新形势下创新公共服务供给模式研究

摘要：以成都市为例对比分析了我国15个副省级的市政设施项目供给情况。实证分析表明，多主体共同参与的网络化项目治理模式，与市政设施项目建设的质量、成本、进度、安全等方面具有正相关关系。

关键词：公共服务 市政项目 网络治理

公共服务是21世纪公共行政和政府改革的核心理念。2014年，成都市级财政以保障重大基础设施和公共服务设施建设项目为重点，市级财政用于轨道交通方面的资金92.58亿元，用于城乡路网建设方面的资金56.17亿元，投入“北改”工程方面的资金40.55亿元[1]，建设投资成为成都公共服务供给的重要途径。

一、项目治理理论

项目的本质是一种以合约为章程的临时性多边组织[2]，网络治理强调通过政府部门和非政府部门之间的相互合作，在各种不同的制度关系中协调和规范相关主体的各种活动，以最大限度的增进公共利益。治理环境是网络治理的客观条件，主体权力是网络治理机制形成的现实基础，公民是构成社会网络的基本结点，网络联系是指在网络治理过程中，网络主体之间的相互作用。

二、副省级城市市政设施项目供给现状

（一）市政设施项目供给总量情况

2014年成都市供水总量达93134万吨，在15个副省级城市中排名第四位，深圳、武汉、南京分列前三；年末成都实有城市道路面积7404万平方米，在15个副省级城市中排名第八位，南京、深圳、广州分列前三[3]。

（二）市政设施项目供给人均情况

2014年成都市人均城市道路面积12.73平方米，在15个副省级城市中排名十二位，仅高于西安、杭州、哈尔滨；成都市人均绿地面积34.29平方米，在15个副省级城市中排名十三位，仅高于西安和哈尔滨 [3]。

（三）市政设施项目供给增长情况

2010—2014年，成都市供水总量年均增长1774.25万吨，在15个副省级城市中排名第十位，武汉、杭州、青岛分列前三位；实有城市道路面积年均增长236万平方米，在15个副省级城市中排名第十一位，南京、沈阳、深圳分列前三位；人均城市道路面积年均增长0.17平方米，在15个副省级城市中排名第十二位，济南、沈阳、长春分列前三位；人均绿地面积年均增长0.82平方米，在15个副省级城市中排名第八位，青岛、西安、武汉分列前三位；建成区绿化覆盖率年均减少7.49%，在15个副省级城市中排名末位，武汉、济南、西安分列前三位；工业固体废物综合利用率年均减少0.53%，在15个副省级城市中排名第十位，厦门、哈尔滨、深圳分列前三位[3，4]。

2010—2014年，成都市供水总量年均增幅2.06%，在15个副省级城市中排名第十位，青岛、厦门、武汉分列前三位；实有城市道路面积年均增幅3.65%，在15个副省级城市中排名第十三位，哈尔滨、沈阳、南京分列前三位；人均城市道路面积年均增幅1.37%，在15个副省级城市中排名第十二位；人均绿地面积年均增幅2.65%，在15个副省级城市中排名第六位，西安、青岛、武汉分列前三位；建成区绿化覆盖率年均减幅11.99%，在15个副省级城市中减幅排名第一，武汉、济南、西安增幅分列前三位；工业固体废物综合利用率年均减幅0.53%，在15个副省级城市中排名第十位[3，4]。

三、成都市市政项目治理的实证分析

（一）统计描述

本次调研发放问卷100份，回收77份，有效问卷74份，回收率77%，有效率96%。

1、项目建设情况

从项目投资情况来看，1000万—1亿的项目占43.6%，小于1000万的占四分之一，投资额1亿以下的市政项目占69.2%，超过3亿的重大项目占五分之一。从项目建设模式来看，代建制模式占87.1%，其中政府主导的代建项目占76.9%，由政府及职能部门集中管理的项目数量下降到12.8%。从项目建设周期来看，5年以下的项目占绝大多数，其中1—3年的项目占43.6%，1年内建成的项目占四分之一，5年以上长期建设项目仅占15.3%。

