新常态下加强政府投资项目监管工作的思考

王延华

在当前和今后一定时期，保持国民经济持续平稳发展，仍需充分发挥投资在推动经济增长中的引领和带动作用，加大中央资金在重点领域、重点行业和重大项目上的投入，提高投资有效性，抓好重大工程的落地。同时，简政放权后，政府管理要由事前审批更多地转为事中事后监管，实行宽进严管。因此需要积极探索加强事中事后监管的有效办法，建立务实有效的监管体制，针对行政审批事项监管中存在的问题，以及审批权下放、取消和调整后可能出现的监管不到位问题，需要进一步健全投资项目监管制度，形成权责统一、分类指导、部门协同、地方联动、制度保障、科技支撑、系统覆盖、全程监管的新型监管格局。

一、政府投资项目的监管现状

（一）权利下放和配套制度建立不同步，事中事后监管和服务仍需进一步加强

依靠简政放权为改革培育新动能，需要进一步做好放管结合、优化服务、加强事中事后监管。简政放权实施一段时间以来，有些地方仍然存在审批承接能力不足、具体规定不明确、职责分工不协调等问题，没有做到上下联动、协同推进，简政放权措施没有切实落地，效果也没有充分发挥出来。同时，适应简政放权需要的事中事后监管的有效办法还十分有限，监管体制不健全，监管缺位、错位现象仍然存在，各部门的监管合力没有形成，监管机制和监管方式仍滞后于加强投资有效性的需要。

（二）对强化中央投资项目监管重要性的认识不足

一直以来，政府投资项目在申报和投资计划下达执行过程问题很多，主要有：一是项目虚假申报、多头申报、用已完工程申报、高估投资申报等。二是不履行或不正确履行项目审批程序，有些项目未批先建、分拆项目规避审批和核准。三是前期工作不落实，投资计划执行慢，政府投资闲置或滞留。四是计划执行变更多，报大建小、随意调整项目建设内容、规模、标准，随意增加概算外工程。五是地方配套资金和项目自筹资金难以落实，政府资金使用不规范。六是没有建立规范的竣工验收和项目绩效考核制度，有的建设规模和内容缩水，有的难以继续建设，有的建成后达不到设计生产能力，有的建成后难以正常运转。

（三）政府投资项目申报阶段监管缺位

中央资金补助贴息办法通常是按照项目总投资给予比例补助，企业在申报中央投资时，容易出现做大投资、包装项目等弄虚作假行为。有些投资主管部门受政绩观的影响，为了向上争取资金不但不进行监管，甚至协助企业包装项目、弄虚作假。有些投资主管部门对项目申报材料的真实性没有进行全面审查，在政府投资项目的申报、审批阶段，存在严重的监管缺位现象，导致这类项目成为套取中央资金、改变或缩减建设规模等问题的多发、频发的温床。

（四）政府投资项目决策实施的公开性和透明度不高

尽管逐步推行的政府投资项目公示制度在一定程度上可以提高项目决策的民主参与度，但整体而言，政府投资项目决策信息的公开性和透明度仍然较低。一方面公众缺乏了解、参与项目决策的途径，对影响自己切身利益项目的决策、建设等重要环节的信息缺乏知情权、参与权，缺乏对项目需求的信息反馈渠道；另一方面，从项目申报、审批、实施，再到项目竣工验收，项目信息基本处于封闭状态，很多应监督的权力和事项流于监管之外。此外，新闻媒体和社会中介机构的监督机制作用难以得到有效发挥。

（五）责任追究制度缺失，没有建立违规约束机制

一是从项目决策、项目审批到建设实施全过程都缺乏有效的责任追究制度。有些项目单位可行性研究不充分，盲目上项目的决策行为屡见不鲜。有些审批单位因为是集体决策法不责众而不了了之。项目单位无偿使用资金，违法违规的成本低、风险小、收益大。与此同时，对于参与项目建设的咨询、评估、设计、施工、监理、管理等部门，如何履行义务、如何追究责任、追责的形式和处理标准等都没有相应的制度规定。二是竣工验收机制不完善。有些项目建成使用多年竣工验收仍未完成，项目主管单位对项目投资和建设目标是否实现、概预决算执行情况、资金使用、经济效益发挥情况等内容缺乏基本评价，对项目的竣工验收缺乏机制约束。三是缺乏相应的绩效评价制度。项目是否完成建设目标，是否真正发挥了投资效益，负责审批的部门不关心不关注，也没有改进管理的动力，这一问题也加剧了重审批、轻监管的现象。

（六）项目审批、计划安排和项目实施、计划执行在制度政策上存在不协調

有些项目能够满足申报条件，但长时间不具备开工条件，无法拉动有效投资、形成新增实物工作量。项目申报时只需提供土地预审、银行或地方政府资金承诺等前置要件，但这并不说明土地和选址已经落实、银行贷款或地方投资已经落实。有些项目在投资计划下达后，土地难以落实，选址一变再变、银行贷款和地方投资落空，项目长期不能开工，导致中央资金闲置，资金安全状况和效率堪忧。

（七）纵横协同监管的合力没有形成

要对中央投资项目实施有效监管，仅靠一个部门一个层面的力量远远不够。从横向看，项目涉及到国土、财政、环保、规划、建设以及行业主管部门。各个部门按照职能划分分兵把口、各自为战，基本上工作不沟通，信息不共享，既难以形成监管合力，同时也造成资源浪费。从纵向上看，投资主管部门在中央和地之间垂直管理机制还不健全，协同监管也缺乏有效手段，难以形成监管合力。

