公共管理创新与实现包容性人类发展

包雅钧

[摘 要]

公共管理与包容性人类发展关系密切，创新公共管理对促进包容性人类发展意义重大。改革开放以来，中国公共管理创新内容丰富多样，政府与社会相互合作，民主法治水平不断提升，在促进包容性人类发展方面取得了不凡的成就，也积累了重要经验。借鉴发达国家公共管理创新的经验和教训，我国要继续推进包容性人类发展，就要完善对公务人员的培训和管理，注重为公民赋权增能，更加充分地发挥好社会组织的作用，加强公共服务，推行公民取向的政府绩效评估，强化对政府的监督和问责。中国要积极建设促进包容性人类发展的政府，在各种政策创新之外，更为关键的是公共部门人员要秉持以公心行公义的理念，落实好民众的民主权利。

[关键词]

公共管理；公共管理创新；包容性；人类发展；公平；民主

中图分类号：D523.3 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2016）01005906

公共管理是政府和其他社会主体实现公共利益的组织性活动，具有极强的政治性和技术性，现代国家都极为重视提高公共管理质量。包容性人类发展理念强调要促进所有人的更加平等地，在经济政治社会文化等各个方面全面地以人为中心的发展。包容性人类发展就是当代公共管理所要实现的最核心最本质的公共利益。公共管理创新是实现这一目标的必要途径。

一、公共管理与包容性人类发展的关系

公共管理与包容性人类发展关系密切，可以从三个方面加以认识。

第一，共同的核心价值追求。不同时期的公共管理都内在蕴含一定价值追求，比如效率、合法性、公共性。传统的公共管理学说，由于受韦伯科层官僚制度分析和行为主义的影响，标榜“价值中立”，带来了实践中的效率至上取向。这在早期对西方国家工业化的稳定发展起到了客观促进作用，但事实上也有对公共行政的民主价值的关注。在政治哲学复兴背景下，西方国家20世纪七八十年代兴起了新公共管理运动，初始较为重视私营部门经验在公共部门的运用，把效率、效益、经济（3E，即 Efficience，Effectiveness，Economy）作为价值追求，但这些具体主张实际上是对当时政府负担过重、提供公共服务不足等的回应，体现出对公共管理之公共性的重视。后来，新公共管理运动在各种批评以及自身推进的完善中，进一步地突出了公共性，形成强调人民公民主体地位的治理理念。公共性被认为是公共管理首要的规范性价值，相较于私营部门的人员，公共管理者应当更加关注社会发展的公平、正义、平等。这一价值追求正是包容性人类发展理念的精神内核。

第二，政府的本质是服务于人民。政府是公共管理的首要主体，而政府的本质是服务人民。西方国家认为政府是人民达成契约建立起来的，旨在保护和实现人的权利。人的权利是天赋和不可剥夺的，包括经济政治文化社会各个方面，也是不断发展的。西方社会的人权内容随着时代发展而丰富，第一代人权强调自由权，第二代人权强调生存权，第三代人权强调发展权，政府不仅要保障和尊重个体权利，支持人们实现个人权利，还要保障和支持人们实现集体性人权。中国政府是全心全意为人民服务的政府，人权保障已经成为党和政府的共识，并被写入了宪法。整个国家正在致力于实现以人为中心的全面协调可持续发展。可以判定，无论中外，如果没有政府，就没有可能实现包容性的人类发展。

第三，公共管理实现人类发展。迄今为止人类发展的历史表明，仅从经济发展这一方面来看，一些国家和社会的人类发展状况停留在低水平上，甚至还有反复的循环。在经济发展的同时实现人的自由、尊严，必须是人类有意识的行为。尽管一些国家通过革命和改良实现政治体制的更替，在相当程度上为实现人类发展创造了有利条件，但日常生活中实质性的人类发展的进步，在很大程度上仍然取决于公共管理的具体运行。公共管理在相当程度上代表的国家有效性，对于纠正市场失灵给人类发展带来的伤害意义重大。什么样的公共政策，什么样的公共管理或治理机制，反映不一样的对人的发展的认识，也给人类发展带来不同影响。当代公共管理强调公共参与，强调对人民的责任，这最能体现对人的价值的尊重。

