新常态下地方政府投融资平台转型发展探析

【摘要】随着我国适度量化宽松货币政策的实施，城镇化进程的不断推进发展，我国各级地方政府的投融资的平台得到了快速的发展，各级政府的地方债务问题也是越来越突出，债务不断累计的原因有很多，本文主要针对此类问题进行研究，提出针对性意见建议，着力破解城镇化发展的资金难题，促进投融资平台健康有序发展。

【关键词】新常态 地方政府投融资平台 转型发展 探析

一、前言

当前，政府投融资平台转型十分必要，一些显性的问题不断凸显，比如违规担保、透明度低、缺乏监督等问题不断出现，地方政府的投融资平台的逐步转型必须朝着市场化方向发展，实现发展的规范化，确保可持续发展，必须着力实现投融资模式的创新。过去一段时间内，城镇化与投融资体制不完备的问题比较凸显，政府为了完善这一体系，成立了金融融资实体，在城镇化快速发展和金融危机的背景下，地方融资平台快速发展，债务的规模不断扩大，地方政府融资平台的转型改革势在必行。

二、转型发展的重大意义

各级政府的投融资平台是我国发展的特定阶段产物，在加快基础设施建设等方面发挥了积极的作用，但此种模式的投融资也存在严重的缺陷。

一是模式有缺陷，不利于地方融资平台发展。各级政府的投融资平台由于存在体制性缺陷，造成风险不断增加，投融资能力下降。主要原因：（1）各级政府的投融资平台的法人治理体系不合理。作为政府产物，有着政府深入渗透的背景，必定是政府独资，各级政府掌控着财务、人事、投融资的决策权，连最基本的监事会、董事会和经营层构架都没有，由于其政府的基本属性，不受监督体系的监督和管理，其自身也没有约束和市场监管，必然会出现盲目举债、多头举债，甚至会出现违规挪用的现象。（2）债务的透明度很低，据报道截止2014年底，地方政府性债务总规模为24万亿，其中政府负有偿还责任的债务为15.4万亿，相比2013年6月增长41.3%，或有债务8.6万亿，增长22.9%。这其中主要就是各类融资平台的欠债，而且这些债务并未纳入预算，业务的透明度非常低，出现了举债主体不清、违规担保、风险集中、成本高额等问题。

二是城镇化建设要求对投资融资平台提出更高要求。李克强总理提出加大国家城镇化建设以来，我国城镇化建设走上了快车道，每年均以1%的速度增长，《国家新型城镇化规划》指出到2020年，我国的城镇化率要达到60%，城镇化建设带来的不仅仅是人口的增加，而且还要求政府加大对公共设施的投入，加快新建和改建的速度，目前仅仅靠政府的财政收是远远不可能完成的，必须仍然依赖各类融资平台进行筹集资金，用其来解决资金紧张与公共服务设施建设急需资金的矛盾，但新的城镇化建设不能再实行粗放式的发展，必须更加注重土地资源，必须更加注重区域发展的优化，所以急需要各种投融资平台的模式的转变，转变经营模式，转变发展模式，适应新型城镇化建设。

三是深化改革要求投融资平台创新转型。国家实施分税制以来，中央财政的收入比例急剧增加，事权的放手和财权的收紧是主要特征，且预算法也不允许地方政府举债，各级政府为了突破法律的阻碍，纷纷成立了投融资平台，从银行进行贷款，自己出面担保，但依据担保法，地方政府是没有权力为金融平台实施担保的，这是违规行为。目前投融资平台的隐患已经极大削弱和影响了政府的偿债借债能力，这也是目前投融资体制转型改革的最大障碍。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）已经明确要求剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。自去年以来，新的《预算法》也要求各级地方政府的投融资平台必须实施改革转型，并以此为切入点和突破口，科学定位经营范围和平台职能，不断规范各种金融行为，不断引入民间资本，加强债务的管控，确保体制改革顺利进行。

三、平台转型发展的主要路径

推动地方政府投融资平台公司市场化转型，是落实预算法和国发〔2014〕43号文件要求规范地方政府债务管理的重要举措，也是2016年政府工作报告明确的一项重点任务。地方各级政府的投融资平台要顺应改革的发展，逐步转型为自我约束、自我发展的市场主体。

一是处理好平台与政府的关系。进一步清晰投融资平台和政府的关系，清晰责任区分，在妥善处理融资平台公司政府存量债务的基础上，要使平台从由政府主导向市场为主体进行转变，逐步将融资功能从平台功能中进行剥离，各级地方政府不得通过这个渠道举债，也不得提供担保。在模式上，向国有控股企业进行转型，设立国家控股和独资的集团，以此来控制多个投融资平台，适应新型城镇化投资的要求。（1）设立基金公司，经营经营性项目，引入市场机制运作，吸引各类财团和风投等资金进入其中，设立风险共同承担，收益共享的制度机制。（2）将城市的交通、城市、水利等国有资产进行有效整合，处理国有控股的水利投资公司、交通投资公司、城市投资公司、自来水投资公司等，吸引各种投资和国家资金的投入，承接民生项目和公益性项目的投资，建立共享收益的制度机制，政府可通过完善价格调整机制、注入资本金、安排财政补贴、政府购买服务等方式予以支持。（3）设立土地储备投资公司，土地市场进一步盘活，设立专门的房地产开发公司，发展二级土地市场，运营房地产市场，实现与企业的共赢。还可以设立针对环境治理、保障房建设等的城镇化建设项目，设立与之协调的控股和全资公司，通过着一系列动作，进一步整合国有资源，做大投融资平台。

