美国的全球经济战略前瞻

徐明棋

【摘要】美国的全球战略核心是保持和维护美国在全球的霸主地位，通过霸权来维持美国定义的世界政治经济秩序，并通过一系列的政治和经济手段遏制和打击可能出现的对现存秩序和美国霸权构成威胁的挑战者和竞争者。历任美国总统和美国战略学家都对美国的这一战略目标言之凿凿，毫无隐晦。当然，美国维持霸权也要付代价，提供所谓的公共产品来维持世界政治经济秩序就是主要的代价，美国维护霸权地位主要是为本国利益服务的。

【关键词】美国 全球经济战略 霸权 世界政治经济秩序

【中图分类号】F171.2 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2016.12.002

二次大战后，美国的相对经济实力达到顶峰，美国利用最强盛的经济实力作为支撑，率领盟国构建了战后的国际政治经济秩序，成立了联合国、国际货币基金组织、世界银行、关贸总协定等一系列国际组织和机构，奠定了美国在国际体系中的霸主地位。虽然当时的苏联曾经构建了东方的“经互会”体系，试图与美国领导的体系抗衡，美苏在政治安全上还展开了冷战来争夺势力范围，但总体而言美国的全球领导地位受到的挑战并不严峻，冷战以苏联解体和柏林墙倒塌而告终。在美国主导的全球市场体系内部，德国和日本经济的快速崛起、欧洲统一大市场的成功和欧元的诞生也曾经令美国的经济霸主地位有所削弱，但最终美国借助美元的货币霸权以及率先突破的信息产业革命，又将日本和欧洲在经济上对美国霸主地位可能构成的挑战消弭于无形之中。

美国全球霸主地位面临的新挑战是在美国发生了二战以来最为严重的金融危机和经济衰退之后出现的。一方面恐怖主义袭击的威胁继续存在令美国不得不分散资源来应对这一非传统的挑战，另一方面新兴市场国家持续崛起，对现行国际秩序的不满和改革诉求日益增强。从美国的角度看，潜在的对美国领导权的挑战者正在出现，对美国领导下所建立的战后体系和秩序构成破坏的因素正在增长。因此，美国围绕其战略核心目标，即维持和维护美国霸权以及基于此的国际体系和秩序，在全球政治和经济领域展开了一系列的新布局。美国在全球经济领域的战略布局可谓非常系统，在全球贸易、投资、金融、产业各个领域都进行了重大的战略谋划和政策调整，以重建美国的竞争优势，恢复和维护美国的领导地位。

配合“亚太再平衡”地缘政治战略

美国在金融危机之后所做的最令人瞩目的地缘政治战略调整就是所谓的“亚太再平衡”，这一调整的核心是应对美国感知的最有可能在亚太地区对其领导权形成的挑战，因为从美国的角度看，其他地区尽管有各种各样的挑战，但是都不构成对其霸权的威胁。这一战略调整虽然具有明显针对中国全面崛起的意义，但核心是要保证全球经济增长最具活力的亚太地区的发展不脱离美国领导的全球体系，不挑战美国的领导地位。为配合“亚太再平衡”地缘政治战略，美国在地缘经济上进行了一系列的战略部署。

TPP构建亚太新的分工格局和新的亚太产业链。在亚太地区美国配合其地缘政治战略的经济布局最主要的抓手是TPP协定，对美国而言其重要的作用在于构建起利于美国的亚太区域分工新格局，将重构亚太产业链。

TPP最早由新西兰与智利、新加坡和文莱四国在2005年6月发起，新西兰在其中发挥了主导作用。不过这个协定开始并未引起世界的关注，因为参加国的经济对亚太乃至全球的影响很小。2008年2月美国宣布参加TPP谈判，TPP开始为人们所关注。美国参加的背景与2006年美国在APEC推动亚太自贸区（AFTAP）受挫有关，美国发现在APEC21个成员国中推动高标准的贸易投资自由化难度大，不如先从次区域开始。在美国的主导下，澳大利亚、秘鲁、越南、马来西亚、墨西哥、加拿大和日本相继加入。美国总统奥巴马曾多次对国会强调，如果美国不通过TPP来制定贸易投资规则，中国就会制定规则并且不利于美国。中国和东亚经济的崛起以及其他新兴市场国家的快速发展，不断缩小着与美国在制造业和传统工业领域内的差距，综合经济实力也在不断追赶美国。美国超级大国的地位和世界霸主的地位遭到削弱，美国需要抓手来抑制其他国家发展。“亚太再平衡”地缘政治战略和TPP在美国全球战略目标上是一致的。我们可以看到，参加TPP的国家实际上是美国经过精心挑选的国家，将日本拉进第一批国家名单就充分说明了这一点。

