立法助推上海国际航运中心建设

郑潇罡

国际航运中心是融发达的航运市场、丰沛的物流、众多的航线航班于一体，一般以国际贸易、金融、经济中心为依托的国际航运枢纽。1996年1月，国务院正式启动以上海深水港为主体，浙江、江苏的江海港口为两翼的上海国际航运中心建设；2001年5月，国务院批复同意《上海市城市总体规划1999年—2020年》，明确上海“国际经济、金融、贸易、航运中心”的战略定位；2009年4月，国务院发布了《关于推进上海加快发展现代服务业和先进制造业建设国际金融中心和国际航运中心的意见》，从全局和战略的高度对推进上海国际航运中心建设作了系统地部署。近年来，丝绸之路经济带、21世纪海上丝绸之路以及长江经济带等国家新战略的实施，也为推动航运市场发展带来了新的机遇和空间，上海国际航运中心建设取得了一系列进展。2014年，上海港完成货物吞吐量75528.9万吨，集装箱吞吐量3528.5万标准箱，位列全球第一；上海机场完成旅客吞吐量8965.9万人次，货邮吞吐量361.3万吨，货邮量位居全球第三，航线已通达46个国家和地区的256个通航点；上海亚洲船级社中心、上海国际航空仲裁院、中国贸易促进委员会上海海损理算中心、中国船舶油污损害理赔事务中心等一批航运功能性机构落户上海。在此基础上，洋山深水港四期工程、浦东国际机场第五跑道、扩大航运业开放措施等涉及国际航运中心建设的各类硬件和软件措施也在持续推进。在推进上海国际航运中心建设的关键时期，通过航运中心地方立法提供法制保障，发挥立法的引领和推动作用，显得尤为重要且迫切。同时，航运中心立法也可以与现有的《上海市推进国际金融中心建设条例》、《上海市推进国际贸易中心建设条例》共同构成推动上海“四个中心”建设的较为完善的法治保障。

2015年12月29日，市十四届人大常委会第二十六次会议对《上海市推进国际航运中心建设条例（草案）》进行了审议。《条例（草案）》分六章，共四十六条，具体包含规划和基础设施建设、航运服务体系、航运科技创新和航运营商环境建设等内容，其中尤其体现了三个需要。

依托中国（上海）自由贸易试验区实现航运政策突破的需要

海运业包括海上运输、港口、航道和航运服务等诸多方面。2013年，中国（上海）自由贸易试验区的设立，改善了航运发展的综合配套环境和创新环境。为主动对接自贸试验区建设，加快推进上海国际航运中心建设，交通运输部与市政府联合又发布了《关于落实<中国（上海）自由贸易试验区总体方案>加快推进上海国际航运中心建设的实施意见》。自贸试验区总体方案以及上述实施意见中，都提出了加快推进国际航运中心建设的创新航运政策，《条例（草案）》予以了必要的吸纳：一是国际中转集拼政策，其是衡量国际航运枢纽港的重要指标，主要好处在于同一集装箱的货物在中转港通过拆箱分拣和包装，再运往不同目的港，从而有效地提高了运输效率。二是沿海捎带政策，即指国际航运船舶在沿海港口之间从事外贸集装箱的国内段运输。实施沿海捎带政策，可以有效提高船舶运输效率，有利于吸引国际航运船舶集聚上海港。三是国际船舶登记制度。国际航运船舶登记量是衡量国际航运中心的一项重要指标。2014年底，在上海登记的国际航行船舶数量为415艘，其中特案免税船舶25艘，“中国洋山港”籍船舶仅有5艘。目前，本市正在对国际船舶登记制度作进一步研究，并需要法治层面进一步推进。

适应加快建设具有全球影响力的科技创新中心的需要

2015年5月，市委、市政府发布了《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》，对科创中心建设作出了全面部署。科技创新是国际航运中心建设的有机组成部分，也是内生性需求。国际航运中心建设中诸多领域都需要科技创新予以推动。《条例（草案）》着力从支持骨干船舶制造企业建设国家级的船舶、海洋工程装备以及船用设备研发实验中心，扶持以创新型航运产品和服务为主营业务的企业发展，鼓励航运相关企业逐步推进信息化与生产、服务、管理各环节的融合，支持大飞机、航空发动机等研发和制造以及适航审定和航空器运行评审能力建设等方面推进航运创新科技发展。同时针对利用创新科技提高航运领域的环保水平，打造绿色航运，促进生态文明建设，《条例（草案）》规定了相应措施。

建成功能完善、辐射全球的大型国际航空枢纽的需要

国际航运中心，具体包括建设国际航运枢纽港、国际航空枢纽港。2012年，国务院发布了《关于促进民航业发展的若干意见》，提出要着力把上海等机场建成功能完善、辐射全球的大型国际航空枢纽。国际航空枢纽港建设的核心要素包括航线网络、货运物流、通用航空、空港服务和空域容量等方面。为进一步推进相关建设工作，《条例（草案）》分别作出了规范：在航线网络方面，鼓励本市基地航空公司积极拓展国内外航线，完善航线网络布局，提升航线网络的通达性、衔接性和枢纽航班密度。在货运物流方面，明确支持国内外航空公司以及综合物流服务商在上海机场建设航空物流转运中心，推广应用物联网技术，加快航空货运发展。在通用航空方面，要求加强公务机基地建设，满足公务机运营保障需求，以吸引更多的公务航空运营机构在本市开展业务。在空港服务方面，要求机场管理机构、航空公司等单位采取措施，提升机场安全运营效率和综合服务质量。同时，鼓励国内外航空公司和航空联盟来上海发展，共同建设品质领先的世界级国际航空枢纽。

加大航运中心建设政策扶持和制度创新力度

在审议中，常委会组成人员普遍认为，《条例（草案）》立足上海国际航运中心建设的近期目标，兼顾中远期发展目标，将现行的政策措施予以法治化，对国家明确由上海先行先试的相关事项，提出了相应的激励机制、扶持政策和保障措施，对目前尚不明确、需要进一步探索创新的事项，作了原则性规定，是可行的、必要的。但同时针对《条例（草案）》部分条款审议中也提出了补充、完善的意见和建议。如有观点认为，《条例（草案）》涉及航空领域的内容在体现航空枢纽建设特点和要求上尚显不足。目前《条例（草案）》的内容主要是围绕货运展开，尚未充分体现航空业的客运特点；客货运的中转量、航班正点率、口岸服务效率等判定国际航空枢纽的重要指标也尚未涉及；由机场管理机构负责推进集约化建设机场基础设施，推进长三角机场群功能互补等难度较大；航空企业环保措施有桥载能源设备供电、新能源特种航空设施使用、合理优化航空器地面运行、光伏等节能技术改造和技术应用等，《条例（草案）》仅对“鼓励使用桥载能源设备供电”作出规定较显单一。又如，有观点建议，上海国际航运中心建设仍需加大政策扶持和制度创新力度：进一步加强对航运科技创新的激励和引导，增加智库建设、知识产权保护等内容，将用于扶持航运装备关键技术、核心技术和重大产品研发的专项资金的用途，拓展至航运领域的教育及奖励重大科技创新等方面；进一步重视航运信息数据的整合和运用，围绕航运中心建设的需求，明确企业和相关管理部门应提供的相关数据，明确大数据整合的主体，对大数据的规范运用等内容进一步细化并作出规定；进一步鼓励节能环保技术的研发和推广，明确对港口和航运企业采用节能、环保新技术、新设备予以鼓励。