当前我国权力监督的困境：党政权力“吸纳”监督权

陈平

摘 要：我国独特的双重双轨体制在建国初期政权巩固阶段以及改革开放初期“追赶式”经济发展阶段体现出明显优势，但伴随而来的党政权力一体化导致权力过分集中，二元化的国内外环境加剧了权力集中的趋势，部分权力“吸纳”了监督力量，导致权力监督部门效能弱化甚至无作为。从我国监督困境入手，探索当前体制下党政权力通过何种途径影响监督行为、消解监督功能；作为确保权力正常运行的一维，监督力量同时受到部门利益与传统政治文化的影响。党政权力从政治权力、经济利益以及文化心理方面部分消解了我国权力监督部门的效能，如何解决当前体制下权力监督问题是全面深化改革有效推行的前提与保证。

关键词：党政权力；权力监督；吸纳；监督权

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008-7168（2016）01-0081-07

对行政权力的有效规制和监督是世界各国实现政治发展的共同诉求。在我国双重双轨体制下，行政权力与执政党的权力纠缠在一起，仅对行政权力进行规制，无法从根本上解决权力的失范问题。社会的发展及公共问题的日益凸显使得党政权力的扩张成为普遍趋势，“国家对于社会生活的控制的增加，为超越法律制度之上的专横权力留出了足够空间”[1]（pp.183184）。对党政权力的有效监督和规制是实现国家治理现代化的应有之义。在具体实践层面，党政权力失范的现状折射出“漏监”、“弱监”甚至“虚监”现象。目前学界对权力监督困境的研究，主要从监督体系本身的效能、监督主体内部架构、监督主客体的地位、公共领域的力量等方面进行，而监督客体在权力运行过程中如何“吸纳”监督主体的力量导致监督效能无法发挥，成为本文的研究重点。

一、党政权力集中的趋向及监督的必要性

（一）权力集中的一般性：权力具有趋向于腐败的基因

“权力导致腐败，绝对权力导致绝对腐败”[2]（p.315），历史学家阿克顿一语道出权力的玄机：权力天然具有腐败的基因和滥用的倾向。孟德斯鸠也认为，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”，“有权力的人使用权力直到遇有界限的地方才休止”[3]（p.154）。权力之所以受到如此评价，概因其自身特质有关。权力具有主动性和扩张性，特定的政治权力总是自觉地实现特定的利益愿望与需求；而且权力的扩张与膨胀是一切政治权力的固有特性，掌权的任何组织总是在不自觉地扩大自己权力，结果导致行政权力总是处在不断扩张之中。除权力本身的特性外，权力的运行状况也是导致其易发生腐败的关键因素。现代社会中民族国家的扩大与社会事务的复杂，使得代议制成为发展民主的必要手段；权力的运行也客观要求权力所有者与行使者分开，权力所有者必须把具体的职能权力按一定的组织体制委托给权力行使者去行使，最终实现权力“所有权”与“经营权”出现分离。权力运行的理想状态是权力行使者完全体现权力所有者的意志与利益，顺应权力主体整体的发展方向；而现实往往偏离理想，任何统治集团都无法保证每一个权力代行者会对其永远保持忠诚，行使具体权力的个人或小集团往往存在自身利益，其价值判断也会不断发生变化，如果过分追求自身或局部利益会导致他们对统治集团的忠诚度减弱，引发主观角色认同的错位，公有权力部分私有化。因此，无论是从权力自身特性考察抑或从权力的运行状况出发，权力天然具有腐败的基因，可以说权力监督的弱化是权力腐败的温床，因此必须重视对权力的监督与制约。