从经济战略本身的角度看，美国还试图通过TPP重构亚太产业链和经济版图。否则就无法解释为何把中国这一亚太产业链中最为重要的国家排除在TPP外。因为目前中国是整个亚太国际分工格局中重要的环节，与所有的TPP成员都有非常紧密的贸易投资关系，如果将中国排除，成员国所能够获得的贸易创造和经济福利增加效应会大打折扣。而美国实际上就是试图通过TPP来加强成员国之间的产业关联度，削弱目前中国与这些国家紧密的经贸关系。未来美国将继续拉韩国、东盟国家加入TPP，甚至还会让台湾加入TPP，这样就会构建起一个切断中国深度加入的亚太产业链，达到抑制中国经济快速增长的目的。TPP严格的原产地规定就是这种地缘经济重构的一个手段。

当然，美国并不会放弃中国的市场和中国经济增长所带来的溢出性福利效应。美国在亚太地缘经济的重构的根本目的是要改变目前对其不利的国际分工格局和比较优势，为美国具有竞争优势的服务业拓展市场，重新赢得对世界经济的主导权，对中国形成新的竞争压力，并迫使中国开放市场，获取更多的国际分工利益。

TTIP构建跨大西洋经济联盟。美国的全球经济布局重点虽然与其地缘政治战略重点一样放在亚太地区，但并不限于亚太地区。美国与欧盟正在谈判的TTIP也是为美国的地缘政治目标服务的。TTIP直接的目标是把欧盟拉进美国主导的新全球贸易投资体系，以所谓“21世纪高标准”的贸易投资规则来确立美国在全球贸易投资上的优势地位。从目前的谈判进程和欧盟所做的让步来看，美国的标准和原则基本上被欧盟接受，美国只是在调整期和相关的保障条款上给予欧盟相应的让步。比如企业与东道国政府投资纠纷的仲裁，在转基因产品的市场准入以及一些质量检疫标准上，欧盟将基本接受美国的标准。

TTIP服务于美国全球经济战略布局的另一个层面是通过这一协定把欧盟的市场与美国更紧密地联系在一起以应对亚洲快速增长对美国领导权带来的潜在挑战。一方面TTIP通过贸易转移效应会使欧盟对美国的市场依赖程度加深，另一方面美国通过TTIP不仅能堵截俄罗斯的欧亚联盟计划，也可以有效应对中俄关系的进一步改善和上海合作组织可能向自由贸易区发展所产生的影响。

“新丝绸之路计划”应对中国“一带一路”倡议。美国的全球经济战略布局中还有一个内容就是“新丝绸之路计划”，它最初是在希拉里·克林顿任美国国务卿时提出的一项计划，主要内容是以阿富汗为核心，构筑南亚、中亚和西亚的交通运输与经济发展网络，将油气资源丰富的中亚、西亚国家与经济发展迅速的印度，乃至东南亚连接起来，在美国的主导下促进各国间以及几大区域间的优势互补，构建起一个新的地缘政治经济板块。但是这一倡议由于阿富汗局势并没有朝美国期望的那样发展而逐渐被淡化。2013年10月习近平主席提出了“一带一路”倡议以后，美国又开始重提“新丝绸之路”计划。尽管习近平主席明确欢迎美国参加“一带一路”建设，但是美国始终将这一倡议看成是中国应对美国亚太再平衡战略的一个对冲，不仅对此保持负面的观察态度，而且还试图通过“新丝绸之路计划”来对冲。比如2015年1月，美国负责南亚事务的助理国务卿比斯瓦尔在威尔逊中心专门就该计划发表演讲，强调该计划是“奥巴马政府对该地区持久承诺的体现”，美国将着力在打造地区性能源市场、通过促进贸易和交通、优化海关和边界手续、推动商业和人员往来等四个方面的努力来推进该计划，他还进一步强调，拓展中亚地区内部的贸易并将其与南亚连接，将会起到改变游戏规则的作用。这说明，美国的“新丝绸之路计划”正在成为美国用来应对中国的“一带一路”的地缘战略工具。美国的目标是试图将中亚国家的资源、经济和外交引向南方，从而将中亚与中国、俄罗斯的联系切断，以美国为领导来推进该地区战略合作的进程，最终将中亚、南亚纳入美国的战略怀抱，构建一个美国主导的中南亚地缘经济板块。

