国家治理现代化与改革完善党的领导方式、执政方式

中共天津市委党校党建研究所课题组

[摘 要]

党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，这对改革完善中国共产党的领导方式和执政方式提出了新的更高的要求。当前我们党的领导方式和执政方式与推进国家治理体系和治理能力现代化的目标要求相比仍存在诸多不科学、不适应的方面，亟待进一步改革和完善。要按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，以有利于加强和改善党的领导、增强党的领导和执政的有效性为目的，在改革完善党的领导方式和执政方式方面做好多方面的工作。要通过不断改进完善，最终实现党的领导方式和执政方式的科学化、现代化、制度化和高效化。

[关键词]

中国共产党；国家治理现代化；领导方式；执政方式

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2016）01000308

党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化的目标要求。全会强调，要紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革，加强民主集中制建设，完善党的领导体制和执政方式，保持党的先进性和纯洁性，为改革开放和社会主义现代化建设提供坚强政治保证。认真贯彻十八届三中全会精神，按照推进国家治理体系和治理能力现代化的要求，进一步改革完善党的领导方式和执政方式，是当前党的建设一项重要任务。

一、中国共产党改革完善领导方式和执政方式的主要成就

自民主革命时期的局部执政开始，中国共产党就对领导方式和执政方式进行了探索。在近百年的革命和建设历程中，中国共产党在领导方式和执政方式上逐步形成了比较系统的正确认识，取得了很大成就。

（一）对什么是党的领导以及怎样实现党的领导作出科学界定。我们党就什么是党的领导、怎样实现党的领导等问题做了长期探索，多次在党的文件或领导人的讲话中作出界定，认识一步比一步深化、一步比一步科学。毛泽东指出：“所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”[1]（P742）对党的领导以及怎样实现党的领导作出最为完整概括的是党的十六大报告：“党的领导主要是政治、思想和组织领导，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导。党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，集中精力抓好大事，支持各方独立负责、步调一致地开展工作。”[2]（P33）

（二）确立以“总揽全局、协调各方”为原则的党对政权机关的领导方式。如何既坚持党对政权机关的领导，又保证政权机关独立行使职责，是实践中一个极难把握的问题。我们党以马克思主义为指导，对建立和领导人民政权问题、无产阶级政党和人民政权的关系问题、党和国家政权之间的职能划分以及党如何领导政权的方式问题进行了积极探索。我们党经过长期反复的探索，在新时期提出了按照总揽全局、协调各方的原则规范党委与同级人大、政府、政协和人民团体的关系的思路，科学地解决了这一难题。从党的十三大开始，党的历次代表大会以及有关中央全会都重申这一原则，使其逐步成为全党的共识。按照这一原则，党委制定重大方针政策，政权机关在各自职责范围内贯彻党委的方针政策，党委在各机关间发挥宏观协调作用；党委的方针政策要在政权机关得到贯彻，不是靠直接向政权机关发号施令，而是通过政权机关中的党组这个桥梁和纽带以及机关中党员的先锋模范作用。这样既坚持了党对政权机关的领导，又保证了这种领导的合法性。

（三）采取充分体现党的群众观点和群众路线要求的党对人民群众的领导方式。我们党对人民群众的领导通常采用两种方式：一种是直接领导，即按照党的群众路线的要求，深入群众、说服教育群众、宣传动员和带领群众跟党走，完成党的任务；二是间接领导，即通过对群众团体的领导来实现对人民群众的领导。党向群众团体派出或推荐骨干人员，使其在群众团体中发挥中坚作用，利用群众团体的广泛性来组织尽可能多的人民群众，将他们团结在党周围。建立人民政权后，党提出要通过政府而不是由党来直接向人民群众发布政令，土地革命战争时期、抗日战争时期党都这样强调过。党的十八届四中全会进一步重申，要善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，这与党直接或间接领导人民群众并不矛盾，政府政令需要党组织和党员带领群众来贯彻执行。

