我国领导干部城乡规划管控的离任审计

陈万明 蔡瑞林

摘 要：城乡规划具有严肃性、权威性和可持续性，但领导干部随意改变城乡规划的事例时有发生，建立党政领导干部城乡规划管控离任审计制度十分必要。当前这项制度的推行面临下级审计上级、离任审计的时间冲突、法律法规不完善、存在审计风险等局限性。委托代理关系决定了城乡规划管控中公共责任机会主义行为的必然性，而政府会计治理要求对党政领导干部公共资源配置权力进行公共问责，有必要通过离任审计加强城乡规划管控。可以从由上级规划主管部门主导审计、适当引入外部评价机制、建立审计结果社会公布制度、试行城市建筑规划问责追踪卡、完善离任审计的相关制度等路径推行党政领导干部城乡规划离任审计。

关键词：党政领导干部；政府问责；政府会计；离任审计；规划管控

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2016）01-0067-05

受政策调整、公共资源限制、自然环境突变等众多因素的影响，城乡规划体现出动态性、复杂性甚至非科学性，由此带来人为控制的不确定性。但是，城乡规划一方面决定了城市未来的发展蓝图，另一方面直接影响到土地的集约高效利用和地方政府土地开发的权力限制，因此城乡规划的动态设计不能成为短期频繁调整的借口。然而，有些地方政府过度、过频干涉和调整城乡规划，以至于出现“换一届领导改一次规划、换一种城市发展行为”的不正常现象，导致地方政府土地财政欲望的膨胀和耕地红线的突破，甚至滋生诸多腐败问题。城乡规划的管控不仅是城乡规划的严肃性、权威性和可持续性的内在要求，而且涉及政府职能转变和国家治理方式的转型，必须扭转城乡规划中“权大于法”的现象。近年来，关于城乡规划管理的研究主要集中在信息系统建设与设计、公民参与体制创新两个方面，鲜有从政府治理视角探讨城乡规划管理，而事实上挑战规划权威的主体通常是党政领导干部。本文拟从党政领导干部离任审计这一新视角，探讨城乡规划的管控问题。

一、党政领导干部城乡规划离任审计的必要性和局限性

（一）城乡规划离任审计的必要性

城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。由于城乡规划涉及土地集约利用、耕地保护、土地财政等重大问题，关系政府、企事业单位和个人等利益主体，因此，城乡规划成为城市发展战略的体现和城乡建设行为的纲领性指南。《中华人民共和国城乡规划法》第七条明确规定“经依法批准的城乡规划，是城乡建设和规划管理的依据，未经法定程序不得修改”，其严肃性和权威性不言而喻。但是，党政领导干部随意改变城乡规划的事例时有发生，有时领导的一句话就轻易改变了既定的城乡空间格局，以至于业内流传“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，不如领导一句话”的戏言。当然，这种突发性改变规划的行为有时也体现了领导干部超人的雄才伟略，但更多的时候隐藏了长久的结构性后遗症。当前，地方官员的频繁调动是一个普遍现象。以市长为例，虽然组织法规定了市长的一届任期应为五年，但在2002年到2006年的市长任期中，只有13.3%的城市在任期内没有更换过市长。地方官员更替导致辖区企业的投资支出增加，投资效率下降；官员更替频率越大，辖区内企业投资波动率也越大[1]。更进一步，如果后任市长不愿拾人牙慧，又将前任的规划重新调整，可能导致企业投资的波动和公共资源的浪费。

当前，中国社会正处于全面转型时期：一是从计划经济体制向市场经济体制转型；二是从农业文明向工业文明甚至向生态文明转型；三是从全能政府向有限政府、由人治政府向法治政府、由封闭政府向透明政府转变。三大转型的推进使得改革步入深水区，也使得执政党需要更大的气魄和智慧面临错综复杂的矛盾。对于土地资源开发利用中地方政府默许、纵容甚至主导下的土地违规行为，不仅需要加强法规和制度建设，更需要加强制衡机制、监督机制和问责机制建设。挑战规划权威的主体通常是党政领导干部，而国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的模式决定了国家审计的制度形态[2]，通过党政领导干部的离任审计实现城乡规划的有效管控十分必要。

