所要遵循的基本标准。第五，推动建立先前学习认证（Recognition of Prior Learning，RPL）制度和学分累积与转换（Credit Accumulation and Transfer，CAT）制度。建立先前学习认证制度以便帮助那些缺乏正规学习经历的人获得进一步的学习机会是《教育与培训白皮书》中的关键主张之一。先前学习认证制度在世界各国的进展并不迅速，而南非在2008年时被经合组织的一项跨国研究认为在这一方面所取得的改革进展位列全球第五：尽管尚未实现制度化，但至少已经拥有一些“不错的实例”，而在2002-2011年得益于此项制度安排的南非学习者数量达到了约15万人[10]。在2008年的《国家资格框架法》中，除了发展先前学习认证制度得到了重申之外，还针对采用学分制的教育与培训项目提出了学分累积与转换制度[11]，以此来增强学习者在不同教育与培训项目之间的流动性。而在2013年修订的《先前学习认证国家政策实施框架》（National Policy for the Implementation of the Recognition of Prior Learning）中，先前学习认证的功能除了被视作获得入学机会的一种替代方案之外，也被视作一种获得相应学分的替代方式[12]。值得一提的是，这两项制度对于南非的终身学习体系而言至关重要，但是其受益面仍然比较有限，距离真正实现制度化还有很长的路要走。

二、实际的“人力资本”倾向

主张人文价值的“终身教育观”着眼的是人的发展权利与人的整体性的持续发展，而在现实的条件下，南非的终身学习政策尤为关注的是技能劳动力的培养，试图通过普遍劳动能力的提高来激活经济，解决社会公平问题。从政策层面上看，前述白皮书中的“终身学习”均被置于人力资源的视角之下。而南非人力资源发展战略的核心在于借助“终身学习”的名义来整合教育与培训，为不同年龄和基础的人提供能力提升的机会，试图在增加合格劳动力的供应以提振经济的同时解决弱势族群的就业和生计问题，并以此作为对其的补偿。在南非2001年出台的《南非人力资源发展战略》（Human Resource Development Strategy for South Africa）中，“全民参与劳动从而提高全民生活水平”（A Nation at Work for a Better Life for All）[13]是其基本的主张，而在2009年重新修订的战略中则更加明确地表达了“南非人力资源发展的根本目的在于推动人类发展，但是战略的优先策略与干预措施指向应对经济、社会与发展问题”[14]的人力资本观点。在《广泛的黑人经济授权法》（Broad-based Black Economic Empowerment Act）中，扩大技能培训的受益面（尤其是黑人女性）亦被视作重要的平权目标之一。[15]

从制度的设计上看，依托国家资格框架制度的终身学习体系的建设意指全民学习方式的根本转变，但在实际的改革当中，除了去种族主义的目标已经普遍实现之外，只在行业与职业教育资格子框架的范围内引发了学习范式的改变，尤其是在国家资格框架、技能税、国家技能规划体系的共同作用下推动了依托劳动岗位的“南非式工作学习教育”制度[16]的发展。实际上，三足鼎立式的国家资格框架模式本身就是妥协的结果。除了职业资格子框架所涉及的培训项目与资格证书具有较多创新之外，另外的两个子框架除了将原有的资格证书转变为符合新模式的格式规范之外，并没有实质性的变化。而学习者如果要凭借在职业资格子框架中所取得的相应水平的资格去申请其他两个框架中的教育项目，也仍然只存在理论上的可能性。

1994年之后，南非成人教育的发展历程也反映了其终身学习政策的人力资本取向。在政策话语中，能够帮助教育缺乏的成年人奠定终身学习基础的成人基础教育与培训（Adult Basic Education and Training，ABET）不论在《重建与发展白皮书》还是在《教育与培训白皮书》中都是重点内容。然而，直到2008年之前，实践中真正产生较大影响的政府项目还是1994年启动的公共雇佣计划（Public Employment Programme）以及2003年进一步的公共就业扩展计划（Expanded Public Works Programme）。尽管此类项目的初衷是为了缓解失业压力，但政府在利用基建项目提供大量低层次临时工作机会的同时附带了短期的技能培训。真正着眼于扫除青壮年文盲的南非国家扫盲计划（South African National Literacy Initiative，SANLI）直到2000年才启动。但是，由于得不到国家财政的支持，最终仅靠南非大学自筹经费勉强覆盖了35万人[17]。大众扫盲直到2008年南非政府启动了卡里古（KhaRiGude）项目才得到了真正的实现。直至2012年，该项目已惠及近300万人，使南非20岁以上人口中从未受过教育的人口比率从1996年的19%降到了2011年的9%[18]。然而，在老一辈文盲被逐步扫除的同时，初、中等教育的高辍学率与质量缺陷导致了南非成人基础教育的需求依然非常旺盛。除此之外，尽管在国家资格框架内已经设立了资格层次等同于国家高级证书（National Senior Certificate，NSC，相当于普通高中毕业）的国家成人高级证书（National Senior Certificate for Adults，NASCA），但其并不如前者那样可以成为升学的依据，而拥有同等资格层次的国家独立证书（National Independent Certificate，NIC）或许能够为成人学习者在就业方面提供一些帮助。[19]