以能源技术突破构建新的全球能源供需版图。美国页岩油气技术的突破使美国摆脱了依赖进口石油的状况，美国不仅不再高度依赖中东的进口石油，而且有了潜在的出口能力。美国目前逐渐从中东抽身，减少在中东的资源投入，不再将维持该地区稳定作为美国的地缘政治目标。美国还试图通过重建全球能源供需的版图来为其全球经济霸主地位服务。一方面，中东一定程度的混乱可以给美国带来更多的利益，而让中国等依赖中东石油的进口国承担更多的责任，另一方面美国在页岩油气产出不断增加后正在计划出口到欧洲，这样不仅可以将欧洲从对俄罗斯能源的依赖中释放出来，削弱俄罗斯的能源战略基础，又可将欧盟进一步拴在其全球盟国的体系中，获得更多战略支持。

能源技术的突破，还给了美国更多操控世界能源市场价格的能力。美国未来可能会更多地使用油气资源来来撬动中东乃至全球战略支点，为实现其战略利益服务。比如，根据需要把石油价格控制在竞争对手难以承受的水平。油气价格大幅度下跌重创了俄罗斯经济，未来不排除通过油气价格大幅度上升来遏制进口国经济增长的可能。

重构全球贸易投资新规制

美国在全球经济战略的布局除了为其地缘政治目标服务之外，从经济本身的角度看主要是为了重构美国的国际经济领导地位。国际经济相对实力对比和格局在经济全球化的背景下发生了重大的变化，美国尽管仍然是最大和最强的经济体，但是相对实力下降，新兴市场国家相对提升，且在可预见的未来似乎是无法逆转的发展趋势。针对这一挑战，美国进行的战略布局之一就是重构全球贸易投资规则，通过新的规则重新获取战略优势和领导地位。

以“互惠”“公平”等理念替代非歧视性、普惠性自由贸易。第二次世界大战后，美国领导构建了以GATT为核心的多边自由贸易体制，这个体制的核心是在全球实施自由化的贸易，不断削减关税壁垒和非关税贸易壁垒。在推进贸易自由化的过程中，GATT以及继承者WTO都遵循非歧视性和普惠性的自由贸易原则，即成员国一旦与另一个成员达成削减关税等贸易壁垒的自由化协议，其他成员将搭便车享受同等待遇。但是美国以及欧盟逐渐抛弃了这一原则，因为他们认为发达国家市场开放程度高于发展中国家，这种普惠性的贸易投资自由化原则令他们处于不利的地位。因此，美国现在试图以“互惠”“公平”的原则来取代非歧视性、普惠性的自由贸易原则。在“互惠”“公平”的原则下，美国要求其贸易伙伴的市场开放与美国的市场开放“对等”，如果贸易伙伴不对美国提供同等开放度，则美国也不再对其提供进一步的自由贸易待遇。美国根据这一原则签署了与北美国家和拉美国家多个区域和双边自由贸易协定，并且又将其运用至亚太伙伴关系协定中（TPP），而在WTO的谈判中，美国也极力推动这一“互惠原则”，比如在WTO框架下进行的诸边贸易自由化的谈判中，对未参与谈判的成员采取了排他性的做法。

