去产能的失业风险究竟有多大

丁守海 沈煜

当前，我国经济发展正处于重要的战略机遇期，经济增长从高速转向中高速，结构转型持续加速，结构性矛盾凸显，产能过剩与有效供给不足并存。一方面，以钢铁、煤炭、水泥为代表的传统劳动、资源密集型行业产能严重过剩，资源配置效率低下，部分行业的产能利用率不及70%。另一方面，人民日益增长的物质需求得不到满足，居民消费与国内生产的脱节现象明显。中央在这样的背景下适时提出，将在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，旨在通过优化要素的配置结构，提高供给体系的质量和效率，以此来重新塑造经济发展的动力。

随着落后产能的关停并转，至少在短期内，不可避免地就会出现各种冲击，其中，社会各界最关注的就是失业问题。人们担心供给侧改革会像1998年国企改革时那样引起大面积的下岗失业潮，甚至引发严重的社会问题。

供给侧改革是一项具有不确定性与一定难度的系统工程，我国作为人口大国，社会稳定的根基就是就业，所以，研究“本次去产能究竟会对就业带来怎样的影响”至关重要。因此，针对“去产能”给我国劳动力市场带来的潜在影响，进行系统、细致地研究，具有重要的政策价值与现实意义。

一、两轮去产能失业压力的理论比较

首先，从产能过剩的行业分布来看，上世纪90年代，产能过剩的行业遍及轻、重工业。当前，国内产能过剩最为严重的行业则主要集中在钢铁、煤炭、水泥、玻璃、石油、石化、有色金属和铁矿石等重工业。其次，我们根据劳动—资本比率，比较两轮产能过剩行业的劳动密集程度。在上轮去产能进程中，重工业中钢铁、煤炭、冶金等行业，单位资产耗费劳动力极大，劳动—资本比超过千人每亿元，钢铁行业达到每亿元7485人。本轮去产能行业的劳动—资产比率大幅减少。当前的钢铁行业平均每亿元资产只需要49人，约为上轮的1/152；有色金属行业平均每亿元需要78人，约为上轮的1/21。如今产能过剩行业的劳动密集程度有了极大程度的降低，进一步因去产能而带来的失业风险也将大大减小。第三，看所有制结构的变化。上轮去产能进程中，各类所有制经济的就业量都有所减少。本轮去产能主要集中于国企改革，公有制占比也有所降低。

综上所述，在本轮去产能的进程中，第一，过剩产能行业的产业覆盖面大幅减少，从过去遍及工业部门中的全行业，转变为仅集中于重化工业。第二，随着服务业的崛起，工业增加值占我国GDP的比重有所降低，尤其是以钢铁、煤炭等八大行业为代表的过剩行业，在经济总量中占比仅约为1/10（10.35%），不会对国民经济运行产生太大的影响。第三，经济发展带动了科技水平的提高，也降低了产能过剩行业的劳动密集度，这意味着即使是压缩同样程度的产能，本次释放出的劳动量也会减少。第四，国有企业占比大幅降低，非公有制经济蓬勃发展，同时，去产能从兼顾各类所有制到集中于国有企业的改革。以上这些结论，从不同角度在理论上证实了本轮去产能所面临的失业风险要明显低于上世纪90年代。

二、兩轮去产能失业压力的具体测算

当前我国产能过剩最为严重的行业是钢铁、煤炭等八大行业。根据这些行业历年的产值变化率、产能利用率及就业人数等，利用就业弹性与去化率相结合的方法，测算在去产能进程中可能会释放出的劳动力总量。