基于公共管理与人类发展的密切联系，创新公共管理对于推动包容性人类发展的意义不言自明。国内不少实证研究证明，公共管理中公共支出的规模及结构对不同省区人类发展具有不一样的影响，有测算表明，较高的政府支出可能会导致较低的经济增长。西方学术研究中发现的阿罗不可能定理，虽然揭示出民主体制下的政治运行不一定能够促进社会福祉最大化，但从一个侧面表明公共管理的优化意义重大。公共管理创新，就是要使公共管理满足法治、民主、公平、透明、责任、效率等目标，以更好地实现包容性人类发展。在很多时候，大量公共管理创新并不直接以促进人的发展为目标，却间接而缓慢地对人的全面发展产生深远影响。但也有一些公共管理创新直接取得了显著的促进人类发展的成效，比如巴西阿雷格里港的“参与式预算”；在孟加拉，非政府的格莱珉银行，帮助成千上万的穷人改善了生活处境[1]。当今世界，人们的自由得到前所未有的扩大，相伴随的人与人之间的不平等也加剧了，包容性人类发展的任务更加艰巨，公共管理创新也更加紧迫。

现实中公共管理可能损害人类发展的因素主要有四个方面，它们相互产生影响。一是职能。政府的公共管理如果不能被界定在合理范围内，就会出现该管的管不好，不应该管的也管不好，越管越乱的现象，既压抑了社会的活力，也使自身人员和机构膨胀，糜费钱财。二是体制。一方面，政府行使的公共权力如果得不到有效制约，就会倾向于损害社会和民众的权利；另一方面，如果事权责不一致，政府必然缺乏施政的积极性和创造性。三是政策。政策如果不配套，政出多门，相互冲突或不协调，其效果就会大打折扣，也得不到很好的执行。 四是人员。公务人员如果政治或专业素质不高，就不太可能制定出公平公正的公共政策，也不太可能从他们身上体现出推动政府与社会合作的力量。此外，公共管理也受整个国家宏观政治体制制约进而影响人类发展。在西方竞争性党派政治下，尽管执政党或执政联盟组建的政府都要考虑整个国民利益，但具体政策在实际运行中不可避免地更加倾向于所代表或所要争取民众的利益。在中国，由于中国共产党是事实上唯一长期的执政党，也就不可能形成这一情形，这使我国的公共管理更具有推动包容性人类发展的体制优势。

二、中国公共管理创新的特点与经验

中国正处于发展转型期，特别是改革开放以来经济社会发生了巨大变化，在中国特色社会主义道路上前行的公共管理承担着极为繁重的任务，涉及经济社会政治等各个方面。回顾历史可以看到，在20世纪改革开放启动后的约二十年时间内，中国公共管理主要体现为几轮政府机构改革，以及为适应社会主义市场经济体制而重视转变政府职能、改革有关管理体制，比如分税制的确立。20世纪以来，随着中国特色社会主义市场经济体制基本确立，公共管理理论研究取得了较大进步，公共管理创新探索更加多样，一方面是大量的政策创新，一系列惠及民生的政策被推出，另一方面是管理体制创新，比如行政审批制度改革、大部门制度改革在持续推进，为促进区域平衡发展探索新区或开发区管理体制，以及为统筹城乡发展而设立成都、重庆等试验区等。在浓厚的国家公共管理创新氛围下，地方公共管理创新更显示出强劲高涨姿态。以中国实际来看，地方党委是重要的公共管理主体。早在1994年为推进浦东开发，浦东新区党工委属下的张江开发区党委联合周边乡镇党委成立联合党委，既是党建方面的创新，也可以称的上是公共管理的创新。为总结研究大量的地方公共管理创新，中央编译局有关研究力量从2000年起发起创办了中国地方政府创新奖励与研究活动，持续至今。我们认为，政府创新在相当程度上等同于公共管理创新。总结有关地方公共管理创新活动可以看出，它们体现了五个特点。

特点之一：改革创新内容丰富多样。从时序上看，20世纪末期，地方层面的公共管理创新主要体现为以基层民主创新为代表的政治体制改革和简化行政程序的行政体制改革，而进入21世纪后，致力于推动公共服务的创新明显增多，在国家重视社会管理和社会治理后，这一方面相关的改革创新也成为热点。这些改革创新目标涵盖了法治、民主、专业、透明、廉洁、效率、服务、责任多个方面。这些创新都直接或间接地使大量人群在经济、政治、文化等多层面受益。

