司法问责机制研究

朱旭

内容摘要：司法问责机制是司法公正的重要保障机制，是深化司法体制改革的重要任务之一。建立科学合理的司法问责机制，应遵循司法规律，符合司法权性质，健全司法问责机制。基于此，科学界定司法问责的内涵，明确我国司法问责的责任主体，完善司法问责的责任形式，健全司法问责主体，构建公正合理的司法问责程序至关重要。

关键词：司法独立 司法责任 问责机制

[案例一]1996年4月9日，呼和浩特市第一毛纺织厂宿舍女厕内发生一起强奸杀人案。当时，前往报案的呼市卷烟厂工人呼格吉勒图被公安机关认定为凶手，61天后，呼格吉勒图被判死刑并立即执行。2005年，内蒙古系列强奸杀人案凶手赵志红落网，其交代的17起案件中就包括“4·9”女尸案。2014年12月15日，内蒙古自治区高级人民法院对此案进行再审，宣告呼格吉勒图无罪。

呼格吉勒图被宣告无罪后，谁应该对呼格吉勒图的死承担司法责任？应承担何种司法责任？当全社会正在关注之际，此案一审合议庭的两名法官却于2015年6月26日被呼和浩特市人大常委会任命为该市中院审判委员会委员。[1]2016年1月31日，新华社播报了内蒙古自治区有关部门对本案负有责任的27人的追责结果：有26人为党内严重警告或警告处分、行政记大过或记过处分，其中包括1名书记员，1人因涉嫌职务犯罪，另案处理。

[案例二]河南省周口市川汇区人民法院原法官王桂荣因错案被追责也备受关注和争议，成为2015年的热点案件之一。2011年河南周口市川汇区人民法院原刑庭庭长王桂荣，因13年前审理的一起诈骗案（后该案被认定为错案，再审宣告无罪），被以玩忽职守罪追究刑事责任，一审被宣告有罪（王桂荣不服提起上诉，至今二审尚未宣判）。2015年该案通过网络被披露后，引起了社会的广泛关注和争议。当年王桂荣办理的诈骗案，是经向上级法院请示汇报，根据本院审判委员会讨论决定所作出的裁判。[2]作为当年审理此案的法官，王桂荣应不应该承担司法责任？应承担多大的司法责任？

司法独立与司法问责相互促进、共同服务于司法公正，是法治完善中不可或缺的两项基本原则。十八届三中全会提出，确保依法独立公正行使审判权、检察权。改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责。党的十八届四中全会进一步提出：完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责。司法问责是司法公正的保障和法治不可或缺的要素。构建科学合理的司法问责机制，是司法改革中亟待解决的问题。

一、司法问责的内涵

司法问责是指具有国家司法职权的人员，因故意或者重大过失行为，在运用国家司法权对案件处理或裁决过程中，严重违反法律强制性规定，导致对案件处理或裁决在实体上或程序上严重违法或者明显不合理，对此应承担的相应责任。其主要特征为：

1.司法问责是在司法过程中引起的司法责任。所谓司法过程，是指运用国家司法权，依据事实和法律，对司法案件进行判断和裁决的活动过程。司法过程与司法案件处理密不可分，凡与案件处理无关的活动和行为都不应归入司法问责的事项。

2.司法责任必须严格限制为过错责任。司法问责作为司法公正保障机制之一，其功能在于规制司法渎职行为。只有当责任主体在主观上存在故意或重大过失，导致裁决违反事实和法律强制性规定，严重违法或明显不合理性，行为主体才承担的司法责任。凡属于司法独立和自由裁量事项以及法官专业水平的问题，导致对案件处理的认识不一致，甚至是错误，均不适用于司法责任制。

3.司法问责的责任主体限于运用国家司法权对案件作出处理或裁决的责任人。司法问责的责任主体应限定为具有司法职权，并运用司法职权对案件作出裁决的司法人员。运用行政权力或者运用职权的影响力干预、过问或插手司法案件的处理则不属于司法问责的范畴。

4.司法责任应属于个体责任。司法责任产生于对司法案件处理过程中的过错责任，司法机关非具有独立意志的个体，不应成为司法责任的主体。理解司法问责制，应“遵循司法规律，体现司法的权力属性”。[3]司法权从本质上是裁决权，司法人员根据案件事实和法律规定，基于对法律的理解和信仰，对案件处理作出独立的判断。因此，对于司法案件的处理责任主体应该是检察官、法官、司法警察，而不是检察院、法院、公安机关。