（一）基于相关文件及产能利用率计算本轮行业去化率

钢铁行业，按照《关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，提出从2016年开始，在已淘汰落后钢铁产能的基础上，用5年时间再压减粗钢产能1亿—1.5亿吨，实现钢铁行业兼并重组取得实质性进展。国家统计局的数据显示，2015年我国粗钢产量为8.04亿吨。钢铁行业的产值变化率将保持在12.44%—18.66%（1/8.04—1.5/8.04）区间内。煤炭行业，按照《关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》要求，从2016年开始，用3—5年的时间再退出产能5亿吨左右、减量重组5亿吨左右。去除煤炭产能的区间为5亿吨至10亿吨。根据相关数据统计，截至2015年底，全国煤矿正常生产及改造的煤矿39亿吨。煤炭行业的产值变化率处于12.82%—25.64%（5/39—10/39）之间。水泥与玻璃行业，根据行业协会的统计数据，2015年全国熟料产能利用率仅约为67%，玻璃行业的产能过剩尤以平板玻璃为甚，2015年产能利用率仅为68%。由于水泥与玻璃缺乏具体的产业数据，只能根据产能过剩率来进行推算。国际上则大多认为处于79%到83%之间的产能利用率比较合适。根据这一标准，水泥行业的去化率为15.19%—19.28%，玻璃行业则需要退出13.92%—18.07%。又因为水泥与玻璃同属于非金属矿物制造业，本文取平均去化率作为行业的产值变化率。即：14.56%—18.68%。其他行业按照计算方法估算，石化行业的去化率要保持在17.09%—21.08%。有色金属行业的去化率为11.39%—15.66%。

（二）根据行业历年主要产品规模及就业人数计算本轮就业弹性

就业弹性是指一个百分点的产值变化所带来的就业变化率。根据考察期的不同，这种方法又可以分点弹性与弧弹性。前者是计算某具体年份内就业变化率对产值变化率的比率；后者则是二者在连续多年的平均比率。依照这个定义，我们将通过2000—2014年期间，各行业的就业变化率与产值变化率的比值来计算对应行业的就业弹性。估算表明，钢铁行业的平均就业弹性为1.4612，煤炭行业为1.4346，石化行业为1.0665，玻璃与水泥行业为1.4769，有色金属行业为0.8514，铁矿石行业为0.9829。

（三）根据就业弹性、去化率与行业总就业人数测算本轮失业规模

2015年钢铁行业总就业量估计在320万人左右，煤炭行业总就业量约在610万。钢铁行业的产值变化率为12.44%—18.66%，就业弹性为1.4612。将它们依次相乘可得钢铁行业去产能可能释放出的劳动量在58.16万人至87.25万人之间。其他行业，我们均采取同样的计算方法。有色金属产业2013年全年有色金属行业的总就业人数为283万。石化行业2013年石化行业就业总人数为城镇非私营单位人数的两倍，即148万人。对于水泥和玻璃、铁矿石行业来说，以2013年非金属矿物制造业与黑色金属矿采选业的城镇非私营单位就业人数，即257万与29.5万，来进行测算。

根据就业弹性与去化率相结合的方法，基于国家去产能的配套政策，本文估算钢铁、煤炭、有色金属、石油、石化、玻璃、水泥和铁矿石这八个行业在去除过剩产能的过程中对就业的影响见表1。

三、两轮去产能控制失业风险的政策选择比较

首先，从经济发展程度来看。上世纪90年代，国民经济发展状况与居民收入财富水平还处于社会主义初级阶段的开端，1997年，我国GDP为79739.2亿元，政府消费支出10930.4亿元，居民消费总额达36636.3亿元，人均每年消费2978元。现阶段，我国经济发展的质量与数量都有了显著的提高，政府财政收入与居民生活水平也大幅提升。2015年，GDP实现676708亿元，公共预算收入超过15万亿元，分别约为上世纪90年代的8.5倍、14倍，人均全年消费水平接近两万元。可以说，当前我国应对失业压力的财力与能力早已今非昔比。现阶段的经济结构更加优化升级，产业体系更加健全。1997年，第二产业产值在国民经济中占比47%，第三产业占35%。2015年，我国服务业稳步扩张，占比超过二产达50.5%，重化工业在经济总量中占比约为1/10。此外，由于服务业的就业弹性更高，一个百分点的增长能带动约100万的就业岗位，比工业多出50万，这样的产业结构也更助益于国民经济在去产能进程中，有效规避失业风险。