（二）权力集中的国别性：我国党政权力集中的独特性因素

人们对权力的越界惯性早就进行过论述，“无限权力是一个坏而危险的东西。在我看来，不管任何人，都无力行使无限权威”[4]（p.289），而造成权力集中的因素具有国别性特点。无论从党的地位与作用角度考虑还是对国内外发展环境分析，党权集中是不可回避的现实和客观需要，加强对党权的监督在很大程度上是对整个政治权力的监督。中国共产党不仅是执政党，更代表着国家掌握党政军权力，控制国内最大的资源，因此共产党的廉洁程度对于中华民族以及国家的兴衰强盛具有决定性作用；而且在我国这样一个超大规模国家、超复杂结构中，共产党作为政治核心，是民族凝聚力的来源，是社会稳定的保障，必须保证党的廉洁性。自改革开放以来，我国始终处于社会经济转型期，需要一个强有力的政党主导改革进程，这也是亨廷顿对后发展国家进行经济社会发展的忠告，一个强有力的政党和国家对后发展国家至关重要。此外，作为后发展国家的我国，相对于西方业已完成现代化的国家而言，面临着独特的发展环境与路径选择，国内“强国家—弱社会”的二元结构环境与国际“先进—落后”的二元国际环境使我国在面临政治发展与经济发展之间的关系时，更加依靠中国共产党的领导，我国当前的追赶型发展依赖一个权力集中的领导集团。从政治体制上看，独特的双重双轨政治结构是我国权力集中的体制因素。一方面，我国具有类似内阁制的政治制度：人民选举产生全国人大，形成最高权力机构；全国人大选举产生并监督国务院，国务院对社会进行管理。另一方面，党员代表人民选举产生党中央，党中央对人大和国务院进行领导，国务院对社会进行管理；与同级政府并行的有同级党委，政府机构中也存在党的组织如全国人大党组、国务院党组等；这样，又形成了另一个权力运行轨道，使执政党权力国家化、行政化并形成了政治体制的双重双轨结构[5]。这种特殊的政治架构带来行政权力与执政党权力的混合，党政权力一体化是当前我国权力现状的真实写照。

（三）权力监督的困境：党政权力如何“吸纳”监督力量

十八大报告指出“反对腐败、建设廉洁政治，是党一贯坚持的鲜明政治立场，是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好，就会对党造成致命伤害，甚至亡党亡国”[6]。十八届三中全会更是提出“让权力在阳光下运行”的目标，要求“把权力关进制度的笼子”、“健全惩治和预防腐败体系”。尽管改革开放以来，党一直致力于探索加强制度建设和教育防范工作，努力使权力受到监督和制约，使领导干部不犯或少犯错误，但在实际监督运行中仍然存在不少“漏洞”，“把权力关进制度的笼子里”还面临诸多挑战，需要不断提速。我国独特的党国体制造就双重权力运行轨道，导致党政权力高度统一，如何保证对如此高度集权的权力进行监督是提高监督效能推进廉政建设的关键。本文认为，党政权力“吸纳”监督影响监督机关效能的发挥，其中“吸纳”是指吸收与接纳，在监督语境中，是指监督客体通过一系列的手段途径将监督部门的监督效能部分消解，导致一些监督职能形同虚设或监督部门不作为的现象。

二、“吸纳”之权力维度：监督权处于党政权力网络之中

随着经济发展与行政事务的增多，权力腐败现象日益引起人们的反思，为何监督职能无法有效遏制权力腐败的势头？从不同角度出发寻找原因，有学者认为权力监督机制的低效运转来自其运行机制的结构功能困境，“结构性困境表现为基于当代权力扩张而导致的监督主客体关系逆转及监督主体内部架构的失衡，而契约—代理机制的失效与监督制度的功能性缺陷则是功能性困境在内外两个维度上的显现”[7]。这是从结构功能维度探求监督困境，更加侧重监督主体的内部架构，但鉴于我国的党国体制，监督客体即党政权力对监督机构的“潜规则”不容忽视。基于此，造成当前监督困境的重要原因是监督权处于党政权力网络之中，这是指监督部门实际的职能地位、运行过程以及政绩考核等各个方面受到同级或上级党政权力的制约，无法独立行使监督职权，结果导致监督权的虚化或不作为。何增科认为，尽管党与政府在健全权力监督体系、完善监督制度与手段方面取得很大成就，但“弱监”、“虚监”、“漏监”问题依然存在，表现在“党政权力监督体系强而社会权力监督体系弱、执政党对国家政权监督强而党内监督弱”等方面[8]。从我国的监督现状看，上级监督时隐时现，或出于亲疏关系放弃监督，或碍于情面不愿监督，或确保选票不敢监督，或怕受牵连回避监督；同级监督软弱无力，互保平安，一团和气，监督部门受到双重领导，职位升迁、物质待遇以及奖惩都受到相关部门牵制，无法保证自身独立性，监督主体受制于监督客体，使监督职能处于进退两难的困境；下级监督形同虚设，有些人为了取悦上级而放弃原则，有些人明知不对也因怕招非议和报复而保持沉默、避而远之。这些监督机制低效的共同原因是监督权处在党政权力网络中，监督权力部分被消解。