（二）城乡规划离任审计的局限性

国际上通常把政府审计的业务类型主要划分为报表审计、合规审计和绩效审计三类，其中报表审计主要针对政府会计中的财务信息和非财务信息，合规审计主要针对政府的遵纪守法，绩效审计主要针对公共责任履行、资源使用和业务流程[3]。虽然国际审计业务类型中没有单列经济责任审计，但由于城乡规划的离任审计主要鉴别党政领导干部在规划履行职责、土地资源开发、业务流程管控和遵纪守法方面是否存在违规行为，因此可以把党政领导干部城乡规划离任审计视为合规审计和绩效审计的结合类型，即十八大报告中强调的经济责任审计。《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》强调将城市规划实施情况纳入地方党政干部考核和离任审计，目的就是强化规划管控，通过问责机制约束和规范党政领导干部在城市规划决策中的违规行为。目前城乡规划离任审计还存在以下局限性。

1.下级审计上级。对党政领导干部城市规划管控的离任审计，虽然由上级党委通过组织部门实施，但通常都是由该届政府下属的城市规划局负责具体执行。换言之，很可能是城市规划局局长考核本届书记或市长。这里有两个突出问题。一是利益冲突。由于规划部门受本地政府和上级规划主管部门双重领导，地方政府干预党政领导干部的城乡规划离任审计非常容易，规划部门也得综合考虑审计的利弊得失。二是价值冲突。由于官场长期以来形成“和为贵、重平衡”的潜在关系准则，这种非正式的文化极易造成“象征性审计”。据此，下级审计上级模式的党政领导干部城乡规划离任审计缺乏公正性和可信度。

2.离任审计的时间冲突。党政领导干部的离任审计是一个敏感性话题，而城乡规划管控的审计报告只可能在离任时或离任后才会出来。因此，党政领导干部的离任审计只能是重结果轻过程的审计，只能是规划部门被动的审计而非主动的审计。郑石桥等在研究政府审计非正式制度时提出“审计过滤”的概念，即由于存在审计记录过滤、审计报告过滤、审计处理处罚过滤和审计执行过滤，使得政府审计处罚的正式制度不具有“纳什均衡”的特征[4]。此外，离任审计的时间冲突还表现为是否一定要有城乡规划管控的审计结果才能决定党政领导干部的调任换岗，到底是“先离后审”还是“先审后离”？这些制度冲突都会影响到离任审计的程序质量和审计结果。因此，离任审计的时间冲突往往使得党政领导干部的城乡规划管控审计成为组织部门“走过场”的形式考核。

3.审计法的局限。《审计法》第二条规定“审计是指审计机关依法独立检查被审计单位的会计凭证、会计账簿、财务会计报告以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产”，结合上文政府审计的业务类型的划分，可知审计法界定的审计主要指报表审计。城乡规划的离任审计更多侧重于监督党政领导干部规划和土地资源开发等方面是否存在违规行为，以及这些违规行为可能引发的潜在经济和社会问题，因此，审计法界定的“报表审计”与党政领导干部城乡规划离任的“经济责任审计”存在较大的偏差，也就使得审计缺乏了明确的法律支撑。虽然审计署经济责任审计司此后又出台了《经济责任审计指南（2012）》，明确了建立健全组织管理体制、健全完善联席会议运行机制、加大经济责任审计规范化建设等操作细则，但在审计机关的权限方面没有赋予其“独立公布审计报告和处理处罚的职权”。无论是独立的审计机关还是城乡规划离任审计需要参与的规划部门，其双重领导的行政型管理体制都限制了审计的独立性和权威性。因此，城乡规划离任审计也就成了体制内的评估，即政府机关的自查自纠和内部整顿，难免形成党政领导干部违规行为“屡犯屡审、屡审屡犯”的怪圈。

4.审计风险。虽然说党政领导干部的经济责任审计处于稳步推进阶段，但各种不确定因素导致审计风险无处不在。其诱因可以归纳为外部客观因素和主观因素。对于城乡规划离任审计而言，除上述影响因素外，还有一些因素也有可能造成审计风险：一是党政领导干部这一审计对象的特殊性，相关人员会不会动真格审计；二是相关法律法规不健全，存在有法不依、执法不严、有章不循的可能；三是调整规划可能的潜在风险评估本身是技术性很强的业务，习惯于报表审计的审计人员是否能够适应审计业务的新要求；四是城市规划管控水平本身缺乏衡量标准，审计结果也就很难进行优劣评价；五是城乡规划离任审计需要建立审计联席会议制度，相关组成部门的职责、权限仍没有明确规定。