第二，从反失业政策来看，上轮去产能进程中政府采用了一系列控制政策，可分为积极的失业政策与消极的失业政策两类，但整体上更倾向于消极的控制政策。其中包括：兼并重组、实施再就业工程、加快社会保障制度改革等。然而，此次在推進本轮供给侧改革的过程中，不仅关注社会保障制度的托底政策，还更加侧重于积极、主动性的失业控制政策。

（一）上轮去产能更倾向于消极性失业控制政策

首先，政府出台配套政策，通过注资、收购、重组或股份制改造等行政手段救活落后企业、终止重复建设，同时要求兼并方、改制企业接受原企业全部在册职工，确保薪资与社会保障待遇的落实。对通过“政策性破产”退出的国有企业，要求破产企业的资产处置首先用于职工的安置，包括清偿职工的工资、基本社会保险、其他失业救济费用。另外，还要向自谋职业的下岗职员“买断工龄”，支付一次性补偿费用等。当费用不足时，由地方政府出资补足。

其次，针对下岗职工尤其是就业困难群体，实施“再就业工程”。具体来说，就是通过在各地建立再就业服务中心，免费开展职业培训、提高再就业能力，发放失业救济，提供公益性的就业岗位、机会等多种形式帮助与扶持下岗职工实现再就业。据统计，1998—2000年期间，国家共累计培训下岗职工1200万，其中280万人重新走上工作岗位。

第三，完善社会保障体系，以最低生活保障制度兜底。当时政府构筑了三道保障网，即国有企业下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度与城镇居民最低生活保障制度。此外，还设立了内部的下岗再就业中心。

然而在实践过程中，由于国有企业原本就体系庞大、人员冗余，出于经济效益的考虑，买方大多不愿安置原国企职工再就业，更倾向于采取“买断工龄”的方式，将下岗职工推向社会。同时，政策性破产的国有企业大多资不抵债，拖欠的工资和社保数额连地方财政也无力承担。为完成国企改制目标，地方政府对下岗职工再就业方面的监管较为松散。因此，在上轮去产能过程中，积极的控制政策效果并不理想，更多地集中在消极的失业保障方面。

（二）本轮去产能更倾向于积极性失业控制政策

在推进本轮供给侧结构性改革的过程中，政府不仅关注社会保障制度的托底政策，还更加侧重于积极、主动性的失业控制政策。比如，注重对新兴产业的扶持、寻找新的经济增长引擎，以及鼓励创业、开拓创新、提高劳动生产率并拓展新的就业条件等更加积极的措施来释放失业压力。

本次改革伊始，我国就出台了一系列控制失业风险的干预政策。从2012年开始，我国启动营改增试点，对小规模纳税人由过去按营业额缴税改为按增值额缴税，税负明显降低。2013年8月1起，对月营业额不足2万元增值税的小规模纳税人或营业税纳税人，暂免征收增值税和营业税，2014年9月又将免征范围扩大到了2万—3万元。随后，2014年颁布了新《公司法》，将公司注册资本由实缴登记制改为认缴登记制，发起人可自行约定各方的出资比例、方式和期限，并取消了最低注册资本的限制。此外，中央还提出了“大众创业、万众创新”的号召，针对自主创业从多方面提供了支持。

上述举措通过降低企业的创办成本，扶持就业弹性更高的中小企业、尤其是新兴产业与现代服务业，鼓励自主创业，有效地激发了市场投资活力，直接创造了大量的就业岗位。2014年，新登记注册企业超过365万家，日均新注册企业超过一万，同比增长率达45.88%。同时，中国电子商务研究中心的数据显示，截至2014年6月，由电子商务间接带动的就业人数已经超过1720万人。