5.司法问责的事项是对案件处理或裁决存在严重违反法律强制性规定，或者明显不合理。司法问责事项限定在两个方面：一是严重违反法律强制性规定。在法律存在强制性规范情况下，故意或过失，有法不依或错误适用法律。二是明显不合理。即在法律授权自由裁量权范围内，因故意或重大过失，使案件处理或者裁决明显不合理。[4]

二、司法责任主体

建立司法问责机制必须首先解决司法责任的主体，明确司法机关和司法人员的范畴。在我国理论界对检察机关是否属于司法机关存在着一些争议，公安机关一般认为不属于司法机关。对我国司法机关和司法人员的范畴理解，必须遵循司法本质，以职权来界定属性。

1.司法机关是运用司法权力，依照程序法的规定，有权对司法案件独立作出裁决的机关、机构和组织。对于司法案件的处理程序由国家的程序法予以授权和规制。凡在刑事诉讼中履行一定职能，行使司法职权，依照刑事诉讼法规定，对案件作出相应裁决的机关、部门，均属于司法机关。据此，公安机关中从事刑事司法侦查权的部门可以成为司法部门，检察机关中从事侦查、审查批捕、公诉和民事、行政抗诉的部门可以称之为司法部门，法院中从事审判业务相关的部门称之为司法部门。故应当遵循司法规律、探求司法本质，以是否行使的是司法职能和司法权为界定司法机关的标准，不能简单地说公安机关、检察机关是否是司法机关，即使是法院也不能说法院所行使的职权都为司法权。

2.司法人员是指在司法机关、机构和组织中，运用司法职权，依据案件事实和法律规定，对司法案件独立作出裁决，并承担相应司法责任的人员。党的十八届四中全会报告提出，优化司法职权配置，完善主审法官、合议庭、主任检察官、主办侦查员办案责任制，落实谁办案谁负责。从该论述可以看出，司法人员是指在办理司法案件中负有处理和决定权的人员，包括法官、检察官和司法警察。法官、检察官和司法警察在处理司法案件基于对案件处理所享有的权力都可以称之为司法权。司法权又可以分为审判权、检察权和侦查权。而审判权、检察权和侦查权之间在权力运行方式和程序机制上不同。审判权是一种裁判权，检察权和侦查权是一种追诉权。法官独立裁决是绝对的，不应附加任何条件性。检察官和司法警察的裁决独立是相对的、有条件的。所以，应根据权力运行的机制，设立权力行使清单和责任承担清单，建立权责明晰、有权必有责的司法责任机制。明确各类司法人员工作职责、工作流程、工作标准，实行办案质量终身责任制和错案责任倒查问责制，确保案件处理经得起法律和历史检验。

但是必须明确的是，并非所有的法官、检察官及司法警察所行使的职权都是司法权，只有在司法案件处理过程中，依据我国刑事诉讼法所设定的权限和程序，对司法案件处理作出裁决，才属于司法权。在行使司法权时因故意或重大过失违反法律规定，发生严重错误，应承担的责任，才属于司法问责的范畴。故司法责任主体不包括司法管理责任、司法行政责任和司法执行责任。

三、司法问责主体

司法问责主体的选择是司法问责机制重要的一环，直接关系到问责的成效。司法问责主体的确定应符合如下价值目标：首先，司法问责主体应具备足够的权威；其次，问责主体应熟知司法运行规律；最后，问责主体应保持独立性和中立性。基于这些原则，结合我国司法体制的实际，问责主体应采用追诉主体和裁决主体相分离的体制，即上级司法机关（机构）的监察部门为追诉主体、司法问责委员会为裁决主体。

1.司法问责追诉主体：上级司法机关（机构）的监察部门。司法问责追诉主体的职能包括：发现司法问责案件，接受司法问责案件的报告、申诉、控告和检举；对是否作为司法问责案件进行审查，并决定是否立案；对司法问责案件展开调查并收集证据；对司法问责案件向有权管辖权的司法问责委员会提出申请并出庭支持调查；对省级司法问责委员会的裁决不服提请中央司法问责委员会复议。