（四）形成共产党领导下多党合作的对民主党派的领导方式。我们党如何处理与其他党派的关系，如何实现对其他党派的政治领导，是党在统一战线实践中不断探索的一个重大课题。在与国民党的两次合作中，尽管我们党无法实现对其领导，但尽可能地用我们党的主张影响他，这对推动中国革命的进程发挥了重要作用。在处理与民主党派的关系中，我们党不仅从思想上、政治上影响这些党派，还与他们保持平等基础上的密切合作，使他们心甘情愿接受党的领导，从而形成了共产党领导下的多党合作关系。新中国成立后，特别是改革开放以来，我们党进一步改善了对民主党派的领导，逐步提出并最终确立了“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”的方针，这一方针充分体现了我们党对民主党派的领导方式。

（五）确立针对各类基层单位不同情况的党对基层工作的领导方式。改革开放以来，我们党通过修改党章以及制定农村、城市街道、机关、部队、高校等基层党组织的一系列工作条例，把党对各类基层组织的领导体制和领导方式明确规定下来。按照党章和这些工作条例的规定，不同类型的党组织，以不同的方式发挥领导作用。如城市街道、农村党的基层组织领导本地区工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权；国有企业党组织在企业发挥政治核心作用，参与企业重大问题决策；非公有制经济组织中的党组织贯彻党的方针政策，引导和监督企业遵守国家的法律法规，领导群众组织，团结凝聚职工群众，维护各方的合法权益，促进企业健康发展；机关党组织协助行政负责人完成任务、改进工作，对包括行政负责人在内的每个党员进行监督，不领导本单位的业务工作。这样就在充分考虑各类基层单位实际情况的前提下，保证了党对基层工作的领导。

（六）提出以科学执政、民主执政、依法执政为主要内容的党的执政方式。长期以来，我们党坚持用不断发展的马克思主义指导执政行为，不断改革完善党的领导制度、领导体制、执政方式和工作机制，体现了对科学执政的追求；不断推进党内民主和人民民主，体现了民主执政的精神；积极推进党内法规和国家法治建设，体现了依法执政的要求。

民主革命时期的革命根据地进行了民主选举，制定了有关法律，组建了司法机构。我们党在全国执政后，建立了人民代表大会制度，制定了宪法和一系列法律，形成了民主执政和依法执政的基本框架。

改革开放以来，从邓小平提出党必须在宪法和法律范围内活动，到十五大提出依法治国、依法执政，再到十六届四中全会完整提出科学执政、民主执政、依法执政，最终形成了系统完整的党的执政方式，“三执政”是党的执政方式多年探索成果的集大成者。十八届四中全会提出，必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能和开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。这就进一步完善了依法执政的基本思路。

二、中国共产党改革完善领导方式和执政方式的基本经验

在改革和完善领导方式和执政方式的过程中，经过新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放新时期的长期探索，我们党积累了非常丰富而宝贵的经验，为进一步改革和完善领导方式和执政方式奠定了基础。

（一）既要坚持党的领导，又要不断改革和完善党的领导方式、执政方式。我们党通过革命夺取政政，并直接掌握国家政权，党在国家政治生活中既是领导核心，又是执政力量。这种双重角色是相互统一的：党的领导是党执政的政治前提，没有党的领导地位，就没有党的执政地位。同样，如果党不能始终保持先进性，兢兢业业执好政，赢得人民群众的拥护和支持，也会丧失领导和执政地位。因此，一方面，要防止借改革旧的体制和弊端之名削弱和否定党的领导地位的倾向。不能把党政分开绝对化，把“党要管党”曲解为“党只管党”，把党的活动限制在“党管党务”的范围内，这样必然削弱党的领导。党要管党就是要把党自身建设好，以便能够更好地发挥领导核心作用。另一方面，对于党的领导方式和执政方式方面存在的一些问题和不足，我们要勇于面对和承认，并且随着形势和任务的发展变化不断加以改革和完善，防止固步自封、止步不前。只有这样，才能进一步加强党的领导，巩固党的执政地位。

