农民贷款权利及其法律保障机制

【摘要】农民贷款权利是保障其生存与发展的基本权利之一。文章分析了实现农民贷款权利的主要障碍：农村金融资源配置不足；农业贷款担保难；农业贷款风险大。在此基础上提出国家应适度干预农村信贷市场，进一步完善农业贷款相关法律制度，最大限度保障处于弱势地位的农民群体的贷款权利。

【关键词】农村金融 农民 贷款权利 弱势群体

农民这个群体涉及广大的农户、乡镇企业、中小私营企业等主体。农民贷款权利是保障其生存与发展的基本权利之一。然而，农民贷款权利在现实中却没有得到切实保障。实现农民贷款权利到底存在哪些障碍？又该如何化解？下面拟对这些问题进行一些探讨。

一、农民贷款权利及现实障碍

（一）农民贷款权利

农民金融权利有狭义和广义说。狭义说仅指农民的贷款权利；广义说除贷款权利外，还包括保险权、信托权、租赁权等权利。格莱珉银行创立者穆罕默德·尤努斯认为“如同人们在衣食住行上享有的权利一样，金融权利也是一种人权，也是一种人的基本生存权利。”农民作为弱势群体同样享有贷款权利，贷款权利的实现有助于解决其生产生活费用、医疗费用、子女教育费用、养老费用，从而确保其生存发展权、生命健康权、受教育权和社会保障权等权利的实现。由此可见，造成农民经济贫困的深层次原因之一就是农民金融权利贫困尤其是贷款权利得不到保障。在当今以金融为核心的虚拟经济已经成为实体经济的重要依托和支持背景下，农民要有尊严地生活和生活得更加有品质，离不开金融信贷支持。

平等权是每个公民理应享有的一种原始权利。现代自然法学权利观认为，平等权作为不言而喻的基本权利是其他权利的基础。目前，农民在农村经济发展中所面临的最大问题之一就是不能平等地享有贷款权利。广大的农户、乡镇企业、中小私营企业等不能获得足够的金融支持，一些低收入贫困农户群体甚而根本无法获得贷款，从而失去了在市场经济中平等参与竞争的机会。相对于城市居民贷款权利，农民贷款权利被大大弱化了。这有悖于城乡统筹发展的平等理念和法治社会所追求的平等价值观。同时，农民生存状况的改变需要各种资金投入，而充分保障农民贷款权利的实现是关键所在，长远之计。

发展权作为人权系统中的一项新人权是由卡巴·穆巴依于1972年提出“发展是所有人的权利，每个人都有生存权利，并且每个人都有生活得更好的权利，这权利就是发展权，发展权是一项人权。”农民理应享有发展权。农民的经济发展权是发展权的核心内容并居于主导地位，最终制约着政治发展权、文化发展权、社会发展权的实现。虽然税费减免、财政补贴能在一定程度上保障农民的经济发展权，但金融信贷是市场经济体制下保障农民经济发展权的一支不可或缺的重要力量。

（二）实现农民贷款权利的现实障碍

1.农村金融资源配置不足。国家对农村的金融投入要远远低于对城市的投入，造成了城乡金融资源配置严重不均衡的状况。农村地区金融资源总量不足，分布地域不平衡。农村金融机构缺乏，服务农村的职能不断弱化，金融资源逆向流出严重。民间金融没有得到法律正式制度安排，农民融资风险增大。农村金融产品创新力度不够，同时农村金融供给能力弱，广大农民的贷款权利难以保障，不能平等分享金融改革和发展的成果。

2.农业贷款担保难。（1）农民贷款取保难。农民作为社会中的弱势群体，自身经济基础相对较差，收入普遍偏低，具备为大额贷款提供担保能力的保证人不多，许多地方担保贷款无人能保；同时，随着农民法律意识增强及其他原因，愿意承担贷款保证责任的人更少，部分地区担保贷款无人愿保。（2）农地抵押的法律障碍。我国《担保法》第37条规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得用于抵押。”《担保法》司法解释第52条规定：“当事人以农作物和与其尚未分离的土地使用权同时抵押的，土地使用权部分的抵押无效。”《物权法》对农地抵押也作了限制性规定。农民可供抵押担保的有效资产少，农民的财产主要集中于房屋、土地、农作物收成等，但现行抵押担保制度没有赋予农地担保价值功能，大大制约了农民贷款权利的实现。

3.农业贷款风险大。农业产业自身所具有的投资周期长、收入波动大、赢利性低、自然风险高等弱质性特征，导致农村金融机构相对城市金融机构经营成本高、风险大、收益率低，加大了金融机构放贷的风险，商业金融部门不愿贷、惧怕贷。农业保险制度不完善，没能真正建立起支农信贷风险补偿机制。农业保险在农业生产风险管理中的功能没有在实践中得以有效运作，农业生产风险无法分散，抑制了金融机构发放农业贷款的积极性，也在一定程度上阻碍着农民贷款权利的实现。