二、党政领导干部城乡规划离任审计的理论分析

（一）委托代理理论分析

从经济学角度看，公众与政府之间存在委托代理关系，政府接受公众的委托承担公共责任，代理公众配置公共资源、公共资金、公共权力并提供公共产品。但是，由于信息不对称、激励不相容、环境不确定、契约不完全等原因，政府公共责任机会主义行为必然发生，从而造成公共产品供给或资源配置的无效率或低效率。具体表现为以下几个方面：一是城乡规划管控中的违规行为难以在短时间内得到验证，公共责任机会主义很容易被高度主观性和无法统一量化的“软信息”所掩盖；二是公众与党政领导干部城乡规划的目标存在差异，党政领导干部出于自身效益最大化原则，可能采取隐蔽的方式甚至利用法规的空白损害委托人利益，并通过“象征性治理”报告城乡规划管控的公共责任；三是城乡规划的环境处于变化之中，这也为党政领导干部调整规划提供了契机，由此造成“规划”赶不上“变化”；四是规划管控有具体的职能部门，而职能部门双重领导的行政体制造成了党政领导干部规划管控的不完全契约，导致了党政领导干部调整规划和由此承担责任的失衡。因此，在公众与党政领导干部城乡规划管控的委托代理关系中，难免发生道德风险和逆向选择，也导致了党政领导干部在城乡规划调整和土地开发利用中存在违规行为，因此必须通过审计来避免、减少或补救“政府失灵”，把公共责任机会主义行为控制在社会可容忍的范围之内。

（二）政府会计治理理论

改革开放以来，包括分税制在内的政府内部分权改革，使得公共资源的配置决策权更趋于集权，加上效率优先的原有城镇化发展模式，使得城乡规划更多体现了党政领导的个人意志，诱发土地城镇化在推进中往往更多关注短期经济利益而忽略长期社会成本，助长了党政领导在城乡规划上的主观臆断和武断决策。城乡规划涉及土地等公共资源的配置，其社会综合效益的体现又存在长期的滞后性，目前以收付实现制为基础的预算会计不能适应现代治理需要。国家治理现代化驱动了会计领域的变革，使得政府会计成为国家治理的基石[5]。2014年12月，《政府会计准则——基本准则（征求意见稿）》发布，标志着我国政府会计改革迈出实质性步伐。党政领导干部城乡规划管控的离任审计，不仅有助于客观评价包括土地在内的公共资源配置过程及配置效果，促进政府会计体系的建设；而且有助于加强行政运行活动控制，减少随意更改城乡规划中的腐败问题。事实上，公共问责制是现代民主治理的标志，也是民主治理的必要条件，公共权力运行公开化是公共问责制的前提和基础[6]。党政领导干部是政府治理的代表，对其城乡规划管控责任进行离任审计，既是对公共资源配置权力的公共问责，也是构建政府会计治理体系的“免疫系统”。否则，如果没有必要的政府会计核算、没有相应的离任监督，就极有可能助长城乡规划管控“象征性治理”的蔓延，破坏政府的公信力，形成“塔西佗陷阱”，甚至激发土地开发利用方面的群体性事件。

三、推行党政领导干部城乡规划离任审计的路径

（一）由上级规划主管部门主导审计

一些国家采用独立审计模式。由于我国审计独立的条件还不具备，为了改变“下级考核上级”的窘境，一个可行的办法是建立跨行政级别的审计制度，即在对党政领导干部进行城乡规划离任审计时，建立由上级规划主管部门主导的联席会议审计制度。这样的改革有以下几个方面的优点：一是加强了规划的严肃性、权威性和连续性，强化了国家土地督察制度；二是有利于克服审计中的非正式制度，减少“审计过滤”，保证审计的客观和公正；三是可以避免原来下级考核上级的顾虑，也可以避免原来审计模式中的职能部门领导与本届政府党政领导干部的“合谋”行为；四是强化城市规划工作者相对独立的地位，减少规划部门双重领导体制下地方政府干预审计的行为。不管如何，必须改变当前的城市规划、城市建设和城市管理的权力分配，强化规划主管部门的权威性和独立性，这样既有利于减少审计风险，又能有效实施党政领导干部城乡规划离任审计。

（二）适当引入外部评价机制

政府公共受托责任要求政府对公众和法律负责，由于经济责任审计是政府问责之前必不可少的一环，经济责任审计与政府问责之间是“查责”和“问责”的关系[7]。政府只是接受公众的委托，代理公众履行城乡规划管控的公共责任，因此公众理应对党政领导干部城乡规划管控进行“查责”。但是，在当前公众有限参与城乡规划的情况下，希望公众成为城乡规划管控的参与者、知情者、监督者、评价者就更困难了。为此需要注意以下事项：一是建立公众参与规划编制的机制，特别是让公众成为规划管控的评价者；二是克服当前体制内“自查自纠”，逐步引入和推行领导干部离任的外部评估机制；三是提高第三方评估的业务技能和道德素养，确保第三方评估的公信力和权威性。这里可以借鉴澳大利亚政府绩效审计的一些做法，在持续推进绩效审计的标准化管理和质量认证机制基础上，引入万人评议和专业第三方评估机构相结合的政府绩效审计办法[8]。