（二）坚持与时俱进，不断创新既有时代特点又有中国特色的领导方式和执政方式。我们党的领导方式和执政方式是随着时代潮流的发展和国内外形势的变化而不断调整和改进的。战争年代和建设时期不同，各时期的各个具体阶段也不同，总的趋势是不断朝着政治文明迈进，不断向着现代化治理方式发展。当今世界是一个开放的、快速发展的世界，世界各国都被卷入现代化发展的潮流中，任何国家、任何政治力量都必须面对这一新趋势。我国各项建设事业的现代化正在迅速推进，我们党适时提出实现国家治理体系和治理能力现代化的要求，这体现了与时俱进的精神。党的领导方式和执政方式的改革和创新，一定要用开放的眼光，吸取各国的经验，与现代化的发展潮流相适应，与国家治理体系和治理能力现代化的要求相适应。包括西方政党在内的国外不少政党在执政方面积累了许多成功经验，形成了较为成熟的与现代化社会相适应的政党领导方式和执政方式，我们应当博采众长、为我所用。但学习和借鉴决不是简单的模仿嫁接、照抄照搬，而是要立足于中国特色，通过学习借鉴使我们自身的政治优势得到更充分发挥。

（三）坚持依法治国，不断推进党的领导方式和执政方式的制度化、规范化。就理论而言，我们党对领导方式和执政方式从局部执政开始就有着比较清醒的认识，提出了一系列科学的见解和论断，甚至形成了党的决议。但从党的历史看，一方面，这些科学的论断和认识都没有有效落实到制度层面上，致使制度缺失成为我们党的领导方式和执政方式上面临的最主要问题；另一方面，我们党从执政开始也制定和建立了一系列法律法规、规章制度，但在实践中无论在领导方式上还是在执政方式上都偏重于依靠政策和行政命令治国，因领导人的改变而改变、因领导人看法和注意力的改变而改变的人治状态长期没有得到根本解决。因此，进一步改革和完善党的领导方式和执政方式，必须确立依法治国理念，从加强制度建设入手，建立起体系完备、科学规范、运行有效的法律法规和规章制度，并着力强化对法律和制度的贯彻执行，使党的领导方式和执政方式走上科学化、法治化、规范化的轨道。

（四）坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。在党长期执政的实践中，在坚持党的领导前提下，坚持不断扩大人民民主，保证人民当家作主权利，同时加强法治建设，积极推进依法治国，形成了具有中国特色的社会主义民主政治制度。党的领导是党执政的首要条件和根本保证，人民当家作主是党执政的根本出发点和归宿，依法治国则是党执政的基本方式和手段。三者相互联系、密不可分、缺一不可。三者的有机统一是社会主义政治文明建设的根本，也是改革和完善党的领导方式和执政方式的根本，“文化大革命”用群众运动式的“大民主”取代党的领导和法治，结果使三者匀遭破坏。正因为坚持了三者有机统一，改革完善党的领导方式和执政方式才既坚持了正确方向，又有效提高了执政能力和执政效果。正确处理三者关系，摆正三者的位置，使三者在各自的空间范围内发挥各自的独特作用，并通过一整套的机制体制有机统一起来，是进一步改革完善党的领导体制和执政方式的重要任务。

三、中国共产党领导方式和执政方式与国家治理现代化要求不适应的问题

国家治理体系现代化的主要特征体现为治理结构的科学化、治理主体的多元化、治理方式的民主化、治理规则的法制化以及治理过程的高效化。推进国家治理体系现代化，就是要适应时代变化，通过改革和完善体制机制、法律法规，促进各项制度日趋科学完善，实现国家治理制度化、规范化、程序化；就是要不断适应社会主义现代化建设需要，增强依法按照制度治国理政的本领，把各方面制度优势转化为管理国家的能力与水平。作为执政党，我们党的领导方式和执政方式既是国家治理体系的重要组织部分，也是国家治理能力的重要组成部分，推进国家治理体系和治理能力的现代化必然要求党的领导方式和执政方式也要实现现代化。与这一要求相比，尽管我们党对领导方式和执政方式上的改革取得了显著成效，但仍然存在诸多不科学、不适应的方面，亟待进一步改革和完善。

