发达国家物流产业政府管制的比较与借鉴

吴万里　杨凤敏

摘 要：文章陈述了美、日、德三国物流产业政府管制的基本经验及其对我国的指导意义。

关键词：发达国家 物流产业 政府管制

中图分类号：F560 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）03-077-03

学术界普遍认为，现代物流的最开始是在美国出现，而后在日本得到发展壮大，然而现代物流发展的成熟地却是在欧洲。德国作为“欧洲心脏”，凭借其良好的区位优势和有效的政府管制，物流产业在欧洲物流市场上乃至全球市场上都处于领先地位。本文拟从美、日、德三国物流产业政府管制的基本经验出发，厘清物流产业政府管制的基本思路，以期对广西物流产业政府管制有所借鉴。

一、发达国家政府对物流产业的管制

（一）美国政府对物流产业的管制

作为发达的市场经济国家，美国十分重视市场机制在资源配置中的基础性作用。与日本、德国相比，美国对物流企业基本上是采取“自由放任”的经济政策，很少采取直接的政府行政管制手段。美国实行政府管制主要是运用法律手段来规范和引导物流产业的健康发展，并且辅之以经济手段。

1.管制目标。从管制经济学理论来看，美国物流产业政府管制的初衷更多地体现了公共利益原则。美国物流产业管制的基本目标在于矫正和解决市场失灵，推动物流产业健康发展。政府实施的一系列政策的根本目的在于促进物流产业领域的充分竞争，提高经济效率，保障大中小企业的机会均等，确保正常的市场经济秩序，维护公众的合法权益。

2.管制政策。在十分发达的市场经济条件下，美国各行各业都建立了较为完善的法律法规保障体系。这些法律法规和相关产业政策对各行各业的健康发展起到了积极的促进作用。但令人奇怪的是，物流产业作为一项涉及公众利益和具有基础性作用的产业部门，目前美国却没有对整个物流产业制定专门法律法规与相关物流产业政策。美国政府对物流产业的管制主要是通过联邦政府与州政府制定的各项法律法规，司法判例、行政裁定等方式来实现对物流产业的管制。美国政府根据物流产业各自特点制定相应的法律法规来进行规范和约束。如“从事铁路、公路、航空以及内河运输的必须遵守汇编在美国法典TITLE49的运输法和联邦法规汇编中的TITLE49法案”{1}。

“法律手段为主，行政手段为辅”是美国对现代物流产业进行政府管制的主要特点之一。美国政府对物流产业主要是从宏观层面围绕运输业这一核心开展相关立法。在陆地交通法律体系建设方面，美国政府制定了运输法及公路法等。在水路交通法律体系建设方面，美国政府制定了港口法、船舶法、航道法、海上安全法等。而在法律层面上的“放松管制”是美国对物流产业进行法律支持的重要特征。正如1984年美国政府制定了《机动车法案》和《铁路运输法案》。这两个充满放松管制意味的法律制度，“使美国140万两卡车中的110万辆从中受益”{2}。美国政府实行的放松管制政策并不意味着政府对物流产业发展不闻不问。一方面，在法律上美国政府放宽了物流企业的市场准入政策；另一方面，在环保和安全方面，美国政府日益加强对物流企业的管制与引导。美国政府通过制定《资源保护和恢复法》及《运输安全法》等来进行规范和引导，促使物流企业尽量避免或减少对生态环境和生产安全造成威胁。

3.管制机构。与法律制定相一致，美国政府对物流产业并没有设置统一的物流产业管理机构。对物流产业管制方面，主要是由美国联邦政府和州政府各类管制委员会进行管制，如“联邦海运委员会负责国内沿海和远洋运输”，其他各类委员会分别对公路、铁路、管道运输等进行管制。而美国有关行政部门（如能源部、商务部）等主要按照其各自的职能对物流产业进行管制。美国联邦法院和州法院则通过对物流产业进行立法、对各类管制机构进行授权等方式对物流进行管制。综上所述，美国联邦和州的各类委员会、各有关行政机构部门、法院等构成了美国全国物流产业的管理机构体系。