2.司法问责案件的裁决主体：中央和省级两级司法问责委员会。建立专门的司法问责委员会是世界各国司法问责的普遍做法。在美国，法官行为委员会于1960年由加利福尼亚州首先建立，其成员组成包括法官、律师和普通公民。法官多由州最高法院任命或使全州法官推举产生，律师由州最高法院院长任命和律师协会推举产生，公民由州长任命。该委员会对问责案件提出指控并进行调查与审理，最后以司法建议的形式将问责结果提交州最高法院决定。[5]借鉴国外司法问责委员会，结合我国司法实践，建议设立两级司法问责委员会制度。具体包括：一是地方司法问责委员会。地方司法问责委员会以省级为单位建立，接受和审理本辖区司法机关（机构）监察部门提起申请的司法问责案件；二是中央司法问责委员会。全国设立中央司法问责委员会，接受和审理的案件包括：（1）最高司法机关（机构）监察部门提起申请的司法问责案件；（2）不服地方司法问责委员会的裁决的上诉案件。司法问责委员会由法官、检察官、司法警察、社会公众的代表组成。

四、司法责任形式

为保证司法问责科学性和合理性，应明确界定司法责任和其他责任形式的区分，建立统一、科学的司法问责形式和标准。科学、合理的司法责任体系应包括：

1.司法训诫。“训诫”一词有告诫，教导之意，属于司法责任最轻的责任形式，适用于应当承担司法责任，但对国家或社会公众利益，或当事人及其其他诉讼参与人的人身权益、诉讼权利尚未造成实质性损害，并对案件的公正处理没有带来实质性的影响，且能够及时纠正的司法瑕疵行为应承担的司法问责形式。司法训诫由司法惩戒委员会认定，可以由司法惩戒委员会以书面的形式进行训诫，也可以委托司法机关（机构）负责人当面口头予以训诫，并将训诫记录在案。

2.公开警告、责令悔过。公开警告、责令悔过是指通过让司法责任利害关系人在场或其他让公众知晓的方式对责任人进行警告，并责令其通过书面形式作出检讨的责任形式。该种司法责任形式主要通过影响责任人的声誉和道德谴责的方式，影响责任人的晋级、晋职和考核评价等相关利益，以达到对责任主体惩戒的目的。适用于因故意或严重过失，在司法案件的处理过程中，对国家和社会公众利益造成一定损害，或对当事人及其其他诉讼参与人的人身权利、诉讼权利造成较大损害，对司法公正的形象产生一定消极影响，但尚未造成严重后果，或对案件的正确处理尚未造成实质性的影响，并积极悔改的司法责任人。

3.暂停司法职务。暂停司法职务是较严重的司法责任形式，适用于对国家、社会公众利益产生实质性严重损害，或对当事人和其他诉讼参与人的人身权利、诉讼权利造成实质性严重损害，对案件的公正处理产生了重大影响，且造成较严重后果的司法责任人。暂停司法职务的期限为6-12个月，在此期间由司法惩戒委员会委托责任主体所在司法机关（机构）予以监督考察。考察期满经司法惩戒委员会考核，合格者恢复其司法职务，不合格者，永久调离司法职务。

4.免除司法职务。免除司法职务是最为严厉的司法问责种形式。其适用情形包括：（1）因司法行为已经涉嫌构成犯罪，需要进行刑事追究的；（2）造成冤假错案，并承担直接或主要责任，需要承担司法责任的；（3）曾受到暂停司法职务的处罚，考察期间或恢复职务后再次受到暂停司法职务以上处罚的；（4）其他需要免除司法职务的情形。

五、司法问责程序

完善的司法问责程序是确保司法问责公正和合理的重要保障。遵循司法问责的本质，结合我国司法体制机制运行特点，围绕以下几个方面构建我国科学合理、公正高效的司法问责程序。

1.司法问责案件的立案。上级司法机关（机构）的监察部门是下级司法机关（机构）司法问责案件的立案管辖机构。上级司法机关（机构）的监察部门通过接受下级司法机关（机构）监察部门的上报，或是接受申诉、控告、举报，或者依职权发现等途径，受理或接受司法问责案件。经审查，认为属于司法问责事项、依法需要启动司法问责程序的，裁定立案调查，并将立案决定送达有关部门和当事人及申诉、控告、举报人；认为不属于司法问责事项、不启动司法问责程序的，决定不立案，需要移送其他机关或部门进行处理的，移送其他机关或部门，书面通知相关部门和人员，并说明不立案的理由。