二、农民贷款权利法律保障机制构建

（一）保障农民贷款权利 需要国家适度干预

适度的金融自由是金融发展的重要推动力。然而，在自由竞争环境下，农村信贷市场同样存在着其他市场中普遍存在的垄断、不正当竞争、外部性等市场失灵问题，农民贷款权利不能得到保障。农村信贷市场没有心脏和大脑，自身无法克服失灵问题，若任其不管，后果不堪设想。当市场这只“看不见的手”失去了作用，就需要一只“看得见的手”进行调整，即国家干预。干预所表明的是国家实施的一种旨在通过一定手段使经济事物朝着某个方向发展的行为。国家干预是尊重市场经济体制的适度干预。国家干预的目的是推动市场经济体制的高效运行，促进其日臻完善。国家干预是一把双刃剑，过多过少干预均有害。国家干预要适度，过犹不及，已成共识。经过实践和时间检验，国家干预是促进还是阻碍农民贷款权利的实现可作为权衡干预是否适度的基本标准。

我国农村金融监管很长时间以来比较重视金融安全价值观，对效率价值的重视不够，这虽然对我国农村金融市场的稳定运行作出了较大贡献，但却一定程度上损害了金融效率，这与我国农村金融市场化发展是不相符的，不利于农村金融业的可持续发展。农村金融监管应金融安全与金融效率并重。同时我国农村金融法律制度将金融问题更多地作为经济发展问题对待，对民生保障问题涉足不够，农民的金融权益没有得到切实保障。因此在农村金融法律制度创新时不能片面强调金融机构的盈利性而忽视农村社区对金融服务的巨大需求。

我们在进一步完善农业贷款相关法律制度，最大限度保障处于弱势地位的农民群体的贷款权利。毕竟，在促进“三农”发展、建设社会主义新农村、统筹城乡发展和保障民生的时代旋律下，一定要重视农民群体这个舞伴，跳好保障农民贷款权利这首舞曲，最终将农村金融改革与发展成果惠及于农民。

（二）完善农业贷款相关法律制度，切实保障农民贷款权利

1.加强农村金融骨干性法律建设。（1）根据农村金融市场与城市金融市场的差异化进行具体制度设计，尽快制定专门性法律，以统领其他具体的监管条例、规定、办法和实施细则等，提高监管绩效。（2）进一步明确农业发展银行的性质和功能，建立市场化的融资机制，逐步扩大其金融业务范围，拓宽支农领域。（3）加强合作金融的单独立法，对农村合作金融组织的产权组织形式、融资渠道、经营机制、管理模式、职能作用等做出明确规定。（4）对农村信用社的法人治理、市场准入、市场退出、财务指标、高管任职资格等做出明析规定，以不断壮大农村信用社这支农村金融市场的主力军。

2.构建农业贷款激励制度。目前，我国农村资金外流严重，农业贷款资金供给不足，解决这些问题不能单纯依靠市场作用，也不能仅靠农村金融机构履行社会责任来解决农村信贷投入问题。国家要适度干预，通过完善国家财政性投资制度，充分运用贷款贴息、税收减免、资金支持等手段，建立农业贷款激励机制，正向激励和引导金融机构增加贷款投放量，充裕农村信贷资金，让农民“有款可贷”。

3.完善农业贷款担保制度。进一步完善小额信贷制度，重新界定小额信贷的内涵和外延，对其适用范围、额度、期限和利率与时俱进作出相应调整，最大限度实现其“反贫困、促发展”的目标；修改《土地管理法》、《农村土地承保法》、《担保法》等法律中有关不利于农地抵押担保的条款，构建农地抵押担保制度，实现农地、宅基地抵押担保功能；建立农户、金融机构、社会中介组织等主体积极参与的多元化农业贷款担保机构，发展农村互助担保组织，积极拓展贷款担保业务；建立担保基金。

4.完善农业贷款保险制度。建立农业保险基金，真正建立起对支农信贷风险补偿机制。最大限度化解农业贷款风险，确保资金安全，争创农村金融机构“敢于放贷、争先放贷”局面，保证支农信贷资金持续快速增长，保障农民贷款权利。扩大农业保险覆盖面，创新农业保险品种，改进定价机制，降低农户保费负担。完善农业保险组织体系同时推进农业保险融资多元化，不断增强保险公司经营能力尤其是抗信贷风险能力。

参考文献

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作者简介：张军（1974-），男，汉，重庆武隆人，中国民航飞行学院社会科学部副教授，研究方向：市场秩序规制法律制度。