4.小结。从美国政府对物流产业管制可以看出，其核心指导理论是管制经济学中的公共利益理论。在高度发达的市场经济条件下，美国政府对物流产业管制，最为主要的原因是市场失灵的存在。从2005年美国运输部提出的“美国货物运输政策八项基本原则”可以看出，美国政府制定的针对物流产业发展的各类法律法规，其出发点更倾向于在维护公共利益的条件下，充分发挥物流市场竞争机制，从而促进物流产业的良性发展。

（二）日本政府对物流产业的管制

与注重市场竞争机制的美国相比，日本更加注重政府对物流产业的主导作用。在主要发达市场经济国家中，日本在经济方面的立法相当完备，物流产业政策体系就更为突出。日本政府通过与物流产业有关的法律、法规、条例等对流通领域的市场经济活动进行直接干预。在维护市场经济秩序方面，日本政府发挥着十分重要的作用。

1.管制目标。日本是一个资源匮乏的国家，第二次世界大战后为达到赶超欧美国家的战略目标，日本政府对物流产业进行较大的管制，先后颁布了一系列物流法律法规，并且随着经济社会的发展而进行修订。不同的法律法规所要达到的具体目标虽然有所不同，但是，这些法律法规都是围绕着一个总体的目标而开展的：即建立一个国际国内相统一的、安全与环保相协调的、高效、便捷、价格低廉的物流系统。日本政府通过制定、修改和实施这些法律法规来对物流产业进行管制，从而推动物流产业的现代化，实现重视顾客方的高效物流服务。

2.管制政策。从上个世纪50年代起，日本政府就开始对国内物流产业进行强有力的政府干预，通过制定相关的物流产业政策，有效地调控物流产业发展。从政策制定方面来看，日本政府对物流产业政策的制定和实施具有明显的时代性和现实性，政府根据不同时期、不同环境的变化对物流产业政策进行了适时地调整与修订。与美国政府没有统一的针对物流产业发展与规划的法律相反的是，日本在1997年就制定了第一部系统的物流产业发展政策——《综合物流施策大纲》。此后2001年、2005年又对该大纲进行了修订和改进。与此同时，“在物流施策的推进体制方面，大纲中的规定涉及到了货主企业和物流企业的联合、协作”{3}。上述物流产业政策的实施，极大提高了日本物流产业的经济效益和社会效应。

以上可以说是日本政府对物流产业所采取的行政手段。此外，通过完善与物流产业相关的法律法规来对物流产业进行管制，也是日本政府最常见的管制方式。日本先后出台了关于城市街道、铁道、海运、港湾、航空等法律法规，分别对不同的运输方式在法律上进行规范与引导。值得注意的是，有两部放松管制的法律对日本物流产业起到了巨大的推动作用。即是《货物汽车输送事业法》和《货物托运事业法》，称为日本“物流二法”。前者“把由政府批准的方式改为许可制，并改善了对经营区域的规制”，而后者则“取消了承接运输代理业务企业自己不能进行货物运输的规定”{4}。从上述可知，与美国相比，日本政府对物流产业的管制力度要大得多。从政策实施来看，日本政府对物流产业的管制基本上适应了日本经济社会发展的要求，最终取得了较好的效果。

3.管制机构。1949年日本政府成立了运输省来统一对物流产业进行管制。其主要职责是主管各种方式的运输行政（包括陆运、水运、空运），还负责对海上保安厅、地方运输局等机构的管理。新形势下，日本运输省于1984年对现有机构进行了改革，增设了地域交通局等机构。这使得日本运输省的主要职能发生了重大变化，由直接行政管理与指挥，转变为综合政策的设计和组织，几乎统揽了物流产业的各个方面。从当前日本的行政管理体制来看，“物流属于国土交通省管辖”{5}。另外，政府还积极组织物流行业协会（如日本物流系统协会JILS）来对本国的物流产业进行管制。

4.小结。不难看出，日本政府与美国政府不一致的是，其在对物流产业的发展壮大中起到了强有力的主导作用。强有力的政府干预使得日本物流产业得到了快速发展的同时，也为本国经济发展起到直接或间接的推动作用。值得我们思考和借鉴的地方在于，日本政府对于物流产业的管制方式，无论是法律手段、经济手段，还是行政手段，其根本目的是为了建立一个质优价廉的物流大动脉，从而促进整个国民经济的快速发展。同时，根据不同的时代转换和环境变化，日本政府适时地制定和实施有利于物流产业发展的政策。