（一）权力诉求影响监督效能

权力具有强制性，它具有运用强迫和制约手段迫使特定相对人服从和遵守的效用，是一种稀缺资源，是所有人争夺的对象；权力的扩张与膨胀是一切政治权力的固有特征，也是所有政治组织追求的目标。部门对权力的追求存在路径依赖，任何部门在既有权力的基础上不断寻求新的权力，这种欲壑难填的权力诉求在其职能发挥的过程中成为重要考量因素。宪法确定了国家机关的责任制原则；十六大更是把加强党对政治权力的制约和监督作为社会主义政治建设和政治体制改革的重要内容；十八大提出“建立健全权力运行制约和监督体系”、“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”， 这是我们党首次把“四个监督”作为一套完整的监督体系明确提了出来。尽管我国对监督权的地位以及目标都做出了明确规定，但在实际运行中，监督部门在整个政府部门的实权大小与地位高低是不同的，各个地方纪委书记的排名顺序也是不一样的。在双重双轨制下，各地监督部门受到上级监督的制约，更明显受到当地政府权力的约束，主要表现在监督部门实际权力的赋予是由党政权力决定的，监督部门追求部门权力的诉求会顾虑党政权力部门；如果监督部门与党政权力不一致，不仅其领导不能获得升迁，监督权力也会大打折扣。这种潜规则导致的经常性结果是一旦某常委成员受到举报与揭发，多数会牵连到当地监督部门，而且地方副职兼任纪委书记成为常见形式，监督的主客体部分一体化。

（二）监督权力运行程度影响监督效能

监督机构的正常运行要求具有固定的组织机构、物资设备以及财力支持。为保证监督权力的相对独立性，许多国家规定监督部门具有独立的预算、编制体系，不受政府党派的制约。例如，美国要求监督人员脱离党派活动，预算单独编制；法国给予检查人员独立行使职权不接受任何机关指示的权力；新加坡贪污调查局拥有调查权、搜查权、逮捕权、跟踪监视权[9]。在组织职能设置上，“监审合一”是比较普遍的模式，如墨西哥联邦监察部、韩国监察院。而在我国双重权力运行轨道中，监督部门受到双重领导，不存在独立的编制与预算体系，对当地政府具有严重的人力、物力、财力依赖，这导致其无法独立行使职能。基于基本的部门利益考量，监督部门对政府的监督效能必会大打折扣。此外，监督权力运行过程中监督主客体间权力大小的失衡也影响监督效能，权力本身的扩张倾向与后发展阶段对权力集中程度的要求共同导致行政权力过于集中的现状。考虑到我国独特的双重双轨制度，党政权力一体化加剧了监督的难度。党政权力集中，带来“强政府弱人大”、“强国家弱社会”的二元局面。

“国家权力的再分配虽然最终也是以选举的形式实现的，但具有决定意义的工作是在选举之前和选举之外进行的”[10]（p.226）。我国的政体规定人大产生政府，政府受人大监督，对人大负责。但作为主要的政府监督力量，人大在产生政府之后，在实际政治过程中处于被政府凌驾境地，制度规定的部分监督职能因可行性不足而无法有效开展，人大代表的兼职化以及较长闭会期都使人大监督处于虚化状态。