以更高的标准替代低水平的开放和自由化。美国对于WTO未能进一步推进服务贸易和投资自由化深表不满，因为美国已经逐渐丧失了货物贸易的相对竞争力，而在美国具有竞争力的服务贸易上，发展中国家市场的相对开放度比较低，不利于美国服务业的进入。因此，在多哈回合谈判一开始，美国就把目标定在推动服务业市场的开放上。不仅如此，美国还试图将服务贸易、投资相关国内规则纳入国际规范，不仅要削减传统的关税和配额，还要将技术性的贸易壁垒以及知识产权保护、环境保护、劳工标准等各种国内规则纳入统一的国际协定中，不仅对成员国的企业竞争行为进行规范，而且要对成员国政府在监管企业过程中的行为和标准进行国际规范，比如对动植物检疫检验（SPS）、政府采购、竞争中立、电子商务等各个方面的规则加以国际规范。由于WTO成员国中发展中国家众多，在WTO多哈谈判中推进所谓“21世纪贸易投资”规则遭到了绝大多数成员国的反对，美国便将更高标准的自由化在其推动的双边和区域自由贸易协定和投资协定中加以贯彻，TPP就是其中的典型。

美国推动和制定更高标准的贸易投资自由化规则，就是要把美国国内的制度规则推广至全球，通过规则的制定实现其竞争的优势，并为其战略利益服务。通过构建美国标榜的“21世纪高标准”贸易投资自由化规则，美国不仅能够巩固其世界经济领导者的地位，而且还能够为美国具有竞争优势的各类金融、法律、财务、信息、检测检验等服务业企业开拓世界市场提供有利的制度环境，为他们获取巨额的垄断利润提供保障。

在美国与其他国家签署的高标准自由贸易协定以及投资协定中，美国十分强调这些规制的重要性，谈判对象国接受美国提出的一系列规制和原则是首要条件。在确定了这些原则后，美国在一些成员国特别关心的核心利益上可以做一些让步，以例外和延长的调整期作为妥协。这就是为什么TPP在农业上给了日本最长达到25年的调整期和不少农产品继续不开放例外待遇的原因所在。TTIP的谈判同样体现了美国构建贸易投资规则的用意。

维护美元霸权和全球金融优势

在美国全球霸权的结构中，美元的国际货币霸主地位扮演着十分重要的作用。学界普遍认为美国霸权最重要的两个支柱是美国的军事实力和美元霸权，因此维护美元的国际货币霸主地位是美国全球经济战略布局中的核心环节。美元的国际货币霸主地位是布雷顿森林体系构建的，但是布雷顿森林体系并不是美元成为国际货币霸主的原因。二战后美国超强的经济和军事实力让美元登上了国际货币霸主的宝座，布雷顿森林体系只是在制度层面强化了美元等同黄金的地位。因此，布雷顿森体系崩溃之后，美元的国际货币霸主地位虽然遭到了削弱和动摇，但并没有随布雷顿森林体系崩溃而垮台。不过，美元的国际货币霸主地位随着美国相对实力的下降正面临着不断增加的挑战。为了维护美国的霸权地位，美国必须让美元继续成为国际货币的霸主，这也就成了美国全球经济战略的重要内容。

确保美元在全球商品定价和商品流通上的主导地位，维护美元在国际货币中的本位货币地位。美元作为世界货币的职能主要体现在国际贸易，尤其是国际大宗商品中的定价货币和商品流通的媒介货币职能上。按照马克思对货币的定义，就是价值尺度和流通手段的职能。目前全球的主要基础性大宗商品的交易都以美元计值定价，从石油、金属、矿产到农产品都是以美元定价，这就奠定了美元在国际贸易中的主要媒介地位。从金融市场的交易角度看，美元也是交易最频繁的货币，美元还被很多国家作为本国货币的价值锚，是货币的货币，是价值的标准，即所谓的本位货币。但是随着美国任意利用美元的国际货币地位转嫁自己的经济危机和经济调节的成本，美元实际价值不断贬缩，很多经济体发现将美元作为唯一的价值尺度和流通手段已经不再是合理和有利的。于是国际货币开始了多元化的进程，在国际储备货币中欧元、英镑、日元以及人民币也逐渐占据一定的比重。国际货币多元化对美元的国际货币霸主地位形成了冲击，美国一方面不得不采取措施来维持美元的信用，避免让美元长时间大幅度贬值，另一方面则对于任何可能导致大宗商品定价非美元化以及削弱美元地位的行为和意图予以坚决的打击。

