完善《上海市人民代表大会关于代表议案的规定》的思考与建议

黄钰

党的十八届三中全会的决定提出：“坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用。”人大代表作为人民代表大会的主体，尊重代表的主体地位，发挥代表的作用，保障代表依法履职，是坚持人民主体地位，推进人民代表大会制度理论和实践创新，发挥人民代表大会制度的根本政治制度作用的重要基础。

人大代表依法履职的形式和途径有很多，向人民代表大会提出议案，是法律赋予人大代表参与管理地方国家事务的重要权利，也是人大代表接受人民委托依法履职的重要形式之一。多年来，市人大代表怀着极大的热情，积极提出各项议案，对推动促进本市的各方面工作，发挥了巨大的作用。研究与议案有关的制度，可以更好地保障代表依法履职。

一、上海市人民代表大会代表议案制度的历史沿革

市一届人大一次会议于1954年8月召开。当时《地方组织法》尚未颁布，对代表议案的提出没有明确的规定，仍然沿用各界人民代表会议的做法，称为“提案”，由大会的提案审查委员会审查，决定是否列入大会议程。1955年2月召开的市一届人大二次会议，按照1954年颁布的《地方组织法》的规定，将“提案”更名为“议案”。从1956年12月召开的市二届人大起，为了便于议案审查委员会做好议案审查工作，每次大会主席团都会作出议案截至日期的决定，凡超出截止日期提出的议案，议案审查委员会不再进行审查，由大会转交市人民委员会研究处理。1982年3月召开的市七届人大四次会议主席团通过了《关于改进议案工作的暂行办法》，规定“属于市级国家机关职务范围内有关的重大建议和方案，经议案审查委员会过半数委员通过后，列为议案。”1983年4月召开的市八届人大一次会议主席团通过了《关于处理议案和代表意见的暂行办法》，将代表在会议期间提出的“议案”同“建议、批评和意见”加以区分，明确议案必须是属于市人民代表大会职权范围内，需由会议讨论决定的重大事项；代表议案的提出需由代表团或者10名以上的代表提出，由大会主席团决定是否列入大会议程。由于明确了议案的内容范围，从市第八届人民代表大会开始，代表议案与以往相比，数量显著减少。1988年4月召开的市九届人大一次会议通过了《上海市人民代表大会关于代表议案的规定》（以下简称《规定》），对代表议案的提出、范围和要求、审议程序、办理等作了规定。1990年、1995年和2008年市人大及其常委会先后三次对《规定》进行了修改，增加了办理代表议案审议结果报告的监督程序；提议案的领衔代表可以列席常委会审议议案办理情况的会议；对代表如何提出高质量的议案提出了要求；根据中央的文件精神将代表议案提出时间扩大到人代会闭会期间；完善了会后处理代表议案的程序和要求。

二、《规定》的实施情况

现行的《规定》共21条，概括而言，主要设定了以下几项制度，第一是代表议案在内容和形式方面特定要求的制度；第二是收到代表议案后的研究处理制度；第三是代表议案在会后的处理制度；第四是有关国家机关办理代表议案的制度。

1、关于代表议案的内容和形式

代表提出议案是一项非常严肃的履职行为。《规定》规定议案的实质要件是，内容应当属于市人民代表大会的职权范围，并且要有案由、案据和方案，如果是立法案则应当有法规草案或者立法要旨和说明；形式要件是，应当有代表一人领衔，有代表十人以上联名提出，使用大会秘书处统一印制的议案专用纸，并且一事一议。从本市多年来的实践看，代表在执行代表议案内容和形式要件方面的总体情况是好的。代表们对提出议案普遍持积极、认真、慎重的态度，事先会做大量的调查研究工作，做到有事实、有分析、有对策，对于提出的立法议案，近年来基本上都能附上比较完整的法规草案，这是很不容易的。但是，代表提出的议案最后作为议案处理的比例却不够高，通常只占代表提出的议案总数的30%左右。究其原因，主要是对议案的内容应当属于市人民代表大会的职权范围这一议案的实质要件把握不准。未被大会主席团审议决定列为议案处理的代表议案，有的涉及国家专属立法事项，有的事项纯属于政府及其有关部门的职责范围。因此，要提高代表议案的质量，关键要提高代表对议案实质要件把握的能力。

