以城市群为主体形态拓展区域发展新空间

胡祖才

习近平总书记曾明确指出，“城市群是人口大国城镇化的主要空间载体，像我们这样人多地少的国家，更要坚定不移，以城市群為主体形态推进城镇化”。李克强总理曾经指出，“城市群对区域发展具有战略引领和支撑作用。要在有条件的地方形成各具优势的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展”。去年以来，经国务院批复同意，国家发展改革委会同住房城乡建设部陆续印发实施了长江中游、哈长、成渝和长三角四个城市群发展规划。这四大城市群分布在东、中、西、东北四大板块，推动其发展对促进我国区域协调发展、培育经济增长极、注入发展新动能具有举足轻重的作用。这四个规划全面贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，以供给侧结构性改革为主线，明确了四大城市群发展的战略定位、目标和重点任务，规划的实施将有力促进城市群建设发展。

城市群是城镇化的主体形态，是经济发展的主要载体。从全球来看，产出排名前40的城市群经济产出总和已占世界的66%，在全球创新成果中所占比例更高达85%。从发达国家看，美国东北部大西洋沿海城市群与北美五大湖城市群集中了美国70%以上的制造业；日本太平洋沿岸城市群以不到三分之一的国土面积集聚了日本三分之二以上的人口和工业产值。从历史上看，城市群的兴起与经济增长重心的转移密切相关，每一轮经济增长重心的转移都伴随着区域内大规模工业化和城镇化，比如二战后随着美国航空航天、电子信息等高新技术产业的蓬勃发展，在太平洋沿岸迅速兴起了旧金山—洛杉矶—圣迭戈城市群，并成为世界创新活力领先的地区。城市群已成为支撑世界各主要经济体发展的核心区和增长极，国家间的竞争正日益演化为主要城市群之间的综合实力比拼。

这些国际上城市群建设的经验带给我们很多启发，我国已经初步形成了京津冀、长三角、珠三角三大城市群，这三大城市群以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值，已具备发展成为世界级城市群的基础。中西部地区也有一些资源环境承载力较强的地区，比如长江中游、成渝、哈长等地区，具有培育成为新增长极的潜力，这些城市群的发展对于拉动经济增长、优化空间布局、促进区域协调发展、维护国土安全意义重大。“十三五”规划纲要提出要规划建设19个城市群，加快构建“两横三纵”城市化战略格局，有研究认为，到2020年这19个城市群城镇人口在全国占比将能够达到73.7%，城市群已经成为带动我国经济持续增长、促进区域协调发展、参与国际合作与竞争的主要平台。

但客观来讲，前一阶段我国城市群还处于“铺圈子、扩摊子”的粗放发展阶段，缺乏具有战略性的顶层设计，这带来了核心城市背向发展、大中小城市间分工协作不够、空间利用效率不高、资源环境约束加剧等突出问题。解决这些问题迫切需要科学合理的统筹规划，完善城市群协同发展的总体设计。编制出一个好的规划，仅仅是第一步，关键是要实施好规划。实施的主体主要在地方，各地方要按照国务院批复要求，深化细化配套政策措施，建立健全协同工作机制，扎实有序推动规划各项目标任务落到实处。“十三五”时期，在创新驱动发展、生态环境共治、基础设施互联互通等方面实现重点突破，同时基本建成开放一体市场、城市群协同发展机制。

城市群的规划建设在我国还处于探索起步阶段，需要用改革的办法和创新的精神，加快破解体制机制障碍，创造城市群建设的“中国经验”。在这个过程中，要把握好以下三个方面的要求：

第一，要坚持规划引领，形成发展合力。一是各地方要落实好规划实施的主体责任，做实做细城市群规划的实施方案，做好地方发展规划、专项规划、城市总体规划等各级各类规划与城市群规划的有效衔接，鼓励有条件的地方探索“多规合一”，健全规划落实情况的考核评估机制，完善城市群发展指标体系；二是要加快完善协同发展机制，建立一体化发展机制，打造开放一体的城市群市场空间，强化统筹，形成发展合力；三是要加强各城市群之间的协调，如长江经济带的三大城市群要能够实现产业梯度转移、分工协作，发挥各自优势、实现良性互动。

第二，要坚持问题导向和目标导向，实现重点突破。要按照城市群规划提出的目标任务，根据城市群发展基础和阶段分别明确各自的主攻方向。这些任务主要包括，一是在创新驱动发展方面当好排头兵、领头羊，率先实现发展方式转变；二是推动区域生态环境联防共治，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，将良好的生态环境作为支撑城市群新一轮发展的重要优势；三是加强基础设施特别是交通基础设施互联互通，去年有关部门编制了《城镇化地区综合交通网规划》，就是为了有效打通城市间的交通瓶颈，发挥综合交通优势，要加快这个规划落地实施，同时还要在信息网络、水利能源等方面实现一体化建设；四是着力推进公共服务一体化，加快医疗、教育、社保等领域的共建共享，促进城市群人力资源的高效自由流动；五是构建开放一体的要素市场体系，着力消除行政壁垒。各个城市群应当瞄准问题、对照目标，因地制宜、分类施策，在这五个方面率先实现突破。

第三，要遵循规律，处理好城市群建设中政府和市场关系。加快城市群建设并不意味着政府能够“包打天下”，还是要坚持城市群的形成发展是市场主导、政府引导的过程，在这个过程中政府要“有所为，有所不为”。一方面，要遵循城市群演进的客观规律，充分发挥市场在城市群形成发展中的决定性作用，顺应市场主体选择，通过构建优势互补、分工高效的一体化产业集群，强化城市间的有机联系，增强城市群转型升级的内生动力，坚决避免“拉郎配”。另一方面，为了更好发挥统一市场的规模集聚效应、控制中心城市过度扩张的负面影响，也需要政府主动作为。比如，世界上主要城市群的建设经验都表明，政府的规划协调是城市群整体竞争力提升的重要保障，日本就专门设立大都市圈整备局，统筹编制实施三大都市圈一体化发展基本规划。要坚决破除体制机制方面的“玻璃门、暗门槛”，降低交易成本，建立合理的利益协调和补偿机制，加强空间开发管制、生态环境治理、基础设施布局、公共服务一体化供给等方面的统筹。在这个过程中，要有效运用互联网、大数据等现代技术手段，建立完善信息共享机制，促进形成政府与市场间的良好沟通、有机互动，引导城市群空间合理拓展、经济均衡增长、协同机制健全。

加快城市群建设是提高城镇化质量、促进区域协调发展、加快形成国际竞争新优势的重要途径。城市群规划建设在我国还是一个新生事物，需要我们在今后的工作中共同努力、久久为功，促进城市群规划建设站在新起点、取得新进展。