在国际金融市场上，美国以保证资本自由流动为借口，坚定地为美元资金在全球发挥本位货币职能提供保障。在相对割裂和封闭的金融市场上，不同的主权货币发挥着区域性的主导货币职能和作用，一旦成为全球金融市场的组成部分，美元的本位货币职能就会凸显。金融市场开放以后在外部的冲击下，一个国家的货币政策的独立性也会下降。越来越多的研究已经证明，在金融市场高度一体化的今天，美国的货币政策在决定着全球流动性的周期。因此，美国不遗余力地推动世界各国开放金融市场，最核心的用意乃在于为美元发挥国际货币职能提供保障。

延缓IMF对美国不利的改革。布雷顿森林体系崩溃以后，改革国际货币体系的呼声高涨。但是所有的改革倡议只要涉及让美国承担义务或者削弱美元的地位，都会遭到美国的反对。2008年金融危机发生以后，美国需要其他国家配合来避免世界经济陷入大萧条，美国才同意IMF搁置已久的SDR增加分配的提议，并且同意对IMF和世界银行的份额和投票权进行调整。但是即便如此，2010年IMF董事会根据G20首脑达成的共识所作出决议也还是被美国国会拖延至2015年底才通过。这个决议涉及两个主要的内容，一是调整IMF成员国之间在缴纳份额上的比例，削减发达国家，主要是欧洲国家过高的份额比例。调整后中国的份额从3.996%上升至6.390%，投票权从3.806%升至6.068%，成为仅次于美国和日本的第三大份额和投票权的国家。二是将IMF的基金份额增加一倍，由目前2384亿SDR增加至4768亿SDR，所有成员国都将按比例在IMF增资。增资和调整份额属于IMF重大事项，根据IMF章程，重大事项必须由85%的投票权通过方能生效。而美国一家具有16.6%的投票权，所以美国利用其拥有的否决权，有效地延缓了IMF哪怕是非常微小的对美国可能有不利影响的改革。因为从理论上讲，SDR增发和IMF增资对于国际货币发行国而言并无好处，只会增加一定的义务。这对于维护美元霸主地位是不利的。

在国际货币体系改革上的其他提议，比如建立主要货币之间的汇率稳定机制、更多地发挥SDR的国际储备货币作用、构建主权国家破产机制等，都因为不符合美元的霸主地位需要而被美国官方否决。因此尽管有各种倡议和呼吁，国际货币体系改革实际上陷入了举步维艰的境地。甚至在全球多边开发金融领域，中国倡议成立亚洲基础设施投资银行以便在这一领域内提供补充性公共产品，也被美国解读成对美国金融霸权的挑战，不仅自己不参加，也试图阻止其盟国参加。只是美国的反对实在缺乏理由，美国的欧洲盟友没有理睬，亚洲基础设施投资银行最终顺利诞生，打破了美国的垄断。

