包容性发展：战略要义与政策路径

曹爱军

[摘 要]

中国现代化是在积贫积弱的历史场景下开启的，面临着国家建构和国家建设的双重任务。出于积累国家实力的执政诉求，中国政府理性选择了非均衡发展道路。在一定意义上，非均衡发展只是现代化进程中不得已的选择，当它创造出国家走向均衡发展的经济实力和社会条件时，就应适时引导国家走向公正协调的发展道路。“科学发展观”的创造和实践，表明国家正走向“包容性发展”的现代化新路。包容性发展战略的推进，需要在“五个建设”的整体框架内，关注与民生紧密相关的“社会建设”，实现发展成果为全民共享，促进经济社会的协调发展，重构公平正义的社会秩序。

[关键词]

包容性发展；非均衡发展；社会公平；战略转向

中图分类号：D6 文献标识码：A 文章编号：1008410X（2016）01004507

一、非均衡战略的“发展悖论”

（一）非均衡发展危及社会公平

对于后发国家来说，现代化进程面临着“历史补课”和现实发展的双重压力，需要同时完成现代国家建构和国家建设的双重任务。这样，后发国家普遍采取了跨越式的非均衡发展战略，中国也不例外。新中国成立以来，中国启动了新的现代化进程。“落后就要挨打”的沉痛教训，使新生的人民政权在积贫积弱的历史基础上，采取了赶超型发展战略，突出体现为超前突进的经济战略。“四个现代化”发展纲领，总体上是以经济领域为主导的，注意力集中在经济增长率和分配的平均化，优先发展重工业。为获得工业发展所需的资金和能源，国家采取“以农补工”的政策手段，人为制造了“工农业剪刀差”，牺牲了农业和轻工业的利益。这种动员式的全能国家体制，对工业原始积累、国民经济发展、基本生存保障等发挥了积极作用，但国民经济结构中农轻重比例严重失调，国民经济支出中积累与消费比例失衡，造成民生领域的“短缺经济”，人民仍然为温饱而困扰。科尔内（Janos Kornai）将片面的经济增长称为“突进”增长方式，其典型特征是每次突进之后只是调整，而不是向新的模式即持续稳定的方向转换，从而陷入“突进-调整”循环。这种发展方式“最显著的表现形式是片面追求增长速度和持续超前投资”

[1]（P113）。经济发展单极突进，发展目标的功利化和工具化，极易引起政治脱轨和社会失序[2]（P399）。

“文革”十年动乱，对中国的经济发展、政治民主和社会发展造成全面冲击。“文革”结束后，执政党在政治上的“拨乱反正”，为改革开放创造了有利环境。改革开放初期，出于恢复国民经济、维护政权合法性的考虑，中国坚持“以经济建设为中心”，推动社会主义现代化进程。邓小平“两个大局”、“共同富裕”的思想，指明了中国经济发展的道路，中国再次选择了非均衡的发展战略。经济优先发展、区域阶梯推进是该战略的总体特征。非均衡发展战略下的改革开放，推动了中国经济的高速发展，创造出为世人瞩目的“中国奇迹”。国家经济实力的增强，为公民生存权、发展权的保障奠定了坚实基础，民生发展在“保障基本”层面得到巨大进步，温饱问题已基本解决，小康社会正在推进。改革开放创造的经济成就毋庸置疑，但伴随非均衡发展而产生的“三大差距”、分配不公、环境恶化、社会失序等问题也日渐凸显。特别是非均衡发展战略下，“双轨制”、“区别对待”的政策模式人为地造成社会分裂，经济发展的成果为少数人据有，社会财富分配严重失衡。公众对权贵阶层、土豪群体、垄断福利“原罪”的指控，对社会稳定、政治秩序造成潜在威胁。

事实上，“非均衡发展只是均衡发展的一个不得已的中介而已”[3]（P103），发展目的是要趋向均衡状态。缪尔达尔（G.Myrdal）认为，长期推行非均衡发展，必然会在发展过程中形成“回波效应”，从而加剧经济社会全面的不平衡。中国经济社会发展中凸显的“三大差距”，已非资源环境因素所能解释，而更多的是与国家发展战略相关。中国社会不断呈现的失衡现象，已经扩散到经济、社会诸领域，造成“社会结构的断裂”，一部分人甚至“被甩到了社会结构之外”[4]。“发展后问题”的出现，表明非均衡发展模式不再可行，需要采取“否定的行动”，建立新的现代化发展模式。新的现代化发展战略，应当从根本上解决非均衡发展所造成的经济与社会“脱嵌”，全面推进经济、政治、社会、文化、生态等领域的协调发展。在此框架下，经济发展不再片面追求速度竞赛和数量扩张，而是更加注重发展质量和结构优化，注意资源与环境的承载能力，以及发展成果的普遍共享。

