金融审计推动金融监管体制改革的路径研究

【摘要】近年来，我国金融业发展势头迅猛，金融体制改革的步伐也随之不断加快。作为金融监管重要组成部分的金融审计为适应当前形势，则需探索新路径新方法，加快转型升级，推动深化金融改革。本文结合我国金融监管和政府金融审计体制的现状，总结我国政府金融审计存在的问题，如：金融审计在金融监管理论体系中定位不明确；金融审计内容相对单一、范围相对狭窄；相关法律法规落后于金融发展；缺乏专业审计队伍。最后，以问题为导向型，提出了金融审计推动深化金融改革的实施路径：明确金融审计的职能与角色定位；扩展金融审计范围与内容；建立健全相关法律法规和审计指南；加快金融审计人才队伍的建设。

【关键词】金融审计 金融监管体制改革 实施路径

国务院总理李克强在十二届全国人大三次会议上作《政府工作报告》时指出，创新金融监管，防范和化解金融风险，大力发展普惠金融，让所有市场主体都能分享金融服务的雨露甘霖。2016年“两会”审议通过的“十三五规划”将“改革金融监管框架”列为一项重要改革内容。李克强总理更是在今年的《政府工作报告》中进一步明确“加快改革完善现代金融监管体制，提高金融服务实体经济效率，实现金融风险监管全覆盖”。由此看来，我国金融监管体制改革步伐在不断地加快，程度也在不断地加深。

金融审计作为金融监管的一部分，其所特有的独立性和权威性使得自身能够独立于“一行三会”，充分发挥其监管金融业的职能。随着金融监管体制改革步伐的不断加快，金融审计更应适应当前形势，探索新路径新方法，加快转型审计，从而更好地推动深化金融体制的改革。本文立足于金融体制改革这一大背景，深入探究了金融审计现状、存在问题以及推动深化金融监管体制改革的实施路径。

一、金融监管与金融审计的现状

（一）金融监管现状

1985年，央行首次提出监管概念并颁布了相关管理条例。随着证监会、保监会的成立，分业监管体制开始形成并得到推广。2003年4月28日银监会成立，至此“一行三会”的监管体制正式形成。我国金融监管体制经历了由限制性监管向审慎性监管的转变过程。各监管机构各司其职、分工明确。但随着外资大量涌入中国市场，金融业务不断创新，大量跨业和混业的金融业务大量涌现，以往的分业监管已经不能适应我国金融业的发展。很多金融业务存在交叉，而各监管部门还是守着各自的“一亩三分地”，由此便出现了“监管空白”或“监管重复”的现象。为健全监管制度，加强各监管部门间的交流与协作，2013年“一行三会”组建联席会议制度。联席会议在一定程度上打破了各监管部门“各扫门前雪”的局面，但由于没有专业人员负责相关事务，协调合作效率还不是非常理想。随着局势的不断变化，金融监管体系是需要不断被完善的，从而保障金融健康运行，实现金融监管全覆盖。

（二）金融审计现状

新时期金融改革的要求是通过全面深化改革来加强管理、提高效益及防范风险。围绕这一要求，金融审计在开展工作时要牢牢锁定“风险、效益、管理”这三大方面。在这一阶段，金融审计通过不断创新来提高审计技术方法，整合审计资源，加大审计投入力度，取得了一定的审计成果。然而，政府金融审计还是主要关注金融业务的合规性，对促进贯彻落实国家宏观调控政策措施方面力度不够，还没有真正做到审计监管全覆盖。目前，金融审计重点关注对象是系统性金融风险。跨行业的金融业务不断涌现，金融审计应将视角由微观层面转向宏观层面，对金融管理机构的监督情况实施再监管，防范和化解跨行业的金融风险。

二、金融审计存在的问题

自我国1978年改革开放以来，金融改革的步伐一直紧随时代发展并从未停止。2008年的金融危机和2015年的股灾更是加快了金融改革的步伐。在过去的几十年里，金融审计在提高金融企业管理水平、促进金融业迅速发展及维护金融安全等方面发挥了重要的作用。但随着时代的发展，金融审计也出现了许多问题：

（一）金融审计定位不清

刘家义审计长曾经指出：金融审计作为金融监管体系的重要组成部分，充分发挥了保证经济社会健康运行的“免疫系统”功能。作为金融监管体系的组成部分，金融审计应有其明确的定位并充分发挥其保障和维护金融安全的功能。然而，目前的现象是：金融审计在金融监管体系中行使着金融监督的职能，但金融审计未被纳入到金融监管理论体系中去，一直没有一个明晰的定位。同时，在实践中金融审计并未站在一个比较宏观的角度来看问题，出现了单纯就审计工作来谈论金融审计的现象。只有明确了自身的定位，才能充分利用有限的审计资源，提高审计效率和审计质量。

（二）金融审计内容相对单一、范围相对狭窄

随着中国经济大规模走出去和人民币开始国际化，中国金融业的对外开放程度日益加深。近年来，金融创新也使得许多新兴的金融业务不断涌现出来。金融审计还是主要集中在传统金融业务上，金融创新业务和国际业务等新兴业务很少涉及。政府金融审计滞后于金融的发展，审计的内容相对单一、范围相对狭窄，由此出现审计盲区。如果不了解审计盲区中的金融风险并采取相应措施必将威胁我国金融业健康持续发展。