特点之二：重视民众和社会参与合作。几乎所有创新都把赢得民众和社会的参与合作当作衡量是否成功的内在标准。一些创新直接激发了民众与社会的活力，比如新疆呼图壁县农委鼓励参加农村养老保障人员以参保资金作抵押担保贷款成功，以便利于他们的经济社会生活；一些创新离开了民众和社会的参与合作不可能运行，比如吉林安图县委县政府搭建了群众诉求服务平台；一些创新则把民众与社会的评价当作成功的标准，比如湖南长沙市政府推行四级联动政务公开。这些公共管理创新唤醒并强化了民众的权利意识。

特点之三：民主法治程度提升。民主化和法治化是中国公共管理创新的基础性目标，但是改革创新的实行往往初始由主要领导强力推动。公共管理的改革创新直接考验着主要领导的能力素质，他们要想干事、会干事、干成事。也正是在他们推动的创新实践中，人们的权利意识激活了，相关权益也得到增强。比如，黑龙江伊春市曾经推行林权制度改革，主要由市委书记推动，在决策层面民主化受到一定置疑，最终决策却符合这类事务的发展趋势，也改善了当地人的生活，促进了产业结构的调整，受到民众的支持。在这类改革的收益期待下，人们有理由希望更多改革创新。同样，有的改革在初始突破了现有法律制度框架，比如对乡镇级行政首长的公推公选。现在公共管理创新更加强调于法有据，或是在不违背法律原则下的探索试行。

特点之四：主动创新的层级提升。过去，大量的公共管理创新发生在市和市以下的层级，包括市、县和乡镇，一方面是这些层级政府承担大量执行任务，而在执行过程中面临的具体情形千差万别，创新具有生长的空间，另一方面创新的影响可以得到控制。受下级改革创新鼓励，省一级有关公共部门也强化了改革创新意识，比如四川省残联打造为残疾人服务的“量体裁衣”个性化帮扶机制。在此之前，这一创新机制是在成都市实行的。这种创新层级的提升，意味着受益人群的大幅提升。

特点之五：地域创新的不平衡。总体上看，东部发达地区公共管理创新明显活跃于中西部地区。东部地区的经济发展水平好于中西部，社会组织发展较快，官员和民众素质相对较高，在公共服务和社会治理方面有较多的创新举措。中西部的公共管理创新更多的是政府自身管理程序及机制的优化完善。创新重心和取向有一定区别，这与地方所处经济社会发展阶段有直接关联。考虑到中国人口分布密度差异，东部地区公共管理创新活跃，也意味着更多的受益人群。

中国公共管理创新取得了不凡成就，也积累了一些重要经验，比如要注重民生和公共服务，注重政府职能的转变，注重人民群众参与。此外，公共管理创新还注重因地制宜。以干部选任创新为例，并不存在一个统一的操作流程，而是根据不同地区经济实力、人口构成区别制定操作方案。

三、发达国家公共管理创新及其经验

发达国家的公共管理创新也是在不断总结完善中向前发展的。大体说来，英美等国可作为一类，是管理主义取向的新公共管理；而德法等欧洲大陆国家，则是部分追随最小国家路径，较多强调福利导向，并不倾向于把行政机关看作是可以“企业化”。这里主要以英美国家为例来简要说明。

在英国，20世纪70年代希思政府已经考虑把民营机构管理方法运用于政府之中，推行大部门制[2]。撒切尔夫人执政后一方面开始大规模进行国有企业的私有化，推行政府职能私有化为政府瘦身，另一方面建立效率检查小组，引入私营管理机制，提高行政效率，设立一系列独立政策执行机构强化政策执行。此后梅杰政府抛出“顾客中心论”和“企业政府”等主张对引进企业机制的公共部门强化管理文化以提升效率，对政府垄断性公共服务通过政府管控、自我约束和强化监督制约来落实政府责任。在美国，1993年克林顿政府开始的大规模政府改革运动集中代表了公共管理的变革，主要内容是精简政府机构、裁减政府雇员、放松管制、引入竞争机制并推行绩效管理，力求建立一个花钱少而工作得更好的政府。在澳大利亚，政府通过机构重组赋予执行得力的机构更多自主权，通过商业化、公司化和私有化等模式降低公营机构的成本提高其服务质量，允许私营部门以各种方式参与公营部门的经营，在财政管理上授予主管人员更多权利，以提高决策的灵活性[3]。新西兰在1984年～1988年对大量国有企业进行民营化，在公共管理部门引入合同制、绩效工资制和产出控制，引入竞争机制把公共服务承包出去，把日常工作委托给更为专业的常务主管负责[4]。

