基于“社会保护”视角的社会保障改革研究——以泸州市为例

高君

（西南医科大学，四川 泸州 646000）

基于“社会保护”视角的社会保障改革研究
——以泸州市为例

高君

（西南医科大学，四川 泸州 646000）

“社会保护”作为国际社会保障公民权利的重要议题，对于中国来说，同样是一个重要概念。泸州市社会保障实际状况既体现出我国社会保障的共性，亦体现出其自身的特性。将“社会保护”理念引入到泸州市的社会保障改革中，通过被动向主动、分割向统一、权利向需要、保障向保护的转变，促进该市社会保障事业的发展，让全体市民共享泸州改革发展成果。

社会保护；社会保障；泸州

“社会保护”最早被波兰尼提及，20世纪末在国际学术界逐渐流行，成为大型国际组织（譬如联合国、国际劳工组织、世界银行等）和众多学者在民生保障方面的重要共识。“社会保护是一个比社会保障更宽泛的概念，包括多种多样、正式和非正式的保护方式，并且突出对弱势群体进行支持的政策目标”［1］。将其核心思想运用到社会保障工作中，对我国社会保障事业发展具有重要的意义。

1　社会保护与社会保障的联系和区别

1.1社会保护与社会保障的联系

社会保护与社会保障都是国际社会为保障公民权利而提出的概念，且社会保障一直是社会保护的核心内容。国际劳工组织认为，社会保护是公民权利受到侵害时由社会保障提供的，在很大程度上它可以与社会保障互换。另外，社会保障制度经历了几十年的发展，其内容和外延不断丰富，甚至逐渐超越了传统的边界和模式。这使得原本拥有相同愿景的两个概念越来越相近。可以说，当社会保障制度更具包容性、开放性时，实质内容与社会保护几乎没有差别。

社会保护与社会保障都得到国际社会的普遍认同。无论处于哪个时代，人类社会发展最终都要以“人”的发展作为最终目标。虽然社会保护与社会保障的差别比较明显，但是它们的目的相同，都是为了解决人类在经济社会中可能要面对的社会风险、社会需要等问题。因此，无论是社会保护还是社会保障都得到了国际社会的广泛关注和认同，被众多国家和学者作为重要的问题深入研究。

1.2社会保护与社会保障的区别

社会保护与社会保障提出的时间不同。1935年，社会保障首次出现在美国的《社会保障法》中。随着国际劳工组织通过《社会保障（最低标准）公约》和制定相关基本准则，国际社会广泛推广社会保障制度。20世纪90年代以后，在众多国际组织的推动下，社会保护才成为国际社会保障公民权利的重要议题。

社会保护与社会保障的内涵与外延不同。国际劳工组织顾问Lynn Vellacott认为，社会保障与社会保护概念各自代表了不同的范畴。根据国际劳工组织的划分，社会保障范围包括疾病、生育、养老、残疾、工伤事故、职业病、失业、死亡、家庭津贴等九个方面。而社会保护的内容手段更加广泛，不仅包括社会保障的内容，而且还包括社会救助，以及职业培训和就业服务等［2］。目前社会保护不仅覆盖了社会、非社会保障领域，还覆盖了经济领域和政治领域。

社会保护与社会保障的实际采用状况不同。社会保障“是国际劳工组织自二战结束以来力推的一个与公民的社会权利相关的核心概念”［3］。从20世纪90年代以来，社会保护在国际社会异军突起，却没有引起中国政界和学界足够的重视，在我国与社会保护相关的政策和立法仍被称为“社会保障”。许多国家与中国一样，对社会保护的认识出现了滞后的现象。但是包括中国在内的多数国家都在积极探寻和完善社会保障的方法和途径。

2　泸州市社会保障现状

泸州市社会保障改革稳中有进，既体现了我国社会保障的共性，也体现了自身的特殊性。通过对2011—2013年泸州市政府工作报告的梳理分析，可以清晰地了解到泸州市近三年来社会保障的总体情况。

2.1社保体系逐步健全

2011—2013年，泸州市紧跟中央的步伐，突出地区特色，扎实有序地推进社会保障事业，社会保障体系逐步健全，2014—2015年城乡居民医疗保险合并实施，各项社会保险覆盖达765万人次。通过对近五年来泸州市政府工作报告分析发现，泸州市各项社会保障的覆盖面和完善程度逐年扩大，具体情况如表1所示：