2、答卷人基本情况

从答卷人在市政项目治理过程中的身份属性来看，其中：前期的规划、设计、投资单位占11.3%；项目建设和监管单位占28.3%；使用单位及社会参与方面的主体占60.4%，普通民众占43.4%。从项目建设阶段来看，前期、中期、后期三個阶段的答卷人比例为1：3：6。从受教育情况来看，本科学历占73.6%；硕士及以上占16.9%；本科以下占9.4%。从项目管理工作经验来看，3年以下的占51%；20年以上的占17%；3年以上20年以下的占32%。

（二）信度检验

本文采用Cronbach'α系数法，运用SPSS19.0对量表进行信度分析，各分量表及总量表的信度系数均在0.85以上，说明问卷测量具有较好的可靠性。

（三）效度检验

通过检验变量间的相关性，治理环境、主体权力、公民参与、网络联系、治理效果五个分量表的KOM值均大于0.6，问卷总体的KOM值为0.9，同时，各量表及问卷总体的Bartlett球体检验小于0.001，拒绝相关系数矩阵为单位矩阵的零假设，问卷符合因素分析的要求。

（四）相关分析

治理环境、主体权力、公民参与、网络联系四个因子与治理效果之间的相关系数分别为：0.82、0.78、0.76、0.86，均具有较为显著的相关性。

路径分析结果显示治理环境、主体权力、公民参与、网络联系对治理效果影响的标准化路径系数分别为：0.09、0.32、0.12、0.49。

四、对策建议

（一）加强治理环境建设

治理环境与治理效果的相关系数为0.82，因子载荷为0.09。治理环境潜变量的三个测量指标的因子载荷分别为：法律制度（0.73）、政策落实（0.88）、社会文化（0.90）。这说明治理环境对治理效果具有最显著的影响，政府应当进一步完善相应的立法来保障公民参与机制的形成，同时，要严格的监控政策落实的实际情况，通过加强社会文化建设为网络治理提供良好的氛围。

（二）规范主体权力运用

主体权力与治理效果的相关系数为0.78，因子载荷为0.32。市政项目治理主体的权力可以分为：行政权力、市场权力、社会权力，相应权重依次为：0.82、0.73、0.91。各地政府应当进一步规范治理主体的权力范围和职责，明确管理单位的监督和管理职责，赋予建设单位和使用单位更多的自主权力，管理单位、建设单位和使用单位，都应当在政府投资项目治理中明确其代理人的责任主体地位，积极地向初始委托人负责，及时准确的公布项目建设信息，接受社会公众的监督。

（三）拓宽公民参与渠道

公民参与和治理效果的相关系数为0.76，因子载荷为0.12。其中，参与能力对公民参与影响的权重最大为0.96，其次是参与程度0.94，最后是参与意愿0.78。这表明，公民参与社会治理的能力在市政项目网络中的作用最为关键。公民参与除自身因素以外，要介入到政府投资项目的治理中来，首先要具备一定的参与能力，其中法律制度保障了公民参与的权利，信息网络平台的建设为公民参与提供了途径。参与能力的形成是公民参与的一个基础条件，在公民参与项目治理的过程中，管理单位、建设单位、使用单位是否为公民参与提供了资源保障，是公民参与发挥实际效用的动因。

（四）提升网络联系质量

网络联系是另外一个能够直接影响治理效果的因素，本文从信任、沟通、协作三个方面对网络联系进行了测量。分析表明，沟通对网络联系评价的权重最大，为0.97，其次是信任（权重0.94）和协作（权重0.88）。网络联系与治理效果的相关系数为0.86，因子载荷为0.49，是对治理效果最具有显著的影响因素。各地政府应当为建立网络治理主体之间的信任、沟通、协作机制提供相应制度政策保障。

参考文献：

[1]熊勇主编，成都市地方志编纂委员会.成都年鉴2015[Z].成都：成都年鉴社，2015，11

[2]丁榮贵，高航，张宁.项目治理相关概念辨析[J].山东大学学报（哲学社会科学版），2013，（02）：132—142

[3]陈小龙总编，国家统计局城市社会经济调查司.中国城市统计年鉴2015[Z]. 北京：中国统计出版社，2015，12

[4]陈小龙总编，国家统计局城市社会经济调查司.中国城市统计年鉴2011[Z]. 北京：中国统计出版社，2011，12

〔本文系成都市哲学社会科学规划项目（项目编号：2016R05）；中共成都市委党校、成都行政学院科研项目（项目编号：E-2016-10）研究成果〕

（李毅，中共成都市委党校、中共成都市委政策研究室）