（三）德国政府对物流产业的管制

王光艳指出{6}，德国物流产业是继汽车制造业、健康产业之后的第三大产业。德国发达的物流产业经济与其良好的区位优势、发达的制造业、庞大的消费人群、现代化的交通基础设施、先进的信息技术和专业化的物流服务是分不开的。更值得人们赞叹的是德国完备的物流法律保障体系，以及与其物流发展水平相适应的政府管制保障体系。无疑，正是这些重要因素成就了德国物流产业经济的快速发展。

1.管制目标。相对于美国的放松管制而言，德国政府对物流产业采取较为严格的管制措施，其主要目标是确保物流产业的快速和可持续发展，通过做大做强物流产业，带动德国经济社会的快速发展。

2.管制政策。德国制定和实施了比较完备的物流法律法规制度和政策措施。在法律法规方面，德国政府通过建立一整套针对物流产业发展的政策、建设、运营和服务的法律体系来引导和约束物流企业。如在联邦法律层面上，德国政府制定了海商法、德国通用运输条例、货物代理等相关法律。这些法律法规相互配套，形成了指导德国物流产业发展的政策指南。在政府服务方面，联邦和州、市政府提供了高效的服务环境和专门的机构，为物流企业和物流建设项目提供“一站式”服务，提高政府服务效率，减少企业审批成本和时间。在经济政策方面，德国政府通过经济杠杆促使物流企业转变经营方式和淘汰落后物流运输设备。例如德国高速公路收费标准主要依据欧盟的碳排放等级，等级越高、收费越低{7}。在社会层面上，德国成立了由行业协会和相关部门组成的物流企业网络，建立协调机构，为企业解决实际困难和提供帮助。

3.管制机构。事实证明，德国已经形成与其物流发展规模和水平相适应的政府管理体制，在联邦行政体制的框架内，物流管理体制与国家管理体制具有密切的联系，主要是运用相关法律法规和经济手段，支持和引导物流产业朝着科学化、合理化的方向发展。在联邦政府层面上，“德国政府将原来的联邦交通部改为德国联邦交通、建设与城市规划部”{7}。由这种大部制的政府部门来管理交通运输事务，负责德国交通物流规划的制定，政策实施以及综合交通运输管制等。值得注意的是，德国政府更多地从宏观政策层面去把握物流产业的发展方向，在制定货物运输和物流运输规划时，凝聚全社会各方的智慧和力量，建立起一整套与物流产业发展相适应的管制机制。在社会层面上，形成了有行业协会、行业组织、院校和科研机构共同推动物流发展机制。相关行业协会发挥了协调、参与和平台的作用，协作和参与政府物流发展规划、政策制定和协调管理，制定各种行业标准等。

4.小结。据上所述，德国政府既注重从宏观层面对物流产业的发展进行长远规划，又注重微观层面发挥各种物流经济主体的力量，既注重运用对法律法规等制定对物流产业的约束与规范，又注重行政手段和经济手段的有效引导，从而把德国打造成区域性物流中心。更进一步说，在法律法规制定方面，德国政府能够从更高层面去通盘考虑各种法律、法规、政策之间的配套与衔接；在物流产业发展规划上，德国政府更多地把以人为本、环境友好放在突出位置上，更加注重物流产业发展的可持续性。在物流市场运行方面，德国政府不仅注重推动企业的规模化经营，更注重企业个性化的增值服务，通过众多中小企业的专业化服务与企业之间的优势互补，发挥物流服务的总体效应，从而实现世界级的物流强国。

二、发达国家物流产业政府管制的比较与借鉴

1.有效引导：提高政府管制的科学性与预见性。从日本和德国的基本经验来看，提高政府管制的科学性与预见性是推动物流产业健康、可持续发展的强大动力。从宏观层面看，日本制定的《综合物流施策大纲》和德国实施的《货物运输和物流规划》都明确分析了物流未来发展的准则、方向、重点、需求及面临的挑战等，提出物流未来一段时期的发展目标和保障措施，为物流产业未来发展指明了方向，体现了高度的科学性与预见性。在微观方面，日本和德国政府制定了相关政策来鼓励物流企业间的协作，引导企业使用现代化物流技术，提高科技应用水平。由此可见，政府对物流企业的管制是一门科学，也是一门艺术，需要发挥各方面的聪明才智方能有效地推动物流企业朝着既定方向发展。