构建以美元为核心的货币互换网络。美国恢复美元霸主地位的另一个重要布局是构建了以美元为核心的西方中央银行货币互换网络。美联储在美国金融危机引发了全球金融危机后，与西方主要的中央银行签署了货币互换协议，以提供额外的流动性来抵御和解救金融危机。截至2008年9月24日，美联储共与9家西方中央银行签署了货币互换协议，协议互换的金额达到了6200亿美元。到了2008年10月29日，美联储签署的货币互换协议进一步扩展至14个国家的中央银行，总额高达8500亿美元，是IMF资金总额的4倍①。该协议于2010年2月到期，此时由于国际金融市场恢复了相对稳定，该协议到期后就没有再续签。但是不久，欧债危机再次爆发并愈演愈烈，向欧洲国家提供流动性以稳定市场又成为西方中央银行不得不面对的课题，于是美联储又于2010年5月与加拿大银行、英格兰银行、欧洲中央银行、日本银行、瑞士国家银行签署了新的货币互换协议，期限为三年，这一新的互换协议没有设定具体金额，只是确定根据需要互换。2013年10月31日，当该互换协议再次到期后又被宣布长期化并继续不设限额。至此，中央银行货币互换提供临时性补充流动性的性质发生了根本性的变化，这一变化被一些学者解读成新国际货币体系的雏形。而笔者则认为这是美联储主导构建的新的美元最后贷款人垄断机制，它的目的是使美元为中心的货币体系长期化。当然，客观上美元作为国际货币为全球贸易和投资的发展也提供了公共产品性质的世界货币职能，对于战后的经济发展发挥了积极的作用。但是，这并不能否认美国主观上通过美元为核心的货币互换强化美元在国际货币体系中的霸主地位的企图，而且在客观上，这一长期化的货币互换削弱了IMF作为国际最后贷款人的职能，美联储成了国际流动性的最后提供者。

保证全球金融监管不损害美国的利益。金融危机后，加强全球金融监管的呼声高涨，在G20的推动下，成立了金融稳定理事会（FSB）来加强宏观审慎监管，并赋予了该理事会对全球体系重要性银行的监管权力。与此同时，一些国际金融机构如国际清算银行和巴塞尔银行监管委员会、国际证券监管者组织（IOSCO）、国际保险监管者协会（IAIS）等机构也通过修改监管准则和加强信息沟通和协调，加强了相关的监管。但是，所有这些改进都只是小修小补，并没有在核心问题上取得进展。美国始终不愿意对损害全球金融稳定的破坏因素，即大型金融机构的垄断和市场操纵进行严格的监管。美国一方面在通过影响这些机构制定相关的规则来影响全球金融监管的方向，另一方面则坚持美国例外论。只有当这些大机构的市场操纵和垄断损害了美国的利益时，美国相关的政府机构才会出手监管，而监管手段也只是内部妥协给予罚款了事。很明显，美国不愿意与其他国家共享这一监管权力，而且也不愿意国际性的监管损害美国金融垄断集团的利益。因此我们看到，2008年的金融危机是由美国金融垄断财团贪婪地追求高额利润，疏忽风险控制所导致的，但是美国加强金融监管的手段不是打击过分的投机和市场操纵，而只是强调金融机构的信息披露。因为美国当权者们与金融垄断集团的利益是一致的。金融危机后曾经发生的占领华尔街运动，也被美国政客与金融垄断集团结成的同盟所瓦解，美国的金融运行在金融危机后重新按照原有的逻辑和轨迹运行，美国金融垄断集团的利益不仅没有受损，而且得到了更大保护和增强。

总体看，美国通过调整在全球的经济战略布局，试图在未来继续维持其全球霸权的地位。但是，美国相对实力不断下降已经是不可逆转的趋势，美国要维护现存秩序继续充当领导者，将不得不与其他大国进行更多的合作，其中包括与中国进行合作。否则，美国的战略目标未必能够实现。

（本文系国家社科基金重大项目“世界经济转型调整趋势与中国的应对战略研究”中间成果之一，项目编号：13&ZD047）

注释

这14个中央银行是澳大利亚储备银行、巴西中央银行、加拿大银行、丹麦国家银行、英格兰银行、欧洲中央银行、日本银行、韩国银行、墨西哥银行、新西兰储备银行、挪威中央银行、新加坡货币管理局、瑞典国家银行和瑞士国家银行。

责 编/马冰莹

Abstract： The key of the US global strategy is to keep and maintain its hegemony in the world， rely on hegemony to maintain the world political and economic order it has defined， and contain the potential competing nations that may challenge the existing order and the American hegemony through a series of political and economic means. Both the US presidents in the history and the US strategists now have made it clear about this strategic goal. Of course， the US must pay a price for maintaining its hegemony， which mainly indicates that the US has to provide the so-called public goods to maintain the world political and economic order， and it maintains its supremacy status for the purpose of serving its own national interests.

Keywords： US， global economic strategy， hegemony， world political and economic order