另一方面，在社会保障领域，为减轻企业用工负担，2015年以来，国务院常务会议限次两次要求下调失业险、工伤险与生育险缴费率，社保费率由41%降低至39.25%，总降幅为1.75%。据测算，每年可为企业和职工减负670亿元左右。目前，国内已有北京、上海、广东、天津、甘肃和江西等超过12个省市陆续出台下调社保费率，且主要集中在工伤、失业与生育保险。近来，“十三五”规划纲要草案也明确提出，将适当降低社会保险费率。这也是在去产能进程中降低企业成本，增强就业市场活力的有力措施之一。同时人社部还表示，在此轮去产能过程中，中央财政将拿出1000亿元作为奖补资金，主要用于职工的安置。

四、结论与建议

（一）主要结论

第一，本轮过剩产能行业的产业覆盖面大幅减少，从过去遍及轻、重工业部门中的全行业，转变为集中于重化工业。同时随着服务业的崛起，工业增加值占GDP比重有所降低，以钢铁、煤炭等为代表的产能过剩最为严重的八大行业，在GDP中占比约为1/10（10.35%），不会对国民经济运行产生太大的影响。

第二，鉴于国企占比有所降低，去产能又从兼顾各类所有制到本轮集中于国有企业，本轮去产能面临的潜在失业压力将更小。同时，经济发展拉动了科技水平的提高，产能过剩行业的劳动密集度大幅降低，这意味着即使是压缩同样程度的产能，本次释放出的劳动量也要少于上轮去产能。

第三，利用就业弹性与去化率相结合的方法，基于国家去产能的配套政策，本文估算“钢铁、煤炭、有色金属、石油、石化、玻璃、水泥和铁矿石”这八个行业在去产能的过程中，可能释放出的总劳动量将处于284万至459万之间，约为2015年全国总体就业人数的0.37%—0.59%。

第四，回顾上世纪90年代的国企改革，1997—2002年期间，工业部门总体失业人数达2486万，以纺织、制糖、煤炭、冶金、建材、石化与钢铁为主的七大行业共释放了1107万的就业量，约占1997年总就业量的43.33%。

第五，通过对去产能控制失业风险的政策选择比较，我们发现，在实践中，上轮去产能更倾向于消极的失业救济；而本轮去产能在注重失业保障的基础上，则更侧重于利用主动、积极的控制政策来规避失业风险。比如，通过扶持新兴产业，鼓励创业、创新，提高劳动生产率等方式来拓展新的就业机会。

综上所述，一方面，根據对产能过剩行业在经济总量中所占比重、两轮去产能释放就业总规模的测算，以及各主要行业减少就业量的比较可知，当前我国产能出清的失业压力远小于上一轮去产能。另一方面，与上世纪90年代相比，国民经济发展的质量与数量更高，财政收入与居民消费水平有了质的飞越，施政的能力与空间更为广阔，干预失业风险的政策选择也更加积极、主动和多样。

（二）政策建议

首先，针对去产能改革可能给劳动力市场带来的冲击与影响，进行全面科学的统筹与准备，尽管根据测算不会发生大规模解雇，但仍然要正视这一问题，以减轻社会性的失业担忧、避免出现严重的社会问题。

其次，为加快化解过剩产能，可参考国企改革与美国、日本钢铁行业环保转型的做法。比如，以产能过剩最为严重的某一个或某几个行业为突破口，由点到面，取得成效后再逐步向其他行业推广。同时，还要注重产业结构调整优化，尤其是针对新产业、新业态的扶持等，力图为传统产业减少富裕人员、拓展新的就业创造条件，通过开拓创新、提高劳动生产率焕发新的生机。

第三，为了应对潜在的失业风险，政府作为安全网的功能必不可少。建议政府积极利用企业、社会等的多方力量，放慢最低工资标准的调整步伐，保障失业人员的基本生活，做好再就业解决工作。同时，还要全力完善社会保障法律体系的建设，减缓劳动力市场的震荡。

尽管供给侧改革是一项复杂的系统性工程，也伴随着一定的失业风险，但这并不应该成为我们畏首畏尾的理由，决不能因为困难多而不作为、有风险而躲避、有阵痛而不前，要树立必胜信念，坚定不移将供给侧改革向前推进。

（作者单位：中国人民大学经济学院）