二是完善以董事会为核心的法人治理结构，推行高管任期制、契约化管理，建立现代企业制度。并赋予其充分的决策自主权，规范“三重一大”（重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额资金运作）决策程序和制度。建立健全与选任方式相匹配、与企业功能性质和市场机制相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。从管理模式上来看，要严格对照《公司法》的规定，把一些专业管理团队引进进来，在公司内部聘用管理型专业型人才，监事会、董事会全部要按照章程履行职责，要认真履行企业管理制度，做到优劣分明，要建立起明确的现代企业执行、决策、考核机制，企业必须成为企业考核的执行者，必须在市场运行中完成宏观投资计划，集团的利益必须以最大化为目标。

三是逐步实现从建设项目融资向资本资产配置模式转变，将资本引入公共服务领域和基础设施领域，具体项目的运作经营必须由平台参与，也可交给专业的公司进行运作。创新多渠道融资模式，拓宽渠道，根据项目特点、财务状况积极自主选择最适合的融资方案，实现规范化融资，更多从收益成本的角度去考虑融资问题，努力控制综合融资成本，不再是为了融资而融资。如以相关收益作为还款来源的预期收益质押贷款、特许经营权质押贷款、基金等创新类融资业务；债权投资计划、股权投资计划、资产支持投资计划等融资工具；企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等通过债券市场筹措投资资金。

四是明确未来发展的定位，坚持走市场化道路，朝改革创新平台、国有资本投资运营的主体、开展公私合作的政府授权载体的方向努力。各级投融资公司要尽快从已融资的公益性项目中退出，积极拓展经营范围，实施多元发展，拓展经营的产业、地域和投资对象的范围，可以拓展到市场主体之外的经营，比如教育、文化、卫生、高新技术等领域。通过股权转让、合资合作、资产证券化等多种方式引入社会资本。运用政府和社会资本合作模式，重点支持本地城镇基础设施、产业集聚区、商务中心区、特色商业区的经营性和准公益性项目建设与运营；探索与专业金融机构合作的融资模式；有条件的还可通过与社会资本合作，发展村镇银行及小额贷款公司等。

四、地方政府投融资平台转型发展的举措

（一）稳步推进改革分类实施转型

新型城镇化目前是经济发展的主要动力，所以地方投融资平台必须还要继续发挥不可替代的价值，改革要稳步推进，就必须不断释放红利，随着国企改革、投融资改革、财税改革、金融改革等领域改革不断深入发展，基于这一背景，对于地方政府的投融资平台转型必须注意与各项体制改革同步，与之相适应，要针对规模大小不一、债务偿还能力、经营范围分类进行转型，对于不同财务状况准确把握其特点，制定前瞻性、针对性强的发展规划，利用多种金融财政手段，有步骤计划进行推进。

（二）进一步整合平台资源解决债务严重的问题

改变目前投融资平台散、乱的情况，并通过投融资平台提高运作效率，降低管理成本，做好防范风险工作。一要整合资源。整合稳定的、能够盈利的平台，加强平台的设计和规划，有机会可以将各类平台整合成大型国有企业，推动跨行业地区的资源整合。二是重构平台。重构适应环境的公司，不断创新经营管理机制，提升运作效率，提高能力。三是引入民间资本央企，实行混合所有制的改革。创新社会资本与政府的公私合作机制，鼓励民间资本参与城镇化基础设施建设投资。完成重构之后，更加关注化解债务压力，给融资体系建设提供依据参考。

（三）防范债务风险完善应急措施

尽管政府债务在可控范围内，但增长较快、部分行业负担较重，有着严重的土地收入依赖高，为避免系统性和区域性风险发生，要提前做出处理预案、债务审计，避免违约出现。首先，对确需政府偿还的公益性项目债务，从投融资平台中剥离交由政府妥善处置；其次，对确需政府履行担保或救助责任的公益性项目债务，区分情况，分类处理；最后，对投融资平台承担的自身运营收益不足以还本付息的准公益性项目存量债务，当地政府可依法注入优质资产、加大财政补偿力度。同时要建立债务风险预警机制，根据风险评估指标，定期对债务风险进行评估，及时采取措施。增强经营能力，提升管理能力，成立专门的风险委员会，为公司建立起完善的决策、风险控制、投资分析的流程及框架。

（四）依托现有业务资源逐步走向多元化发展。

紧紧围绕投融资与产业经营目标开展业务，服务城市建设发展，提升资产营运效益。整合现有资源，积极推进类金融、城市建设、市政公用、公共交通、文化旅游等业务板块，探索构建国有企业分类运营模式。按市场规则开展跨区域多层级联合重组，优化资源配置。在市场竞争中不断壮大，逐步发展成为综合性、大型国有资产运营集团。

五、结论

综上所述，随着我国经济发展方式的不断转变，经济结构也持续进行调整，这些都对各级政府的投融资平台提出了新的更高的要求，投融资平台经过这些年的发展必须进行改革和创新，加快人才培养，创新金融手段，加强管理制度机制的建设等等都是具体而有效的举措，必将有效推进国家城镇化建设的步伐，促进经济的健康稳定发展。

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作者简介：杨明（1974-），男，汉族，广西宾阳人，政工师，大学本科，主要从事企业管理方面工作。