（三）政绩考核成为监督职能运行的导向

评定部门职能的发挥程度，是政绩考核的主要内容，也是官员晋升的重要指标。近年来，以经济增长作为政绩考核的绝对标准带来国家经济片面增长、社会环境生态等问题，是构建和谐社会的主要障碍，因此有些政府对官员的政绩考核标准进行修改，由以GDP论英雄转到将教育、卫生、社会保障、环境等以各自权重都纳入综合政绩考核指标之中，可以说传统的政绩考核观念在实际运行中正逐步改变。绩效考核对监督部门有很大影响，但在政府权力监督困境的研究中，作为遏制权力腐败的监督部门政绩考核与职能发挥的冲突并未得到有效解决。尽管我国具有比较完备的监督体系，内部监督与外部监督是紧密结合的，但在实际监督中是以司法监督为主，具体表现为纪委监督与行政监督。双重权力运行轨道导致双重领导，纪委监督不仅受到上级纪委部门的监督，又必须受同级党委的领导，这种双重领导模式意味着纪委不能有效监督同级党委；况且纪委的独立性不够，依赖政府的人财物，因此纪委的政绩考核作为政府部门考核之一，其决定权是由政府的政绩考核部门决定的。行政监督的政绩考核同样处在党政权力范围之内，这造成监督部门职权行使的二律背反。如何保证监督机构对决定其政绩效能的政府部门的监督效能是改革政绩考核制度的重要维度。

三、“吸纳”之利益维度：监督权被置于政府利益网络之中

追溯政府权力的源头，人民与政府是委托人与代理人的关系，代理人的地位决定了政府实现的是人民的利益，但政府作为一个组织也有自身利益。新马克思主义者普朗查斯在研究资产阶级国家时，批判了单纯的工具主义国家理论，提出国家自主性理论，认为国家具有独立于社会统治阶级的自主性，即国家具有自身利益[11]。诺思在研究国家理论时提出著名的“诺思悖论”：一方面，国家通过向不同的势力集团提供不同的产权，获取租金的最大化；另一方面，国家还试图降低交易费用以推动社会产出的最大化，从而获取国家税收的增加。在此基础上，他依据不同国家在两者间的不同侧重程度，将国家分为契约型国家与掠夺型国家[12]（pp.2033）。诺思的理论是以国家存在自主性利益为前提的，认为国家的主要职能是促进社会福利最大化与实现自身利益最大化。监督部门作为广义政府的组成部分，也具有自身的利益诉求与考量。布坎南等理性选择学派认为，人类理性是普遍的，支配着企业主的那种理性同样支配着官僚[13]。由理性人组成的任何组织都有利益追求，追求部门利益的最大化引导行动方向。监督部门对政府的监督很大程度上是对政府获取自身利益行为合法性与合理性的监督，同时摆脱政府利益网络对监督权的干预是提升监督效能的关键。人大代表的兼职性决定其多种利益代表身份的冲突；监督机构利益的获得与分配需要政府部门的制度规定，利益的维护也绕不开政府，可以说监督机构的利益处于政府的利益网络之中，这是当前监督机构无法有效监督党政权力的重要原因。