（一）党政职能不分、以党代政现象依然存在。尽管我们对什么是党的领导做出了科学界定，明确了党的领导主要是政治领导、思想领导和组织领导，但涉及具体的体制和工作层面还有不少思想认识上的问题，党政关系不清、职能不分、以党代政的现象还大量存在。在体制层面，与政府部门对口的党的部门仍然存在，相当一部分行政部门由党的部门分口管理，如政法部门由党的政法委管、文化部门由党的宣传部管、人事部门由党的组织部管、监督部门由党的纪检部门管，这些部门内相当部分属于政府职责范围内的事务或业务由党的部门包办，这些政府机关事实上变成对党的机关负责。在地方，越是往基层，党政关系越是模糊，党组织直接干预行政工作的现象越突出。在工作层面，一些地方和部门的党组织不能正确处理党政关系，在实际工作中过多干预行政行为。一些党委书记总想抓行政性权力，认为放弃了这些权力就没有权威，就不能体现党的领导，招商引资、城市建设、大项目实施等能抓的都要抓，甚至路修多宽、楼盖多高都要亲自管；有的党委班子成员不管本职工作是什么，一律每人负责一项重点工程；有的纪委书记分管安全生产、征地拆迁，而把党风廉政建设放在一边。党组织过多干预政府事务产生四个方面的不良后果：一是党的机关人员膨胀、机构臃肿，增机构加人员，仍觉太忙、人手不够；二是与政府机构职能重叠，又凌驾于政府部门之上，既使政府部门地位尴尬，职能难以充分发挥，又造成政出多门、效率低下；三是有违依法执政精神，有损党的形象；四是“种了别人的田，荒了自己的地”，分散了精力，忽视了本该归自己主管的“大事”，干部培养使用、基层组织建设、党的作风建设等党的建设方面存在的诸多突出问题得不到及时有效解决，增加了党脱离群众的危险，实际上削弱了党的领导。

（二）权力过分集中、缺乏监督现象较突出。虽然经过改革开放以来政治体制改革和社会主义民主政治建设的稳定推进，党内政治生活不断走向健全、规范，但权力过分集中特别是“一把手”不受监督的问题仍然存在，一切权力集中于党委、党委的权力又往往集中于几个书记”[3]（P329）的现象还没有得到根本解决。从横向关系看，经济、行政、文化、社会等组织的权力过于集中于党委，党委对同级人大、政府、政协、司法机关以及群众团体职责内事务干预过多；从纵向关系看，下级和基层的权力过分集中于上级和中央领导机关，特别在干部任用上，上级对下级领导干部调动过分频繁，对下级民主选举结果不尊重，也造成下面政策不稳定；从个人与组织关系看，一些地方党委的权力过分集中于常委会，常委会的权力又过分集中于党委书记个人，形成领导者个人高度集权，有的重大决策个人拍板，重要人事安排一个人说了算。工作中也形成了过分依赖“一把手”的习惯，什么事都要求“一把手挂帅”、“一把手负总责”、“一把手亲自抓”，有意无意地强化了“一把手”的特殊地位和权力。权力过分集中，最大的危害是权力不受监督、容易被滥用，或者导致决策失误、造成重大损失；或者出现以权谋私、贪污受贿、买官卖官等腐败现象，这些年的无数案例说明了这一点。

（三）民主执政、运用民主方法的能力不强。国家治理体系和治理能力现代化要求治理方式民主化，但实际政治生活中还有不少领导干部民主意识不强，不善于运用民主方法实施领导。有的在贯彻民主集中制过程中只要集中，不要民主，大权独揽，独断专行；有的形式上走民主程序，实际上暗中操作，搞假民主真专权；有的“为民作主”观念强，“由民作主”的意识弱，对于关系群众切身利益的事情由少数人或个人随意决定，不征求群众意见，不经过群众同意；有的面对群众性利益纠纷或群体性事件，习惯于强力压制，不善于听取民意、协商沟通；有的对不符合上级或领导意图的民主决策结果随意否定、推倒重来；有的党员干部看领导脸色行事，不能正确行使自己的民主权利；有的把民主看作走程序、搞形式，对于破坏民主程序的行为视而不见、麻木不仁（如衡阳贿选案）。如此等等，造成一些地方和部门民主生活不健全、不充分，人民群众当家作主的民主权利得不到有效尊重，导致党群关系、干群关系不和谐。