（三）建立城市规划离任审计结果社会公布制度

从经济学的角度讲，公众作为公共资源、公共资金、公共权力的委托人，理应了解党政领导干部城乡规划管控的代理情况，因而需要建立城市规划离任审计结果社会公布制度。事实上，审计法第三十三条规定：审计机关可以就有关审计事项向政府有关部门通报或者向社会公布对被审计单位的审计、专项审计调查结果。但是，一些地方政府还是习惯于内部的“自查自纠”，置公众的参与权和知情权于不顾，甚至习惯于规划调整的暗箱操作。事实证明，规划的调整必须让社会公众参与，让规划调整的权力在阳光下运行：一方面有利于减少腐败的几率，另一方面也有利于规划的科学调整。否则，当公众从“规划告知”中得知自身利益可能损失时，群体激化下可能引起社会抗争事件。近几年，厦门、大连、宁波、彭州、昆明等地相继发生PX项目选址的“邻避运动”，使得重大投资项目陷入“一闹就停”困局，这对政府和公众都是“双输”的结果。因此，建立城市规划离任审计结果社会公布制度，不仅符合公共部门经济规律，也有助于弥补公众委托与政府责任间的不透明状态，增进互信和公平。

（四）试行“城市建筑规划问责追踪卡”

在城镇化进程中，地方政府以公共利益需要为由粗放开发和利用土地资源，把土地资源投入作为经济增长的发动机；此外，我国的建筑寿命平均年限远低于欧美发达国家。这种注水的GDP背后其实是对资源环境和财富的巨大浪费，必须予以坚持抵制。试行“城市建筑规划问责追踪卡”，把城乡规划管控记入领导干部的档案，不仅短期内有助于遏制党政领导干部为了短期利益随意调整城乡规划，而且从长远看便于对党政领导干部肩负的城乡规划管控责任进行有效的监督与评价，并对违规行为或过失行为进行问责。虽然说试行“城市建筑规划问责追踪卡”只是一种具体的管理手段，但在当前的城镇化和社会治理转型过程中，这种管理制度有助于扭转“内部整顿”的象征性问责，有助于强化党政领导干部科学发展的责任意识，也有助于统筹兼顾长远利益和短期利益、整体利益与局部利益。

（五）完善党政领导干部城乡规划离任审计的相关制度

虽然现有的法规已经强化了领导干部的经济责任审计，也强化了党政领导干部城乡规划离任审计的必要性，但目前的规定还停留在原则性的规定，缺乏具体的可操作的细则。例如，究竟是先审后离还是先离后审抑或审离并行？究竟是哪级部门组织、哪个部门主导联席会议制度？如何界定审计过程和审计结果的质量标准？审计人员和第三方审计机构究竟应该具备哪些资质？出现违规或失职行为究竟如何处理或处罚？等等。但是，不能因为现有的制度不健全而不推行党政领导干部城乡规划离任审计，而应在推行中不断摸索、完善相关制度。更进一步说，对于离任审计，还有必要构建基于公共价值的政府绩效审计通用指标，确保公共价值的核心理念渗透到党政领导干部城市规划管控的离任审计当中[9]。只有这样，才能更好地发挥审计的“免疫功能”和“全程控制”。

参考文献：

[1]陈艳艳，罗党论.地方官员更替与企业投资[J].经济研究，2012，（2）.

[2]刘家义.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学，2012，（6）.

[3]郑石桥.政府审计和公共权力的制约与监督：基于信息经济学的理论框架[J].审计与经济研究，2014，（1）.

[4]郑石桥，和秀星，许莉.政府审计处理处罚中的非正式制度：一个制度冲突理论架构[J].会计研究，2011，（7）.

[5]陈志斌，潘俊.基于国家治理的政府会计概念框架演进及其引导效应[J].会计与经济研究，2015，（1）.

[6]钱再见，高晓霞.国家治理体系中的公共问责困境研究——以公共权力运行公开化为视角[J].天津行政学院学报，2015，（3）.

[7]马志娟.腐败治理、政府问责与经济责任审计[J].审计研究，2013，（6）.

[8]卓越，卢梅花.澳大利亚绩效审计发展新趋势[J].中国行政管理，2012，（2）.

[9]卢梅花，卓越.基于公共价值计分卡的政府绩效审计通用指标框架[J].行政论坛，2013，（6）.

[责任编辑：张英秀]