三、“终身学习”重在全民而非终身

在南非的现实条件下，依托国家资格框架制度构建的终身学习体系就其实际的效果而言，重在推进教育的全民性而非终身性。从形式上看，南非政府在经合组织所倡导的终身学习策略的所有4个方面都推出了相应的政策和措施（见表1）。并非成员国的南非还参与了经合组织探讨先前学习认证制度的23国专题研究，并在2007年提交了国别背景报告[20]。然而，经合组织在推介终身学习理念之初所设想的适宜对象是发达工业国家[21]，而南非显然并不在此列。长期跟踪南非人力资源发展的克拉克（Kraak）指出，南非混杂的劳动力市场是彼此隔离的，高技术劳动力市场非常灵活但是规模很小，中、低技术劳动力市场规模较大但是并不健全，而面向失业和无技能群体的二级劳动力市场则规模庞大[22]。面对一个少数产业跻身一流，而经济人口中的相当一部分还徘徊在现代经济生活之外的混合经济体，不论是姆贝基时期旨在促进经济、社会发展的“南非加速和共享增长倡议”（Accelerated and Shared Growth Initiative-South Africa，ASGISA）所主张的逐步消除非正规经济（second economy）[23]，还是在祖玛时代“新增长框架”（The New Growth Path）所强调的“体面的就业”机会在经济政策中的核心地位[24]，南非经济政策的焦点之一就在于二级劳动力市场向正规的中、低技术劳动力市场过渡的问题，寄希望于通过扩大正式就业的规模来推动经济转型，并借此改善多数人的经济状况。在这样的现实条件下，南非试图借由国家资格框架制度构建终身学习体系，与其说是为了要在知识与技能快速更新的知识经济时代里纵向地满足人们持续终身的学习需求，还不如说是为了通过从时间成本、学业基础、经济负担等方面降低学习的门槛、增加学习活动的灵活性，横向地扩大教育与培训的受益面，为各个年龄阶段处于不同生活、就业状态下的南非人提供进一步发展的机会。而这也就部分地解释了南非强调教育与培训相结合的内在原因：既是为了提高技能培训的地位，消除对没有接受过正规教育的劳动者的歧视，也是为了打通学习者在职业技能培训与普通教育之间流动的阻碍，使那些被传统的学校教育排除在外的人口以多样化的方式获得发展并且得到社会的承认。

从另一个方面来看，初、中等教育的低质量与辍学问题带来了大量的辍学者与年轻无业者，造成了南非终身学习的设想仍难以跨越补偿教育的阶段。在2013年的年度国家评估（Annual National Assessment，ANA）中，南非九年级学生④的数学、母语、第二语言的平均得分分别只有14分、43分、33分，而成绩达到50分以上的学生分别只占2%、37%和17%[26]。南非国家高级证书考试⑤的通过率逐年上升。但是即便是2013年的78%[27]，也仍然意味着超过20%的考生无法毕业，而这20%的考试失败者对于那些辍学生而言已经算是成功者了。在2010年升入十年级的近104万名学生当中，最后能够进入国家高级证书考试考场的只剩下了51万多人[28]。显然，南非所构建的面向未来的终身学习体系，在当前所面对的仍然主要是成人的基础教育需求以及辍学生的二次教育与职业化需求，并非人的终身发展与生产力持续升级的需要。因此，夯实基础教育不仅是南非祖玛政府国家发展战略的优先目标[29]，也是影响南非终身学习体系进一步向前发展的关键因素之一。

四、结语

南非以国家资格框架制度为核心的终身学习政策在很大程度上借鉴的是经合组织的终身学习理念。南非的改革历程展现了这一理念在发展中国家的实践中所具有的实际意义及所发生的偏向。就南非终身学习政策当前的实际成效而言，日臻完善的国家资格体系与日益多元的教育与培训模式很难说在多大程度上推动了社会的终身学习化，但是以终身学习为导向的教育改革至少已经成功地推动了教育领域的去种族主义，为更多的人提供了学习的可能，并且为将来教育模式的升级奠定了基础。

注释：

①国家资格框架1级对应的是基础教育层次的资格水平。

②根据2016年发布的《南非国家资格框架影响评估报告》，这一子框架中的资格类型最高可达8级。但在南非资格认定委员会数据库中，目前能够实际检索到的此框架下的最高级资格只达7级。资格的设立情况是动态变化的。此外，资格的设立与相关教育与培训项目的举办未必同步。

③与国家资格框架中的资格一经授予终身有效不同，职称通常需要从业者定期更新。

④义务教育的最后一年，相当于初中的最后一年。

⑤兼具高中毕业考试与升学考试的作用。考试合格只代表达到了高中毕业水平，如要作为升学的依据还需检验具体科目的成绩是否达到特定要求。

参考文献：

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编辑 许方舟 校对 郭伟