2、关于会议期间和闭会期间的议案处理

2008年10月以前，代表议案只能在“市人民代表大会常务委员会作出召开市人民代表大会会议的决定之日至主席团决定的议案截至时间内提出”。2008年10月市十三届人大常委会第六次会议根据中央的文件精神，将《规定》修改为，在人代会闭会期间，代表也可以提出议案。议案分两种处理程序，一种是在市人民代表大会常务委员会作出召开市人民代表大会会议的决定之日至主席团决定的议案截至时间内提出的议案，由大会秘书处送有关专门委员会（每届人民代表大会第一次大会期间是送议案审查委员会）研究提出意见，由主席团决定是列入本次会议议程还是交有关专门委员会或者主任会议在大会闭会后审议。另一种是代表在闭会期间提出的议案，由常委会人事代表工作委员会登记，送有关专门委员会研究提出意见，并在下一次代表大会举行时送大会秘书处，与会议期间提出的代表议案一并处理。从多年来的实践看，大会期间的代表议案处理，除了对《规定》第十条规定的复议程序有不同看法外，实施情况总体上是好的。问题比较大的是代表在闭会期间提出议案的处理。代表在闭会期间提出的议案，要等到下一次代表大会举行时送大会秘书处，与会议期间提出的代表议案一并处理。这影响了代表在闭会期间提出议案的积极性。

3、关于代表议案在会后处理的情况

对主席团交付有关专门委员会或者常委会主任会议在大会闭会后审议的代表议案，《规定》除了要求在大会闭会后的三个月内提出审议结果报告，提请常委会会议审议外，还对审议结果报告提出了要求，“审议结果的报告应当包括议案的主要内容，听取和采纳有关国家机关、组织和提议案代表意见的情况，专门委员会或者常务委员会主任会议的审议意见等内容。”“专门委员会为审议代表议案召开的座谈会、论证会、听证会以及专门委员会会议，应当邀请提出议案的领衔代表参与，充分听取代表对议案的处理建议。”这些议案处理制度的实施情况是比较好的，大会闭会后的三个月内提出审议结果报告一直是坚持的，近年来各专门委员会在处理代表议案过程中充分尊重代表，广泛听取各方面意见，做的也是非常好的。

4、有关国家机关办理代表议案审议结果报告的情况

2008年修改的《规定》对有关国家机关如何办理代表议案审议结果报告增加了很多规定。“有关国家机关、组织在研究代表议案时，应当先听取领衔代表对议案的说明和对议案的处理意见。”“本市有关国家机关对常务委员会决定交付办理的代表议案审议结果的报告应当认真办理，并自交办之日起的三个月内向常务委员会提出办理情况的报告，同时抄送有关的专门委员会和提出议案的代表。办理情况的报告应当提出包含有明确的办理部门、措施、时间要求等内容的办理方案。”“市人民代表大会或者常务委员会会议审议的地方性法规草案、重大事项决定草案等吸纳了代表议案有关内容的，提议案人应当在有关起草说明中予以阐述。”但从实践来看，有些规定执行得不够理想。第一，有关国家机关应当自交办之日起的三个月内向常务委员会提出办理情况的报告，办理情况的报告应当提出包含有明确的办理部门、措施、时间要求等内容的办理方案的规定基本没有做到。第二，有关部门提出的地方性法规草案，吸纳了代表议案有关内容的，提议案人在有关起草说明中基本上是不提及的。

三、对改进议案工作的建议

1、加强代表的履职学习工作

代表提出议案是一项非常严肃的履职行为，代表议案的要求远高于代表建议。从实践来看，大部分代表提出的议案，最后被转为代表建议处理的，主要是因为对议案的实质要件把握不准。要改变这种情况，唯一的办法是加强代表的履职学习。建议常委会在组织初任代表履职学习和代表履职实务学习时，加强对如何提出高质量的代表议案的学习。

2、完善闭会期间代表议案的处理程序

代表议案可以在人民代表大会闭会期间提出，对代表依法履职，鼓励代表提出高质量的议案，有着重大的意义。目前的《规定》规定，大会闭会期间提出的代表议案，要等下一次会议举行时，与会议期间提出的代表议案一并处理。这影响了代表们闭会期间提出议案的积极性。其实代表在闭会期间提出议案，最大的优势在于由于时间比较充裕，代表的议案可以在人大工作班子的协助下，修改得更为完善，对此，《规定》应当考虑作相应的修改。

3、完善有关国家机关办理代表议案审议结果报告的制度

有关部门办理代表议案审议结果报告，提出的地方性法规草案，有关起草说明中不阐述吸纳了代表议案的哪些内容，甚至连代表提出议案这一基本事实都不提及的，是无论如何也说不过去的。为此，相关的规定必须强化。

此外，《规定》规定，本市有关国家机关应在三个月内提出办理情况的报告，不具有可行性，建议予以研究修改。