（四）依法执政、依法办事意识不够强。由于我国历史上是一个缺乏民主法制传统的国家，加之我们党又是以暴力革命的形式取得政权的执政党，在过去相当长的一段时期里，党的执政理念中法治理念和法治精神不足，党员干部依法执政和依法办事意识不强，存在大量重政策、轻法律，重行政命令、轻依法办事的现象。一方面，我国的法制建设还不完备，已有的法律没有受到足够重视，一些领导干部按上级文件和领导指示办事的多，学法、严格按照法律规定用法的较少；用行政命令推动工作的多，落实法律规定的较少；解决社会矛盾用传统办法的多，依法解决的较少。这直接影响了普通群众的观念，使他们“信访不信法”，信领导批示不信法院判决，导致上访率多年居高不下。另一方面，一些党组织和领导干部决策不讲程序和规矩、办事越权越位，相当程度上存在以言代法、以权压法现象。有的地方党委对司法机关干预过多、过细，直接过问具体案件，对检察院批捕、起诉以及对法院的审判、执行等工作作批示下命令，影响司法机关独立行使职权；一些地方党的政法委以协调政法机关关系名义，或搞所谓“联合办案”，对具体案件作出决定；在司法机关内部，党组讨论、决定案件的做法也时有发生；有的地方党组织出于地方保护主义，擅自制定“土政策”，破坏国家法制统一，甚至置国家法律法规于不顾，自觉或不自觉地支持或参与一些违法违规活动，严重损害了党的形象。

四、适应国家治理现代化要求完善党的领导方式和执政方式的目标和措施

按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，改革完善党的领导方式和执政方式，应当达到以下基本目标：以有利于加强和改善党的领导、增强党的领导和执政的有效性为目的，通过不断改进完善，最终实现党的领导方式和执政方式的科学化、现代化、制度化和高效化。所谓党的领导方式和执政方式的科学化，在内容上要符合党的领导和执政的客观规律，符合国情党情，符合人民需要，符合时代要求；在途径上要符合科学精神，采取科学手段，遵循科学程序。所谓党的领导方式和执政方式的现代化，一是适应现代发展潮流，善于吸收、运用新的科学理念领导和执政；二是适应现代社会利益主体和治理主体多元化的特点，积极发展人民民主，善于运用民主方式领导和执政；三是适应现代科技发展趋势，善于运用新兴科技手段和方法领导和执政。所谓党的领导方式和执政方式的制度化，就是按照依法治国和依法执政的要求，一是领导方式和执政方式要符合法治精神，善于运用法治的方法和手段；二是领导方式和执政方式本身也要制度化、法规化，用法律法规把党的领导方式和执政方式规定下来，使其具有稳定性、权威性，防止随意性。所谓党的领导方式和执政方式的高效化，就是要简便、务实、管用、易掌握、好操作，最终有利于提高党的领导和执政的效率和效果。实现这个目标要求，需要在改革完善党的领导方式和执政方式上采取措施。

（一）深化对现代化条件下党的执政规律的认识，努力增强执政的科学性。现代化的国家治理体系，必然是科学的治理体系；现代化的国家治理能力，必然是善于科学治理的能力。科学执政是党的执政方式的基本内容，也是治国理政的基本要求。坚持科学执政，要求执政的目标和执政的过程都必须把科学精神贯穿始终。首先，要以科学的思想理论指导执政行为。坚持党的指导思想，深入研究共产党执政规律，不断深化对执政规律的认识。密切关注现代化发展的新形势，认真研究现代化条件下党执政的规律和特点，使党的执政方式与时代步伐相合拍。要敢于吸收借鉴国外先进的执政理念和执政方式，不断丰富和完善我们党的执政理论。在正确认识和把握执政规律的基础上，认真审视现有的治理体系和治理能力，看看哪些治理结构和治理方式是科学的、哪些是不科学的，有针对性地加以坚持、改革和完善；哪些治理能力是适应科学执政要求的、哪些不适应，对不适应的认真整改提高。其次，要以科学的制度保障执政的有效性和规范性。根据执政规律的要求，完善治国理政的各项规章制度，把执政行为纳入制度化、规范化、程序化的轨道，防止执政行为的随意性。要在制度的科学性、严密性、协调性上下功夫，对现行制度进行认真梳理，该补充的补充，该修改的修改，形成体系完备、结构合理、配套严密、功能有效的制度体系。最后，要以科学的方式实施领导和执政。在科学的思想理论指导下，在科学的制度和程序规范下，使领导和执政方式符合中国实际、符合现代化要求。要把继承和创新结合起来，既要善于运用我们长期形成的、已被实践证明是行之有效的成功方法，又要适应现代科技尤其是信息技术发展的趋势，吸收采用最新的技术和方法。要把科学的理念贯彻到执政过程特别是决策程序中，重大事项决策必须经过科学论证，充分听取各方面特别是专家的意见。