（二）社会公平需要“平衡差距”

经济社会发展中的差距问题是一个世界性的现象，发达国家也面临着贫富差距过大的问题。但从总体上看，各种差距比较普遍地集中于发展中国家，这与后进国家经济发展的特殊阶段、国家的战略选择与制度安排等密切有关。改革开放以来，我国确立了“以经济建设为中心”、渐次推进区域发展、“由先富到共富”的非均衡发展道路，这种发展路径产生了巨大的激励效应，推动了国民经济总量的持续增长，推进了中国的现代化进程；但与此同时，城乡差距、地区差距、贫富差距等问题愈益显性化，“三大差距”扩大化触动了“社会公平”的底线。当下，社会公众对利益格局调整和初次分配不合理问题的不适感增强，不满情绪日益积累，极易诱发社会大众的情感共振。时有发生的群体性事件刺激着大众“最紧绷的那根神经”。如果不能有效遏制社会差距的扩大化趋势，“平时不满却‘沉默的大多数’则很可能在一个很小的突发事件中成为‘愤怒的大多数’”[5]。

亚里士多德认为，稳定的社会结构是一个椭圆形社会，贫者与富者相对较少，而中产阶级占据绝大多数。为了维持这种社会结构，公共政策取向应该是努力救助贫困者，鼓励与促进中产阶级的发展，抑制富者的极端化扩张。现阶段，随着经济持续的高速增长，中国社会正在经历复杂的结构性变迁，社会各领域改革发展呈现非均衡性，突出表现为：宏观改革滞后于微观行为主体的需要；政治体制改革滞后于经济发展的需要；社会管理体制改革滞后于社会结构变迁的需要；社会建设滞后于全面协调发展的需要。社会的深层次、结构性矛盾日益显性化，人们诉诸公平、正义等价值表达各自的利益诉求，期望参与分享改革开放的成果，民生问题由此成为现实性的政策议题。民生发展的目标在于保障人最基本的生存与发展权利，为实现人的全面发展创造社会条件[6]（P11）。教育、医疗、养老、就业、住房等领域，成为社会各阶层共同关注的焦点。民生领域公共服务在享有机会、资源配置上的公平性和均衡性，不仅关系到亿万人民的根本利益和国民社会权利的普遍实现，而且也关涉政府合法性的维护和国家政治发展的取向。

波兰尼（Karl Polanyi）曾指出，一个“脱嵌”（Disembedding）的、完全自我调节的市场力量是野蛮的，因为它试图使社会的运转从属于市场。不过，这只是“彻头彻尾的乌托邦”，市场力量的扩张或早或晚会引发保护人、自然与社会的运动[7]（P112115）。波兰尼在1944年《大转型》中提出这一著名论断，虽然距今久远，但依然闪烁着智慧的光芒。事实上，人类社会的发展从来都不是单向度的，经济、政治、社会绝不是各自独立的“变量”，而是一个整体的组成部分。市场经济的运行规则不是一把万能的“钥匙”，每个领域都有自身的发展逻辑。王绍光沿用波兰尼的分析范式，解释了中国从“伦理经济”到“市场社会”的制度演化，以及这一演化所产生的经济与社会的“脱嵌”[8]。改革开放以来，中国在“发展是硬道理”的战略思维下，提出了“效率优先、兼顾公平”的价值准则。但现实中，“唯经济增长论”的张扬导致“兼顾”异化为“不顾”，经济社会发展中的公平维度“失位”，“三大差距”逐渐凸显。“市场规则”与“涓滴效应”（Tricklingdown Effect）的逻辑，使政府对发展差距采取了容忍态度，似乎只要能实现经济持续增长，社会问题就会“不治自愈”。市场原则的“无所不能”，侵蚀到教育、医疗、住房等非经济领域，危及公民基本权益的保障，“上学难”、“看病难”、“就业难”等民生问题层出不穷，国民的社会安全感陡然下降，中国正在进入“风险社会”。可幸的是，中国正在深刻反思国家的发展战略，提出了“科学发展观”、“民生发展”、“和谐社会”等政策命题，期望通过积极的社会政策限制发展差距，调整社会利益结构，努力使社会各阶层共享发展的成果、共担改革的成本，重建公平正义的社会秩序。