但是，以英美等国家肇始的新公共管理运动是管理主义导向的改革，通过在公共部门引入市场机制，进行机构精简和流程再造，建立起执行机构或半自治性分散机构，开展服务外包，关注效率，在一定程度上忽视了民主、公平等价值。这种改革官僚制度和机构的做法，实际上不能解决传统官僚制带来的问题，改革效果也并不乐观。从政治层面上，强调人们的参与、自治和自由才是解决困境的出路。自20世纪90年代中后期，各种新的探索开始形成后公共管理趋势，在价值上强调政府责任和回应，突出公共责任和公共利益，而不是以经济效率为单一导向，在组织建设上开始弥补由新公共管理运动导致的碎片化而注重整合和协同，在权力方面由以往注重分权向适度集权转变，根据事务属性定位集权或分权[5]。比较典型的，例如，1997年英国提出了“协作政府”理念，1999年新西兰政府再次开始整合政府，注重政府整体效率。即使是在欧洲大陆，虽然有的改革时间稍晚，但也体现了同样的变化趋势。比如，挪威的移民管理改革，2001年通过分权和机构重组，目的是增强自主权，2005年却是要加强控制，这更符合后新公共管理特征[6]。整个社会的价值观也由以往竞争导向转为倡导合作，由此出现了新公共服务论和公民参与理论。新公共服务理论改造新公共管理“掌舵而非划桨”理念为“服务而非掌舵”。参与理论认为，只有广泛的公民参与行政过程，才能保证公共部门的行政绩效和公民对公共服务的满足。当然，后新公共管理也存在一些问题，比如机构重组可能再次导致机构庞大，责任是否可得到清晰界定也值得怀疑。

透过西方国家公共管理的发展改革，我们可以抽象出七个方面的经验。一是政府处理社会问题的能力要得到加强而不是削弱。要防止管理碎片化和部门中心主义，从政治的角度来看，加强对政府的整合十分必要。现代信息技术的发展，为这种整合提供了基础。现代社会事务的复杂性，也要求更多政府部门的合作。二是要合理界定政府与市场的关系。尽管这种界定较为复杂，西方国家也在不断调适之中，但是其出发点仍然是从公平和效率等原则出发，探索政府职能更好行使的领域和方式。三是注重多主体共同参与治理。在公共管理中，政府与企业、社会组织以及公众在一定机制下合作互动，被认为是治理的精髓。这既减轻了政府负担，也有助于社会对政府的认同。四是管制与服务相结合。公共管理中政府对下级机构和对社会的授权及分权，都是建立在一定制度化基础上的，在这种制度中十分重要的就是必要的监管，使得社会主体权利和国家权力之间保持动态的平衡。五是借鉴私营部门工作理念和方法。私营部门中注重效率、强调专业化的理念及方法应当也完全可以为公共部门所追求。六是价值取向上效率与公平的统一。公共管理要促进民众福祉，没有效率，管理就没有动力；但没有公平，将导致产生新的矛盾。公共管理必须强化公共性，突出政府在维护社会公平方面的独特作用。七是要把握公共管理的核心价值。公共管理创新举措各国不尽相同，但透过现象看本质，从其转变职能提高效率到最新的公民参与，都体现了以公众为中心的基本理念。公共管理说到底就是要满足人的多样化的需求，就是要促进人类发展，不仅要给公众提供更好的公共产品，也要给予他们在政治权利和精神生活上的尊重。

四、 中国创新公共管理促进人类发展的若干建议

发达国家普遍有较好的人类发展，这主要得益于他们经过长期发展，经济社会发展水平较高，在新公共管理之前的传统公共管理发展得比较成熟、理性。我国创新公共管理既要注意借鉴发达国家发展新公共管理中的有益经验和启示，也要注意吸收他们传统公共管理的内在有益成分，比如理性决策机制。综合起来看，当前中国创新公共管理促进包容性人类发展应当着重于六个方面的工作。

第一，加强对公务人员培训和管理，落实以人为本的理念。公共管理创新首先是人员思想转型，要使公共部门人员充分认识到此种职业的公共性，把人民大众福祉放在第一位，在物质和精神两个层面尊重人、满足人的需求。在此基础上，进行专业性的培训，提升管理的专业化技能。要特别突出对各层级领导干部的培养，使之成为既具有世界眼光又能立足中国实际以带领整个机构顺利施政。