（二）发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，善于运用民主方法治国理政。现代民主政治是社会进步的重要标志，是现代化和政治文明的重要内容。现代化的国家治理体系和治理能力，必须树立民主理念、体现民主精神、实行民主治理，对于执政党来说就是坚持民主执政。按照国家治理体系和治理能力现代化的要求坚持民主执政，最根本的是要充分发展人民民主，充分运用民主的方式治国理政，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。

习近平指出：“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的。中国共产党的一切执政活动，中华人民共和国的一切治理活动，都要尊重人民主体地位，新生人民首创精神，拜人民为师，把政治智慧的增长、治国理政本领的增强深深扎根于人民的创造性实践之中，使各方面提出的真知灼见都能运用于治国理政。”[4]首先，要树立民主执政理念，为民主执政筑牢思想基础。最关键的是解决好为谁执政、靠谁执政的问题。这个问题看似已经非常明确，但具体到每一位领导干部，是为自身还是为人民谋取利益，是替民作主还是由民作主，还存在很大的问题。应教育党员干部牢固树立国家一切权力属于人民的理念，领导干部手中权力由人民授予的理念，立党为公、执政为民的理念，情为民所系、权为民所用、利为民所谋的理念。其次，加强民主制度建设，完善民主执政架构。一是发展党内民主。实行民主执政，执政党自身必须具备民主素质。搞好党内民主，才能带动人民民主的发展。发展党内民主，重点要加强和完善党代表大会制度、党委内部民主决策和民主监督制度；完善党员权利保障机制，充分保障党员的选举权、知情权、参与权、监督权。二是加强人民代表大会制度建设。进一步完善人大代表的产生方式、人大的选举、决策、监督等制度。三是发展基层民主。基层民主是群众行使当家作主权利的主要形式，是党实行民主执政的基础。要继续完善村民自治和城市居民自治制度，进一步推进机关和企事业单位的办事公开和民主管理制度，并且将基层民主政治建设逐步向更高层次、更广领域扩展、延伸。最后，更充分、更广泛地运用民主方法行使执政权力。坚持民主决策，不断完善重大决策的规则和程序，通过多种渠道和形式广泛集中民智，使决策真正建立在科学、民主的基础上。广泛推行协商民主，重大事项的决定，热点、难点问题的解决，矛盾纠纷的化解，突发事件的处置，特别是涉及群众切身利益事项的决策，都可以运用民主协商的方法。加强民主监督，完善对权力运行的制约和监督机制，重点加强和完善党代会对全委会、全委会对常委会以及广大党员对领导干部的监督，人大、政协以及国家专门监督机关的监督，人民群众、民主党派、人民团体的监督，舆论监督等，依法保障公民的检举权、控告权、申诉权。

（三）坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，健全党领导依法治国的制度和机制。现代化的国家治理体系和治理能力最显著的标志是依法治理。我们党已经明确把依国治国确立为党执政的基本方略，把依法执政确立为党执政的一个基本方式，党的十八届四中全会进一步提出了全面推进依法治国的总体目标和重大任务。坚持依法治国、依法执政，要正确认识和处理党的领导和依法执政的关系，深刻理解党领导人民制定宪法和法律并在宪法和法律范围内活动的内涵和意义。只有在法律化、制度化的轨道中运行，才能保证党的领导和执政的有序性和稳定性。要加强党对立法工作的领导，善于使党的主张通过法定程序转变为国家意志，从制度上、法律上保证党的路线方针政策的贯彻实施。在领导立法的基础上，党还要保证执法、支持司法、带头守法。党员特别是领导干部要带头维护宪法和法律的权威，带头遵守和贯彻宪法和法律，支持和保证国家机关依法行使职权，在法治轨道上推动各项工作的开展。要改变长期存在的用政策和政令直接管理国家和社会事务的习惯，善于把党的政策转变为立法机关的法律或行政机关的政令，以此实施党对国家和社会事务的领导。加强对全体党员特别是领导干部依法治国和依法执政观念的教育，增强他们的法治意识，提高法治思维和依法办事能力，要求从日常具体工作做起、从小事做起，时时处处注意遵守法定程序。加强党内法规制度建设，健全党领导依法治国的制度和工作机制，完善保证党确定依法治国方针政策和决策部署的工作机制和程序。完善党内法规制定体制机制，形成配套完备的党内法规制度体系。注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力，运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处。