2.部门协调：增强政府为物流企业服务的思想意识。尽管美国、日本、德国三国对物流管制的手段和方式各异，但是，这三个国家政府对物流产业的重视程度都是一致的，而且政府给予的支持和政府服务都是最方便、最快捷的。尽管美国政府产业政策的形成很少由政府推动（其物流产业政策主要由市场竞争机制推动），但是，各个与物流产业有关的政府部门在各自领域都制定了相对完备的法律体系，更重要的是这些法律体系相互匹配而且法律执行力度较好，也可以说是美国各个相关政府部门在一定程度上配合与协调较好。在德国，物流产业的发展规划的制定与实施，主要由联邦政府交通运输部进行规划与协调，各州（直管市）政府和地方政府做好本地区的物流协调与发展工作，权责明确、权力统一、运转高效。政府部门之间的协调合作，政府服务物流企业意识的增强，为物流企业间的协同性、科学性和可持续性发展奠定良好基础。

3.统筹协调：推进政府决策的科学性与民主性。从发达国家的经验来看，只有提高政府决策的科学性与民主性，才能避免因决策不当而造成的物流资源浪费。几十年来，德国在物流园区规划、布局、建设、功能定位、多式联运和服务水平等方面都取得了相当成功的经验。其中最重要的是，德国在制定物流园区发展规划时，注重与物流企业、物流专家和学者等进行沟通，发挥民主参政作用，集中民智，提高决策的科学性和民主性。而反观广西现有的82个物流园区，从规划到建成均由政府一手包办，缺乏部门与部门之间、政府与物流企业之间的统筹协调，缺乏对物流需求和物流发展规律的基本认识，盲目上马项目，造成物流园区运营和发展处于不利地位。

4.保障有力：加强专业人才培养和物流科技的应用。首先，政府部门要制定各种激励和引导性政策，加强物流人力资源开发，注重物流专业人才培养，形成智能交通系统与多式联运、港口的网络模型联系与市场分配、电子商务物流与供应链管理等物流专业人才，加强物流师资队伍建设，拓宽物流人才实践平台，为物流人才提供良好的发展环境，促进物流企业和人才之间的相生相长。其次，政府部门要制定相关政策来促进和鼓励物流企业更新和运用科技，实现物流企业发展的信息化、自动化。同时，鼓励物流企业通过网络技术、通信技术等手段改善物流服务质量，提高物流服务效率。另外，对于自主研发物流科技的企业，应在资金、财税等方面给予一定的支持与补助，鼓励物流企业科技创新，引领物流产业的发展。最后，无论是物流专业人才培养，还是物流科技的创新与应用，都离不开政府在资金、财税等方面政策的支持和鼓励。政府要从长远的眼光来发展物流的“软实力”，而不仅仅是加强硬件基础设施的建设。

[依托项目：广西第三方物流企业开展物流金融服务风险控制研究（2013年广西高校人文社会科学研究项目JZS1303）]

注释：

{1}南玉霞.美国物流法律制度特点及对我国的启示[J].物流技术，2010（7）：203-205

{2}[美]瑞恩.美国物流业发展历程对促进中国物流发展的启示[J].经济研究参，2012（19）：63-65。

{3}连会新.日本政府发展物流产业的对策[J]，商场现代化，2007（9）：162

{4}翁心刚，姜旭.日本绿色物流发展的状况及启示[J].中国流通经济，2011（1）：16-2。

{5}孙前进.日本现代流通政策体系的形成及演变[J].中国流通经济，2012（10）：13-18

{6}王光艳.德国物流业发展新趋势及经验借鉴[J].财经界，2012（12）：104-105

{7}陈明，王建刚.综合与智能——德国综合交通运输体系和公路智能交通的启示[J].中国公路，2012（2）：118-120

（作者单位：广西农业职业技术学院 广西南宁 530007）

[作者简介：吴万里（1981—），男，广西贺州人，硕士学位，广西农业职业技术学院教师，主要研究方向：物流管理；杨凤敏（1965—），女，广西南宁人，硕士学位，广西农业职业技术学院教授，主要研究方向；企业管理]（责编：若佳）