（一） 部分人大代表成为政府部门利益代表

人大在我国的政体中占有重要地位，人大的监督职能在我国监督体系中占据核心地位，其职能的发挥依靠人大代表的监督权，因而人大代表的监督效能决定着人大的监督质量。社会政治文明的发展带来人大代表地位的提升与作用的凸显，这是学术界研究权力监督的重要一维。我国并非实行专职化的代表制，人大代表的多重身份决定其多种利益。黄玉清总结了人大代表的身份冲突：党员身份与人大代表的冲突、政府官员与人大代表的冲突、上级人大与下级人大代表的冲突、利益个体性与整体性利益的冲突、选区利益与整体利益的冲突等[14]（pp.391400）。我国人大代表实行兼职制，作为理性经济人，人大代表在职位代表利益与个人利益发生冲突时，多数人可能会利用职务满足个人利益。有学者曾对人大代表罢免问题进行研究，发现早期被罢免的原因是多样的，或是经济问题、政治问题或是道德问题，而近年来的被罢免的主要问题还是经济腐败[15]（pp.211212）。人大代表的利益既有个人利益也有其代表的小团体利益。人大代表的兼职特性决定了不少代表是政府官员、企业高管，他们在立法时不免会掺杂个人私利[16]；特别是来自政府部委的人大代表，倾向于把本部门的权力扩大到不合理的程度，自己部门的利益决定其立法立场。人大代表在项目审批、政府计划以及预算上有决定权力，政府部门通过运用权力为人大代表提供住房、子女教育或部门利益等手段，将部分人大代表吸纳为本部门利益代表人，因为“达到一定数量代表的议案不经过全会表决即交付政府办理，议案成为部分代表的意志”[17]（p.206）。当然，这种情况并非中国特色，而是一种常态化的政治现象，西方议会外的“lobbyists”就通过各种游说手段影响议员的立场，关键在于西方国家具有比较完善的制度约束。在承认人大代表具有自己利益的前提下，要完善制度框架、强化法律意识，通过刚性的制度约束人大代表的利益冲动。

（二）行政监督被政府“利益一体化”同化

公共选择理论经过实证研究得出，无论是个人、集团组织还是政府都从理性逻辑出发采取行动。金太军教授认为，“政府除了有公共管理事物的属性外，具有为自身组织生存和发展创造有利益条件的属性”[18]。监督机构诸如纪委监察部门、专门行政监察机构等都存在部门利益，正如前面所说，监督机构正常运行需要的人力、物力及财力需要政府有关部门的支持，因而出于自身利益的考虑不敢“做得过分”。以我国的土地流转为例。近些年，房地产行业在地区财政收入的比重逐年增大，成为拉动地区GDP增长的重要力量。我国大多数地方政府都背负巨额债务，依靠土地资源获取的利益可以有效缓解财政压力，因此部分政府在土地开发中尽其所能，甚至不惜违反相应制度规定。从“2005年国土资源部开展的执法检查来看，全国15个城市、70多个区县违法用地总数与面积占新增建设用地面积的63.8%和52.8%，有的地方高达80%和70%”[19]，这些土地的违法行为都几乎与当地政府有关，为何没有监督机构对政府的行为进行有效监督？由于监督部门是政府的重要组成部门，与政府在某种程度上是利益一体化组织。政府的财政收入关系到每一个政府部门的切身利益；监督机构的正常运行需要财政的支持，人员的薪资需要支付，出于理性经济考量，部分监督部门也会“睁一只眼闭一只眼”；况且在以GDP论英雄的当前社会，保证政绩是一届政府的最终目标，任何部门机构必须服从这一目标，监督机构也不能免俗。

四、“吸纳”之心理维度：监督权被权威服从的政治心理所弱化

五千年的传统文化在塑造灿烂中华文明的同时，臣民文化也根深蒂固地扎根在人们心中，影响着我国政治的方方面面。臣民文化在我国传统中的表现是“君权至上的价值准则、宗法纲常的人治传统、清官圣人的政治期盼、权利主体的观念泯灭”[20]。权力监督要求有一种独立、法治文化的支撑，但这种文化诉求在很多方面与我国传统文化是格格不入的，监督部分职能无法有效发挥的原因是缺乏一种监督文化的支撑。

（一） 监督效能失效于等级观念中

传统臣民文化的一个特点是等级观念，它是小农经济长期发展的必然结果，是封建等级制度的直接反映，强调尊卑有别等级有序。与传统等级观念息息相关的是精英文化与大众文化的区分[21]，造就精英与大众的划分；在当前我国的政治生态中，体现为两种迥异的政治角色——“干部”与“群众”。传统的等级思想认为政治精英参与政治活动是“分内之事”，群众无须参与政治，长期以来产生的后果之一是群众对政治的漠视。就监督力量而言，社会监督是社会力量广泛参与的、成本最低及最常态化、监督效能最好的监督，等级观念作为一种权威服从文化，影响着大部分监督主体的思维。尤其是在社会不发达地区，少数监督政府行为的积极分子被人们看作是“异类”。在政府部门内部，虽然法律规定下级有权对上级行政行为进行监督，但实际上基于权威敬畏心理，下级对上级的监督往往流于形式。部分“干部”基于等级观念，表面上愿意被监督，实际上内心十分反感，甚至不配合监督工作。法治文化的培育需要相当长的过程，等级观念还会在一定时期内继续影响监督效能。