2.司法问责案件的调查。司法问责案件立案后，由立案的监察机构进行案件调查。调查部门对司法问责案件的调查可以采取如下调查措施：向问责主体所在司法机关（机构）的监察机关、申诉人、控告人、举报人了解情况；查阅相关的案件证据和材料；对被调查对象进行讯问，或责令其说明说明情况；向有关证人了解情况以及采取其他必要的调查措施。经过调查，认为案件事实已经查清，证据已经确实、充分，决定调查终结。根据查明的事实和证据，认为不属于司法问责事项、依法不需要问责的，裁定撤销案件，书面告知当事人所在机关（机构）的监察部门、被调查人以及申诉、控告人、举报人；认为属于司法问责事项、依法需要对被调查人问责的，制作提请司法问责申请书，连同案件的证据和材料，向有管辖权的司法问责委员会起诉。

3.司法问责案件的审理。司法问责委员会受理案件后，在司法问责委员会委员中以抽签的方式组成调查庭。调查庭不公开开庭审理。对于事实清楚，证据确实、充分，可以采取简易程序审理。简易程序审理，调查庭的成员为3人。普通程序调查庭组成人数为7人。调查庭实行三分之二多数裁决的原则。调查庭审理司法问责案件，由起诉的监察部门派员作为申请人出席调查庭，承担举证责任、指控责任。责任主体作为被申请人出席调查庭，享有陈述权、申辩权以及申请证人出庭、提供证据等权利。申诉人、控告人、举报人及其他利害关系人有权出席调查庭。经审理，司法问责调查庭作出如下裁决：一是事实清楚，证据确实、充分，不属于司法问责事项，或者被申请人不承担司法责任的，裁定驳回申请，宣告被申请人不承担司法责任；二是事实清楚，证据确实、充分，属于司法问责事项，被申请人应承担司法责任，依据案件的事实和相关规定，给予相应的司法惩戒；三是事实不清，证据不足，不能认定被申请人应承担司法责任，裁定驳回申请，宣告被申请人不承担司法责任。

4.对地方司法问责委员会裁决不服的救济。对于省级司法问责委员会的裁决不服，自收到裁决书之日起15日以内，申请人和被申请人均可向中央司法问责委员会申请复议。中央司法问责委员会接受当事人申诉后，应当立案审查。中央司法问责委员会应当组成调查庭审理，调查庭由5人组成。审理采用书面审理的方式，必要时可以听取申诉人和被申诉人、证人的意见，调查核实证据。经审理，调查庭作出如下裁决：一是事实清楚，证据确实、充分，下级司法问责委员会的裁决正确，裁定维持下级司法问责委员会的裁决，驳回申诉；二是事实清楚，证据确实、充分，下级司法问责委员会的裁决错误或者不当的，裁定撤销下级司法问责委员会的裁决，直接予以改判；三是事实不清，证据不足，或者严重违反程序，裁定撤销下级司法问责委员会的裁决，发回重新审理。

5.对有管辖权的监察部门对司法问责案件不予立案或者撤销案件的救济。下级司法机关（机构）的监察部门、申诉人、控告人、检举人认为应当立案，而上级司法机关（（机构）的监察部门不予立案的，或者立案之后经调查予以撤销案件的，可以在接到不立案通知书后15日内向作出不立案、撤销案件的监察部门申请复议。复议维持原决定的，可以向省级司法问责委员会提出申诉。省级司法问责委员会对申诉应当接受，并进行审查。经审查，认为不属于司法问责案件的，裁决驳回申诉，并书面告知申诉部门或人员；认为属于司法问责案件，不立案、撤销案件错误的，裁定撤销原不立案、撤销案件决定，通知具有立案权的监察部门立案或者提起申请。收到省级司法问责委员会立案，或者提起申请裁定后，有立案权的监察部门应当立案，或者向司法审查委员会提起申请。

注释：

[1]许辉：《我们都要有直面疑罪从无的勇气》，载《中国青年报》2015年7月22日。

[2]《司法责任制纵深推进，改革后续配套政策需跟进》，载《瞭望（新闻周刊）》2015年第39期。

[3]参见最高人民法院《关于全面深化人民法院改革的意见—人民法院第四个五年改革纲要（2014-2018）》。

[4]参见最高人民检察院《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》；最高人民法院《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》。

[5]Cmen Beauchamp Ciparick， Bradley T. King， Judical Independence： Is It Impaired Or Bolstered By Judicial Accountability John's Law Review，2010，Vol. 84：1.