（三）相关法律法规落后于金融发展

改革首先会遇到法律和制度层面的问题。从目前情况来看，已经出现不少与金融相关的法律不适用，甚至出现和现实不符的情况。面对复杂多变的市场环境，这些较早制定的法律明显不充分、不具体了，甚至有一些与现实已经不符了。如八十年代制定的目前仍在使用的《现金管理条例》，里面有些规定已经与现实需要不符了，但其任然是外部监管包括金融审计在内使用的标准，这阻碍了金融审计推动深化金融改革的步伐。只有建立起全面而又科学的法律法规，让审计人员有据可审，才能不断推动深化金融改革。相关法律法规的完善是推动深化金融改革的重要基础。

（四）缺乏专业审计队伍

专业的金融审计人员必须具备以会计、审计专业为主的专业技术知识并兼具计算机、管理、法律、金融等知识，才能更好地胜任金融审计工作。由于我国金融审计人员接受系统业务培训的时间较迟，相关理论基础缺乏，业务能力相对也不高。随着我国金融体制改革的不断深化，许多新兴的金融业务不断涌现，金融活动方式不断呈现多样化、复杂化及新型化状态，因此对金融审计人员的要求也越来越高。而金融审计人员的知识储备却跟不上金融发展。审计队伍缺乏复合型人才，审计队伍的专业知识结构不合理。

三、金融审计推动深化金融体制改革的实施路径

（一）明确金融审计的职能与角色定位

如何清晰把握金融审计在金融监管体系中应有的职能和角色定位，将会影响到金融体制改革的速度和节奏。根据我国金融审计的“免疫系统”论，金融审计应发挥预防性功能，预警潜在金融风险；应发挥揭示性功能，暴露重大金融风险；应发挥抵御性功能，根除金融风险隐患。金融情况错综复杂，这就要求建立一个独立于证监会、银监会、保监会和人民银行以外的监管机构来监督金融业。在金融体制改革的进程中，我国政府金融审计要明晰自己的定位：对政府金融管理机构进行再监督，加强与金融管理机构的协作，重点监控和防范系统性风险。金融审计应站在宏观角度上重点对“一行三会”进行再监督，协调好审计监督与行业监督的关系，明确各自职责与重点。同时也要加强与“一行三会”的沟通与合作，在对它们进行审计的同时也可利用它们的监管成果。“系统性风险”是指一个事件在一连串的机构和市场构成的系统中引起一系列连续损失的可能性。在经济全球化、金融国际化的背景下，金融审计应对系统性金融风险进行分析与预警，发挥监控和防范系统性风险功能。

（二）扩展金融审计范围与内容

随着跨业和混业的金融活动不断增多，金融活动的边界也越来越模糊。审计机关要根据金融业发展方向和趋势，不断扩展监督范围和监督内容，将审计重点从传统金融业务转向金融机构和金融管理机构，真正做到监管不留空白。金融审计应将近年来新兴的金融机构和外资银行纳入到审计监督范围内，重点关注一些具有代表性或系统性金融风险，这些风险往往是牵一发而动全身。同时金融审计要对金融管理机构的监督实施再监督。扩展金融审计范围与内容应主要关注以下几点。一是发现和揭露问题的同时从金融体制、机制上分析问题，在源头上解决问题，揭露金融领域中存在的普遍性、代表性问题，从而更好地促进金融体制改革；二是加强对金融机构贯彻落实国家经济政策和金融政策的情况审计，对金融监管政策、货币政策和财政政策的执行情况及效果进行评估，服务于国家宏观政策，促进建立安全、稳健的金融运行机制；三是加大对金融创新业务和国际业务的审计力度。这些业务面临的往往是系统性金融风险，不能通过分散投资来减少或消除风险。

（三）建立健全相关法律法规和审计指南

健全的法律法规和审计指南是审计展开工作的保障。当已有的法律法规和审计指南不适应具体情况时，审计工作就会陷入困境。为保障金融审计工作的实施，我国已出台了相关的法律法规，如2006年2月，我国重新修订了《审计法》，将非国有控股金融机构纳入了政府金融审计范围。这使得对非国有控股金融机构的金融审计做到有法可依，保障了审计工作的顺利进行。但是，金融业务不断创新，相关法律法规的规定不适应金融业务的发展，从而给金融审计工作带来了一定的难度。目前，我国金融体制改革进入关键阶段，建立健全一套适应金融体制改革的审计法律法规与审计准则体系势在必行。构建审计规范和法律体系可以结合目前我国国情，借鉴其他国家的先进经验如美国，制定出推动深化金融体制改革的法律法规和审计指南。

（四）加快金融审计人才队伍的建设

随着金融业的发展，我国金融审计面临的问题日益显现出来，加快金融审计人才队伍的建设是推动深化金融监管体制改革亟待解决的问题之一。只有人才队伍的综合素质提高了，才能真正做好金融审计监督与服务工作，使金融审计为维护我国金融安全和经济稳定充分发挥“免疫系统”的功能。加快金融审计人才队伍的建设首先要建立起长期人才培养机制。金融创新是一个持续不断的发展过程，这就决定金融审计人才的培养不是一朝一夕，一蹴而就的事，而是一项长期任务。金融审计人员要具备的以会计、审计专业为主的专业技术知识和计算机、管理、法律、金融等知识储备，这也需要建立长期的人才培养机制。其次，审计人员要不断更新自己的知识储备，树立终身学习的挂念。只有树立了终身学习的观念，才能具备适应金融审计业务发展所需的能力，才能顺应时代的发展，更好得完成金融审计工作。最后，适当引进外部相关专家。可以通过外包或者向社会引进外部金融专业人才来弥补金融审计的短板。

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作者简介：张琴（1992-），女，汉族，江苏南京人，南京审计大学政府审计学院研究生，研究方向：政府审计。