（八）项目监管的有效手段还需进一步强化

投资安排和项目建设中存在的各种问题之所以屡禁不止，一方面项目投资计划安排和监管工作缺乏联动，监管成果与下一年度计划安排、资金分配不挂钩，投资和项目监管的成果没有转化为投资计划安排的重要参考依据，监管发现问题的地方和项目依然安排投资，监管效能得不到有效发挥，同时也使一些地方和项目单位问题整改不到位、态度不积极，项目建设达不到应有目标和效果。另一方面是监管工作缺乏强有力的手段，对违规问题的处罚力度不大，违规成本很低，缺乏威慑力。

二、新常态下加强政府投资项目监管的建议

（一）用去短期化思维实现调控和监管同步强化

项目宏观管理与项目监管好比一只手的五个手指，各有其作用，相互配合，缺一不可，都要服从于经济改革发展这一中心工作。为此要建立调控和监管同步强化的互动机制，形成监管回路。前向，要使监管计划和方案与规划、投资计划、调控措施、项目管理办法等政策规定相衔接，以规划为约束力，按照宏观调控的方向和重点来安排监管内容和重点。后向，监管成果要与投资安排相挂钩，监管成果要作为后续投资安排的依据，保证中央资金发挥应有效益，也可以有效地促进地方在执行投资计划、使用中央资金时严格执行项目有关规定、规范项目管理。做到项目审批后监管有效跟进，实现监管成果及时反馈到项目审批部门安排投资时进行参考，形成投资计划与监管内容、监管成果与投资安排双向、长期的良性互动。

（二）构建和完善项目监管的新理念

一要树立服务型监管理念。不仅要以查、帮、促为目标，为项目顺利实施服务，更重要的是监管成果要真正为宏观调控、拉动投资服务。因此要进一步创新政府投资项目监管和服务方式，实现监管与服务的有机结合。二是强化依法监管理念。既要加强法治建设和制度建设，明确和细化违规问题处罚标准；还要建立政府投资项目问责制，做到依法履行职责，实现监管方式方法的程序化和行为的规范化，减少随意性、主观性，确保监管的深度和监管结论的客观公正。三是建立绩效管理理念。对项目绩效进行分析评价，以结果为导向分析建设目标、项目实施和成果之间的反馈和联系，分析经验和教训，改进项目管理和项目决策服务。

（三）建立横向到边纵向到底的协同监管体系

横向方面，统筹不同部门的监管力量，同时加强同一部门内部监管职能的联合，形成监管合力；纵向方面，加强改进监管部门的垂直管理和地方管理，处理好中央和地方的关系，做到中央和地方的分級监管，合理划分监管责任和事权，克服地方保护主义，建立统一的监管体系。

（四）完善项目监管方式

一是监管工作的重点要与投资年度工作重点为基础，监管项目的选择和安排要统筹兼顾，紧密围绕经济、社会发展重点领域开展项目监管，今年重点围绕供给侧结构改革、三去一降一补等重点工作、重大项目开展监管和督查，提高投资的精准性和有效性。二是利用项目监管熟悉投资执行情况的比较优势，注重发现和总结投资领域普遍性、苗头性和全局性问题，为改进项目安排工作服务、为改进项目宏观管理服务、为提高政府投资项目管理的总体水平服务。

（五）建立以信息化监管为手段，以现场检查为补充的的全覆盖全过程监管

利用信息化手段和技术，为政府投资项目搭建一个突破时空和地域限制的全国联网的项目监管平台，实现项目进度、管理、财务数据的即时沟通和准确传输。一是对信息进行综合分析，对重大问题、管理漏洞、突出矛盾和潜在风险进行揭示和评估，向项目决策系统提出改进建议，强化政府部门对政府资金执行情况的宏观把握和调控能力。二是在监管对象选择上突破现有的人工抽样方式，有针对性地加强对重要行业、重点领域、重点地区和重大项目的全面监管，提高查错纠弊、规范管理的监管能力，提升监管工作的水平。三是健全监管技术支持系统，实现政府投资项目的全程监控、动态跟踪、风险预警、快速反馈，突破现有监管在人力资源、财力、物力、时间等资源的瓶颈限制，突破监管工作在组织模式和管理机制的障碍，实现监管资源集约化、监管思想变革化、管理信息化和手段现代化。

（六）加强项目监管的制度建设

加强监管法规制度建设，坚持依法行政，规范监管行为。一要在监管中做到职权法定、有法可依、执法要严、违法必究。做到既不失职，又不越权，既有利于项目的规范实施，又要提高行政效率。二要解决监管职责交叉，解决有权的监管事情相互争、无权有责的监管事项互相推等问题。厘清监管部门的职责边界，有效解决多头执法问题。三是按照简政放权的要求，建立决策权利监督、责任追究和权利清单制度，加强行政监督和问责，做到权责匹配、责权一致。四是加大对中央投资项目违规违法问题的处罚力度。对违法违规问题和行为要有清晰的界定和明确规定，在操作层面细化违法违规问题的定性定量标准和处罚标准，做到明确到条、细化到款；同时要加大违法违规成本，形成项目承担单位不能违法、不愿违法和不敢违法的法治环境。

（七）运用行政和市场两个手段加强监管的有效性

一是运用信誉评价、违规公告等手段，通过市场的力量约束各主体行为，实现监管与自律的有机结合。二是引入第三方监管，发挥银行、保险公司的专业机构的监管力量，通过政府购买服务引入独立的、外部第三方监督，发挥社会公众、新闻媒体的监督功能。三是加强投资和项目信用体系建设。要依靠市场的手段，通过建立信用系统，对投资和项目审批、申报、评审、设计、施工、监理等有关单位进行信誉评价，建立黑名单制度，完善社会公示制度，规范投资和项目建设市场的良性运行。

（作者单位：国家发展改革委重大项目稽察办）