二、战略转向：走向包容性发展

（一）包容性增长的概念内涵

20 世纪以来，全球范围内的社会生产力得到快速发展，人类的物质财富总量急剧增长，但贫困问题并未随之消失。随着反贫困运动的持续推进，国际社会对贫困的内涵与致因的认知经历了收入贫困——能力贫困——权利贫困的递进[9]；与此同时，经济增长的主题逻辑也经历了从“极化涓滴增长”到“广泛基础的增长（Broadbased Growth）”、“益贫式增长（Propoor Growth）”，再到“包容性增长（Inclusive Growth）”的演进[10]。“包容性增长”概念框架的形成，是与国际社会对贫困问题认识深化相联系的。“社会权利贫困”理论的形成，表明人们对贫困问题的思考已深入到公民权利的保障层面。公民权利是一个复合性的概念，包括自由权利、政治权利和社会权利。社会权利是一种积极性权利，需要通过制度化的社会政策，向全社会提供基本的经济福利，尤其是要向“最小受惠者”提供底线的生活保障。事实上，社会权利的充分保障是很困难的，由此便会产生“权利贫困”现象。现代国家的“权利贫困”主要表现为获取社会权利的机会缺失或不足，而这通常与个人背景的“差异性”及制度安排的“排他性”有关。“权利贫困”意味着弱势人群经常性地处于“被歧视”、“被排斥”的状态，即便法律赋予他们平等的社会权利，他们也根本无法获取和享用，从而陷入“权利贫困”的恶性循环。值得一提的是，包容性增长基于“权利贫困”的理论认知，倡导权利平等的制度保障[11]。包容性增长以倡导机会平等的增长和保障贫困者免受社会排斥为核心，致力于为贫困人口创造生产性就业的机会，通过经济政策与社会政策的协同和整合，建立起权利平等、机会公平、过程参与、结果共享一体化的制度框架，实现经济可持续增长与人的全面发展的统一。

1994年《中国21世纪议程》的出台，表明中国发展战略思维开始转向，可持续发展进入中国的政策视野。可持续发展理论强调发展的多维性而非单一性、协调性而非独立性、全面性而非片面性，使发展观实现了从“经济优先”到“整体协调”的转变。21世纪以来，中国政府基于可持续发展的理论内核，创造性地提出了“科学发展观”，指出不仅要关注经济社会的全面协调发展，更要关注人的全面发展。亚洲开发银行对中国问题有着前瞻性认识，2005年，该行资助林毅夫等学者开展题为“以共享式增长促进社会和谐”的项目。该项目基于对中国经济增长与发展差距的实证性研究，提出了以共享式增长限制收入差距、促进社会和谐的政策主张。2009年11月，时任国家主席胡锦涛在亚太经合组织会议上发表的题为“合力应对挑战 推动持续发展”的讲话中，强调统筹兼顾，倡导包容性增长。2010年10月，在中共十七届五中全会上，胡锦涛再次提出要实现包容性增长。至此，沿袭“科学发展观”的理论逻辑，包容性增长在官方话语中得到明确表达[12]。