（二）人治传统导致利益一体化

人治是我国传统的治理方式，与此对应的是法治。虽然我国古代也出现过以商鞅为代表的法家传统，但与现代的法治含义完全不同。在当时君主专制制度下，法家思想要求的法治从根本上是统治者实行强权政治的手段与方式，因此人治仍是传统文化的特点。从监督方法上讲，自律与他律是两种不同的制约方式，具体表现为道德与法律两种不同的途径。儒家思想注重个人修养，“其身正， 不令而行； 其身不正， 虽令不从”，德治的现实旨归是以情感为支点的人治政治，这一方面是由于政治文化相对于政治制度的超稳定性特质决定的，另一方面也是由我国缺少近代民主的启蒙与洗礼的客观现实决定的[22]。人治传统不但不能制约权力，反而为其所用，成为以权代法、权大于法的逻辑前导[23]，我国政治生活中存在的“个人凌驾于组织之上，组织成为个人的工具，任人唯亲、任人唯派的恶劣作风”就是生动体现。具体到监督部门的人事任命，上级一般任用自己人，使监督部门成为后院，确保本部门的行为不受监督。在此种情形中，内部监督效能荡然无存。消除宗法人治的文化心理影响是建立有效的监督文化的前提。人治传统在现实政治中的表现为重视人际关系，有学者认为，“我国是一个情理社会，人们在做人、做事与判断上不仅仅要从理性的、逻辑的思维和条文制度所规定的角度来考虑，而且还要从具体的、情境的以及个别性来考虑，即所谓的合情合理、入情入理、通情达理”[24]。监督部门对政府部门的正常监督，会被看作是不近人情； 此外，人治传统的存在在人们心中形成一种对圣人政治的期盼，这与现代民主政治要求的法治、自由精神是相悖的。

（三）单向度义务观念导致臣民服从心理

《朱子语类》中“父有不慈，子不可以不孝；君有不明，臣不可以不忠。岂有君可叛者乎？”强调的是一种单向的义务观念，君臣不遵守义务可以饶恕，臣民则不可饶恕。“统治阶级为了强化这种绝对义务规范，自汉代开始，中国法律走向儒家化的道路”[25]，后来逐渐将法律“准乎礼”，达到礼法合一，用法律强化礼的约束力，同时后者反过来强化法律的威慑力。“以义务为法的逻辑起点和宗旨，并以差别对待原则去安排利益、义务关系，形成了义务本位模式”[18]。经过数千年的封建文化灌输，单向义务观念将臣民的服从心理深深烙印在人的头脑中。监督文化与臣民心理格格不入。监督主体，无论是社会监督力量还是体制内监督机构，发挥作用都需要一种双向的义务观念。党政权力来源于人民的授权，依法行使权力是权力代理人的法定义务，同时权力委托人具有监督权力是否正常运行的权力。义务本位的文化要求社会成员消极被动地接受自上而下的单向度控制，造就的是政治冷漠、参与率低的臣民而非公民。义务观念向权利观念的转向是营造监督文化的关键。

通过上述分析，在当前的党政权力无法有效分离的情况下，监督职能的发挥会受到来自权力因素、利益因素、文化因素的影响。将权力关进制度的笼子，让权力在阳光下运行，还有很长的路要走，也许以下几个方面是发展方向：继续探索党政分开的路径选择，改善权力双重运行机制，落实合理政绩考核制度；理顺人大代表身份，探索职务专职化，完善制度规定将隐性利益显性化；将社会主义核心价值观的培育与监督氛围的营造相结合。

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[责任编辑：张英秀]