（四）推进服务型政党建设，把以人为本理念体现在执政过程中。以人为本、执政为民是我们党执政的基本理念。贯彻这一基本理念必然要求把服务体现在党的执政过程的始终，体现在党的工作的各个方面。现代社会治理的一个新的发展趋势是越来越多地从强制管理向提供服务转变，党的十八大把建设服务型政党作为新形势下党的建设的一个重要目标提出意味着党的职能的重要转变，也意味着党的领导方式和执政方式的重要转变。要把为广大人民群众服务更充分地体现在党的执政行为中，需要从四个方面抓起。一要树立服务理念。正确理解领导、执政与服务的关系，树立领导和执政需要服务、服务也是领导和执政的理念；从习惯于运用行政权力强制管理的思维方式转变过来，确立更多地通过提供服务来治理的观念。二要明确服务内容。服务要讲求实效，把解决人民群众的困难、满足人民群众的需求、维护群众切身利益作为服务的主要方向，而不是想当然地把服务强加于群众。三要健全服务体系。要建设服务型政党、服务型政府、服务型社会组织，形成政党、政府、社会共同参与的服务格局。四要完善服务方式。执政党的服务不只是做具体的服务工作，更主要的是体现在推动全党和全社会服务意识的提高上，体现在引导和统筹全社会服务体系建设上，体现在动员广大干部和党员在服务中发挥模范带头作用上。

（五）改善党对政权机关和群众团体的领导，切实把总揽全局、协调各方原则落到实处。科学规范党和政权机关的关系是改革和完善党的领导方式和执政方式的核心问题。现代化的国家治理体系和治理方式，决不应该是党政职能不分、以党代政的体系和方式。因为党毕竟不是政权本身，党的性质、职能与国家政权机关是不同的，党不能取代政权本身的职能。这在革命战争年代以及新中国成立后的相当长时期内在思想理论上是非常明确的，在执掌全国政权六十多年特别是改革开放三十多年后的今天不应该在这个问题上模糊不清。要正确界定党的领导和执政的内涵，把政党与政府、领导与管理、执政与行政区别开来，正确处理党委与人大、政府、政协以及司法机关和人民团体的关系，建立科学的党政、党群关系体制。应以党内法规形式明确界定党委的职责范围，真正搞清楚党委究竟应该抓什么，特别是抓经济工作究竟应该抓到什么程度。同时要规范党委行使职权的方式和程序，完善党的方针政策和重大决策经法律程序转变为国家意志的有关制度，以及党委经法定程序向政权机关推荐领导干部人选的制度。要健全党组制，党组织既要支持国家机关和群众团体依照法律和各自章程独立行使职责和开展工作，又要发挥这些组织中党组的领导核心作用，通过党组以及党员干部的先锋模范作用贯彻党的路线方针政策。要规范党政机构设置，切实解决党政机构职能重叠问题，改变党委及其领导干部过多干预行政事务和司法事务的现象。要把“总揽全局、协调各方”原则具体化、程序化，特别是地方应通过相应的组织形式，建立稳定的党与政之间以及立法、行政、司法之间的协调机制。目前各地通常是由党委常委会直接协调，但地方人大、政协负责人多数不是常委，常委会直接协调存在制度障碍。可以成立一个党政各方参加的联席会，定期或不定期地研究协调重大事项。联席会由党委书记主持，这样既能体现党委的主导地位，又能营造一种平等协商的环境。

参考文献：

[1]毛泽东选集（第2卷）[M].北京：人民出版社，1991.

[2]中国共产党第十六次全国代表大会文件汇编[M].北京：人民出版社，2002.

[3]邓小平文选（第2卷）[M].北京：人民出版社，1994.

[4]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报，20140922

责任编辑：何敬文