（二）包容性发展的中国要义

在中国语境下，“增长”与“发展”是一对有差别的概念。增长更多的是一个“量”的概念，而发展更多的是一个“质”的概念。“发展”是对“增长”内容的拓展和深化——发展既包括经济总量的增长、经济结构的优化，也涉及政治、社会、文化等领域的进步，因而是一个更为全面的概念[13]。改革开放以来，中国经济发展在数量和速度等方面实现了飞跃，但经济发展的质量和内涵依然不高。而经济增长与社会发展的“脱嵌”，使市场经济的资本逻辑“僭越”经济领域的边界而侵蚀着非经济领域，对社会正义秩序和伦理规范形成巨大冲击，社会不公平现象愈演愈烈。在此情境下，实现经济发展从外延式向内涵式的转变，推动经济社会实现全面协调发展，成为中国发展战略的主导方向。包容性发展（Inclusive Development）因价值内涵和政策指向更适宜“中国问题”而受到青睐。与包容性增长更多地强调经济机会的最大化及穷人可平等享有不完全相同，包容性发展并不只针对穷人，它强调全体社会成员的机会均等，机会均等也绝不限于经济领域，包括更为广泛的社会领域在内。因此，包容性发展是一种全新的发展思维模式，它关注所有社会成员的平等权利、公平机会、可行能力及利益分配，追求经济社会各领域的协调发展。只有持续推进包容性发展，社会的“权利贫困”才能得到有效解决，经济社会才能在正义的秩序下协调运转，全社会成员才能参与经济发展并共享发展成果。

作为一种新兴的发展战略，包容性发展具有道德哲学的基础，蕴涵着人文关怀和正义秩序，体现出全面、协调、可持续的发展特征。在哲学层面，包容性发展是道德意义上的概念，旨在“为引导‘个体’过有意义的道德生活提供条件”，以实现发展的机会共享；包容性发展是“伦理精神的凝聚形式和表达方式”[14]，蕴涵着对发展的价值合理性的考量。基于发展的要素结构和逻辑结构，有学者将包容性发展的思想内核概括为：发展主体的全民性、发展内容的全面性、发展过程的公平性、发展成果的共享性[13]。汲取包容性发展的理论内核，结合中国发展的政策语境，“包容性发展”的内涵可以表述为四个方面，即发展价值的公平取向、发展过程的平等参与、发展内容的全面协调、发展成果的全民共享。

1.发展价值的公平取向。公平正义是人类的共同愿望和永恒追求。对公平正义的追求在中国历史上从来就不曾终止过[15]。新中国成立以来，中国在发展取向上先后经历了“平均主义”、“效率优先，兼顾公平”、“公平和效率兼顾，更加注重公平”等阶段，表现出“效率与公平”此消彼长的矛盾运动。新时期，发展中显现的“三大差距”及“上学难”、“看病难”、“住房难”等民生问题，促使我们深刻反思发展的终极意义，“以人为本”、“公平正义”等价值观广受重视。包容性发展是对社会实践的一种理性指导，它将发展置于道德理性的基础上，从而使其具有了“公平”内涵。包容性发展以“权利平等”为价值，以“参与”、“共享”为准则，旨在促进全社会成员都能获取平等的发展机会，有助于实现社会的公平正义。正如斯宾诺莎所说，“凡受理性指导的人……他们所追求的东西，也即是他们为别人而追求的东西，所以他们都公正、忠诚而高尚”[16] （P184）。

2.发展过程的平等参与。对发展过程的参与是包容性发展的逻辑起点。“参与”、“共享”是包容性发展的两大要素，但共享要以参与为逻辑前提，因为只有参与经济社会发展过程，分享发展成果才具有合理性和正当性。现实中，改革的“红利”和发展成果因发展机会、制度安排上的差异，更多为利益集团、权贵阶层所“俘获”，弱势群体、贫困阶层处于利益分配上“被歧视”、“被排斥”的地位，只能分享到极小份额的经济发展成果，社会分配的正义秩序受到严峻挑战，经济社会的可持续性发展动力衰弱。包容性发展对“参与”、“共享”的强调，使其有别于传统的社会利益调节机制，包容性发展不再只依靠再分配政策，而更多地依靠生产性就业为社会底层提供参与经济发展的机制，以促进社会利益分配的结构性调整

Elena Ianchovichina，Susanna Lundstrom.Inclusive Growth Analytics：Framework and Application.World Bank Policy Research Working Paper No.4851.March 2009.。也就是说，通过促进经济机会的平等开放，提高弱势群体的可行能力，消除对社会底层的社会排斥，使他们能真正享有公平机会参与经济贡献并共享发展成果。