第二，公共管理中的政策和体制创新要注重为公民增权赋能。为公民增权赋能就是要切实增加公民权益，激发其社会主体性，更好参与社会生活。在这方面，突出公众参与可以成为各个领域公共管理创新的切入点。为公民赋权增能，要特别注重教育改革，注重通过教育不仅要提升科学文化水平，更重要的是培养公民意识和创新精神。

第三，发挥社会组织作用。未来中国的公共管理不可能再由政府包揽一切。中国社会组织正在迅速成长壮大，在公共管理的政策和法规中，要吸纳他们参与公共管理，这不仅减轻了政府压力，也有助于社会组织自身的规范化发展。

第四，加强公共服务。公共服务既是人们应当享有的社会权利，也为人类发展提供安全保障，有利于社会团结，是经济增长与人类发展形成良性循环的纽带。政府强化公共服务职能，提升公共服务能力和水平，改革公共服务体制，是政府职能转变的核心要素。未来我国政府要进一步加大公共服务投入，加快财政体制改革，努力促进基本公共服务均等化，创新公共服务供给方式。

第五，推行公民取向的政府绩效评估。政府绩效由服务对象进行评估，才能促使政府对民众负责，才能切实促进民众福祉。公民取向的政府绩效评估意味着一些工作举措和目标任务产生的社会效果和影响应当作评估的重点。这将倒逼政府更加重视自身工作与民众生活的幸福感的关联。

第六，强化对政府的监督和问责。政府权力不被滥用，公民权利才能最大限度得到保护和激发。对政府权力有效的监督是我国公共管理中最迫切的任务。强化对政府的监督和问责必须把制度建设作为重点，使制度真正运转起来。实现这个目标，我们就要从严治党，在党的领导下全面推进依法治国，它决定了中国人类发展的最终成效。

五、 积极建设人类发展型政府

公共管理要实现促进包容性人类发展的目标，一个重要前提是政府要切实代表人民利益，而不是为其他任何特定利益服务。只有既秉持包容性人类发展理念，又具有相应治理技术实现这一理念的政府才可以称为人类发展型政府。这中间，政府是否抱有民众利益至高无上的理念极为关键，普通民众当然也能感受到政府是否真心考虑他们的利益。应当说，当代中国政府的公共管理技术比改革开放前整体上有了很大改善，但改革以前政府在人类发展上也曾取得了突出的成就，比如婴幼儿死亡率据联合国相关部门统计从1950年25%下降到1980年4%～5%，适龄儿童入学率也从25%增加到90%[7]。这些成绩在相当程度上可以归功于政府真正考虑人民利益。在人类政治生活中，如果不是真心考虑民众利益的政府或政府人员，即使民众得到一定实惠，但从长远上看，民众利益还是得不到根本保障，也就无从谈起实现包容性人类发展。建设包容性人类发展型政府，其理念本身是建立在道德基础之上，要求政府人员以公心行公义。当前，这种道德建设既需要健全的体制政策的保障，也需要人们精神上的敦化和提升。

从具体治理技术上看，当代中国实现包容性人类发展，不仅需要在教育医疗等方面做出重大改进，而且人们在政治及精神生活上的发展也十分关键：人们的民主权利和思想上的活力如果得不到充分保障，也很难在经济、教育、健康方面获得持久的成就，甚至有可能造成倒退。人类的经济政治社会生活虽然相互保持一定独立性，但内在紧密关联。怎样实现更好的教育，怎样才有更好的医疗，社会大众必须发出自己的声音。问题的关键是要落实民主权利，这是中国实现包容性人类发展的总体方向，也是包容性人类发展型政府建设的根本出路。

参考文献：

[1]于凤川.尤努斯与“穷人银行”[J].求是，2007，（16）.

[2]卓 越.英国新公共管理运动走向分析[J].中国行政管理，2000，（1）.

[3]王佃利.英美澳三国新公共管理改革的新进展[J].中国行政管理，2004，（2）.

[4]袁方成，盛元芝.新公共管理运动的困境与转型——新西兰公共部门改革的反思及参鉴[J].公共管理学报，2011，（3）.

[5]肖 瑶，黄金松.整体型政府：西方公共管理改革的新目标[J].北京行政学院学报，2009，（5）.

[6]Tom Christensen，Per Lgreid.超越新公共管理：平衡控制与自主渐增的复杂性（中译文）[J].公共行政评论，2009，（1）.

[7][美]卡尔·瑞斯金.中国与人类发展型政府[J].国外理论动态（中译文），2013，（3）.

责任编辑：王 篆