3.发展内容的全面协调。社会是一个复杂的整体，各领域不是彼此割裂的，“而是一个能够变化并且经常处于变化过程中的机体”[17]（P12）。基于对传统发展观和发展模式的理性反思，我国逐渐形成了“以人为本”的科学发展观。科学发展观是“包容性发展”的中国表达，它与包容性发展具有内在的一致性。包容性发展意味着整个社会在发展的思维、战略、模式等方面的现代变革，旨在推动社会转型、促进人类发展。包容性发展不同于单纯追求经济增长的发展模式，它追求经济社会的整体性发展，强调发展过程和内容上的协调性。包容性发展的任务就是不仅要持续提高收入水平，而且要不断改善生活品质，以消除绝对贫困、改善生态环境、促进社会公正，达到整个社会的全面进步。当下，中国社会凸显的“土豪财富观”，对社会利益分配产生的影响令人担忧，无形中加大了社会转型的风险。对此，需要改变经济主导型的发展战略，加快推进收入分配制度改革，着力实现基本公共服务均等化，努力做到“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的民生目标，抑制社会贫富分化，促进社会公正和谐。

4.发展成果的全民共享。人是发展的主体，也是发展的目的。“作为发展主体的人在从事发展实践的过程中，应当也必须遵循这样的原则，即要使参与社会发展的绝大多数人都能从不断进步的社会机体中获得实惠和利益，从而使社会的发展成为绝大多数人的发展。”[18]实现发展成果的平等共享，既是民主社会公民的基本权利，也是社会大众的实践诉求，更是社会正义的必然要求。改革开放以来，中国经济的持续快速发展，使国家经济总量、国民收入水平明显提升，人民的生活水准得到极大改善；但伴随市场经济发展而出现利益分化和利益固化，使社会底层沦为改革发展的“最少受惠者”，这明显背离了利益分配的“最大最小化”正义原则，使经济社会陷入发展的悖论，社会贫富差距持续拉大，弱势群体的“被剥夺感”日益强烈。社会利益结构失衡，违背了“共同富裕”的社会主义原则，也背离了“发展成果人人共享”的包容性发展目标。因此，应当以“共同富裕论”取代“先富论”使之成为社会政策的指针，社会建设的优先受益对象应适度偏向贫困人口、弱势群体和“最少受惠者”，从而促使经济社会发展回归分配正义的规范。包容性发展“包括非常广泛的内容，而首当其冲的仍然是国民收入分配上的合理性”[13]。包容性发展倡导全民共享，并不是要回到平均主义，而是要依循对称性原则和“补偿正义”来促进发展成果共享。

三、政策路径：包容性发展的实践

（一）包容性发展的现实诉求

改革开放以来，中国经济三十多年的持续增长，改变了13亿人的生存状态和生活样式，形成了一条独具中国特色的发展道路。一时间，“中国现象”、“中国奇迹”、“中国经验”、“中国模式”等语词层出不穷。改革开放所创造的经济奇迹是举世瞩目的，它推动中国在工业化、城市化、现代化的道路上不断前行，使沉睡多年的古老国度焕发出青春活力，快速成长为世界第二大经济体。但是，中国的经济发展主要依靠的是要素驱动、投资驱动，是一种粗放型发展模式。在强调经济增长速度和总量增长的同时，对经济增长质量和经济结构优化的重视不够，因而呈现出“经济奇迹”与“发展综合症”

“发展综合症”是用来描述后发展国家在现代化过程中由于“浓缩发展”而引发的一种特殊状态。“发展综合症”是指后发展国家在现代化进程中需要同时处理不同维面的问题，诸如中央集权化、国家整合、社会动员、经济发展、政治参与及社会福利等诸项问题呈现的诸种“症状”。在世界范围的现代化进程中，中国是一个后起者，同样受到后发展逻辑的制约，因而也必然表现出“发展综合症”。参见景跃进：《“发展综合症”三题》，《中国国情国力》1999年第6期。

并存的局面。最为突出的问题是，经济增长的环境代价和社会成本居高不下，持续发展的动力结构失衡和自主发展的能力不足；经济增长与社会进步明显脱节，经济、社会诸领域的“三大差距”持续拉大。这些问题，既有历史文化因素的深远影响，也与国家发展战略有关。至少可以说，非均衡发展的战略思维，诱发了效率与公平的背离、经济增长与社会发展的“脱嵌”，使“‘中国模式’更多体现的是‘量’的概念，而缺乏‘质’的内涵”[19]（P1），社会的正义秩序受到冲击。

放眼全球，不论是发达国家抑或是发展中国家，民主化政府无不注重对公民权的保障和社会公正的维护。美国在“进步时代”对传统自由观念的修正，使“自由”获得了“公正”的规范，促使个人利益与公共福利在价值观上相融合，从而使进步运动成为名副其实的“良心运动”。当代中国，市场经济的持续快速发展，增强了国家经济实力，改善了国民生活水平；但市场经济的资本逻辑，推动着社会利益的结构分化，这可能与公民权利的平等原则相违背，并不具有公正性和合理性。这“要求国家作为一种负有道德责任的中介力量来协调利益冲突”[20]（P151），平衡社会的利益需求，限制社会的两极分化。墨西哥等拉美国家所谓的“中等收入陷阱”，最重要的表现就是其发展方式排斥了多数社会成员生活水平的提高。因此，公正的发展应当是“以人为本”的包容性发展，既强调经济发展也关注社会发展，既尊重差异也强调包容，注重发挥国家顶层设计在平衡“三大差距”、促进公正和谐等方面的应然作用。

在一个利益分化的多元社会，如果不把“平等”、“公正”作为核心价值植入国家发展战略，即使在经济上有所发展，社会终将会陷入两极分化。机遇与挑战、利好与风险，是转型社会的普遍特征，中国的基本情况如何，需要做出理性评估。现阶段，我国经济社会问题的显性化，表明改革已进入“深水区”，很多问题已不是渐进式改革和增量改革所能解决，而是更多地触及上层建筑领域，更多地触及深层次的利益矛盾。社会利益关系失衡尤为突出，表现为：经济增长在很大程度上依赖于政府主导的投资推动；国民收入分配格局中劳动报酬占比过低；公民权利难以充分实现，公权力很难规范运行，政府权力部门化、部门权力个人化、个人权力商品化等腐败问题不断滋生[21]。这种状况，与包容性发展所倡导的发展目标相去甚远。实现发展机会的平等享有、发展成果的普遍共享，需要政府以“壮士断腕”的勇气和决心，推进关键领域改革，破解深层利益矛盾，推进发展战略转型，促进社会全面进步。

（二）包容性发展的实践路向

包容性发展的推进，需要以“公民权利”、“公共利益”、“公平正义”为基准，调整国家发展的战略方向和政策路径，通过实施生产性就业、发展性社会政策和社会保障体系，消除社会歧视和社会排斥，增进社会包容和社会融合，实现基于公正的经济可持续发展、社会协调发展和人的全面发展。新时期，在国家“五个建设”战略框架中，“社会建设”占据着重要位置，以民生改善为重点的公共服务成为重要的政策议题。可以说，这既是对非均衡发展道路的合理修正，也是对包容性发展理论的自觉回应，更是对现实社会问题的积极应对。促进经济社会协调发展，实现发展成果为全民共享，需要继续深化改革，释放新的“制度红利”。在发展的政策导向上，要逐步实现从国富优先转向民富优先，在制度安排上实现藏富于民，将政府主导的民生改善与作为制度安排的民富优先整合起来，通过收入分配制度改革、社会保障体系建设、基本公共服务均等化，消除绝对贫困，限制过高收入，逐渐扩大中产阶层的规模，优化社会阶层结构[22]（P2728）。当下最重要的是着力推进基本民生建设，消除城乡体制分割和区域行政壁垒，建立覆盖全社会的基本公共服务体系；不断优化收入分配政策，深化分配制度改革，有效调整国民收入分配格局，调节国民收入分配差距。

包容性发展的推进，需要以体制改革为抓手，着力推进经济体制、社会体制、政府体制等方面的改革。

其一，以经济增长方式转型为主线，调整国民经济结构，扩大民间有效需求；以深化市场化改革为路径，推动微观基础与宏观体制改革，推动垄断行业、国有企业、要素价格、收入分配等领域的改革，营造健康有序、公正合理的市场环境。其二，以适应社会公共需要转型为主线，构建适合国情的发展型社会体制和社会政策，建立实现基本公共服务均等化的体制平台；以促进人的全面发展为目标，建立重大利益协调机制，形成实现公平正义、社会和谐的基础制度框架，使发展成果惠及全体国民。其三，以政府转型为主线，加快政府职能转变，改革公共权力结构，约束政府“自利化”倾向；以公共利益为向导，优化公共资源配置，推进事业单位改革，建立公共服务型政府。

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责任编辑：张新颜