表1　2011—2013年泸州市各项社会保障险种的覆盖面及完善程度　单位：万

2.2社会事业稳步推进

2011—2015年，泸州市的社会民生事业投入逐年增加，教育、文化、体育、卫生等各项民生事业稳步发展，发展情况如图1所示。

图1　2011—2015年沪州市社会民生投入经费统计（单位：亿元）

2.3就业形势稳定

2011—2015年，泸州市扎实推进城镇就业工作，失业率保持稳定，始终维持在4%之内。具体情况如表2所示：

表2　2011—2015年泸州市新增就业人员及失业率　单位：万人

2.4扎实开展扶贫攻坚

2011—2015年，泸州市将国家的扶贫政策与地方特色相结合，扶贫工作效果较好，2011年，筹集和新建廉租房1.6万套，改造棚户区6 342户，改造农村困难群众1.4万户的危房。打井16.1万口，新建沼气池12.6万口，解决了109.3万人的饮水安全问题。2012年，编制完成了 《泸州市2011—2020年农村扶贫开发规划》，全面启动乌蒙山片区扶贫开发计划，争取到位中央、省财政专项扶贫资金1.5亿元，获国家科技扶贫综合试点项目1个，扶贫解困农村人口8.6万人。2013年，泸州市推进“七大扶贫攻坚行动”，实施连片扶贫开发项目3个，全国岩溶地区石漠化综合治理工程第四次省部联席会暨现场会在泸州市召开，“粮经复合、综合治理”、“立体农业、产村相融”、“种养结合、生态循环”、“产村一体、文旅交融”等治理模式受到与会人员的高度评价。2014年，深入推进“七大扶贫攻坚行动”，帮助7.6万人脱贫解困。开工建设保障性住房6985套，棚户区改造房屋26191套、农村改造14 405户危房；整治“三无院落”113个；新建和改建农村公路973.1公里。地质灾害避险搬迁1 868户。解决了农村30.5万人饮水安全问题和12.9万户用电难问题，全面消除了“无电校”和“无电户”。2015年，坚持区域扶贫与精准扶贫“双轮驱动”，大力推进“七大扶贫攻坚行动”，落实了“五个一批”的要求，投入专项扶贫资金2.1亿元，脱贫解困8.6万人。同时，新建和改建县乡道路397.8公里、通村公路713.5公里，解决了33.2万农村人口饮水安全问题和5.3万户群众用电难问题。

通过对泸州近五年社会保障工作的总结分析，不难看出泸州市的社会保障工作的特色突出，稳扎稳打，与中央精神保持一致。泸州市的社会保障改革既有优点，也有缺点。全国各个省、市、自治区、直辖市的具体情况不同，仅仅“听话”还不够，必须从实情出发，充分研究国内外的相关政策，在我国政策、法律的允许范围内，制定适合泸州市人民社会保障的改革方案。

3　泸州市社会保障改革的可行出路

3.1由“被动”向“主动”转变

历来地方的模式大多根据国家公布的社会保障方案及要求，施行相应的社会保障制度，是一种“被动”接受的模式。实际上，我国幅员辽阔，各地、市、州具体情况皆不尽相同。若想求得泸州市和国家社会保障的最大公约数，则必须变被动接受为主动思考。在我国现有的社会保障制度和运行体系的基础上，通过对具体情况的调研分析，主动摸清泸州市社会保障的实际需求，从而制定更符合实际需求的社会保障政策。应充分考虑泸州市城镇化速度及水平，主动关爱老、弱、病、残、孕、农民工、失独家庭、留守儿童、留守老人、“大雁”家庭、省外来泸劳动者及其亲属等特殊群体。增强城市社会保障吸纳消化能力，灵活参保缴费年限，放松户籍限制，弱化地缘差距，加强城镇及农村的基础设施建设，以实现广覆盖、深保护的主动社会保障目标。

3.2由“分割”向“统一”转变

我国社会保障制度体系自建立以来就呈现极为明显的分割特色。在新中国成立之初，由于国情复杂和内忧外患，发展生产成为重中之重的工作。因此，最初建立的福利制度和社会保障体系呈现独特的“单位制社会”形态，以工人为受益主体，围绕单位职工的具体需求设计社会保障制度。1958年，推行新的户籍制度后，又形成了农村与城市两个完全不同领域，实施城乡二元社会保障制度。在我国改革开放过程中，“农村社会保障制度缺少政治主体的依靠和权力主体的呼吁，长时间内农村社会保障制度是缺失的，农村合作医疗参合率下滑至4%。”［4］可以说，出于种种社会、经济、建设等原因，就社会保障体系而言，我国农村一直落后于城市。事实上，随着我国改革开放不断地向前推进，城镇化速度明显稳步提升。在城镇化建设同时，农村社会保障缺失与城市社会保障不断完善形成了鲜明的对比，影响了我国城市化水平的提升和工业化的推进。近年来泸州市城镇化水平稳中有升，要实现更好、更快的发展，在社会保障改革中，必然逐渐由“分割”向“统一”转变，即统筹城乡社会保障和公共服务的数量、质量，缩小城乡差距。

3.3由“权利”向“需要”转变

社会保障本是国际劳工组织推出的与公民的社会权利相关的核心政策，旨在为公民在遇到经济和社会风险时提供保护和广泛的社会服务。尽管改革开放以来，我国农村与城市社会保障的鸿沟一直难以弥合，但是农民与城镇居民的社会权利平等，两个群体都是中华人民共和国的公民，理应享有相同的公民权利。因此，学界多以社会权力作为社会福利模式研究的起点，认为构建社会福利及社会保障体系应基于平等的公民身份和社会权力。通过对社会保障与社会保护的比对研究表明，要完善社会保障体系，必然要由“权利”向“需要”转变。社会保护政策是作为目前世界范围内的发展趋势，将立足点界定为向公民提供无差别的普及化的基本社会支持，确定公民保障待遇依据是“需要”，而非传统的“权利”。当然，这里从“需要”而生的社会支持及服务范畴比从“权利”而生的保障范畴要宽泛得多。这种转变将是泸州乃至我国社会保障改革的一个重要突破点。

3.4由“保障”向“保护”转变

社会保护是20世纪90年代提出的新思路，它的时代性和优越性无疑超过了社会保障的思路。由于社会保障和社会保护在很大程度上可以互换，因此，目前大部分国家和地区只是将社会保护的理念引入社会保障体系建设，以提高社会保障水平。在社会转型期的中国，公民面临风险和危机的几率大大增加，新的社会问题、新的弱势群体不断出现。如何在国家和地方迅速发展的过程中，编织一张更安全、覆盖面更广的社会保障网是迫切需要解决的问题。近年来，我国做了很多的努力，也收到了很大的成效。从长远发展看，若要从根本上解决我国社会保障的问题，使国家、地方的社会保障能力出现质的提高和飞跃，转变理念与世界社会保障发展趋势接轨必不可少，最终实现社会保障向社会保护转变。当然，泸州作为经济欠发达城市，在社会保障工作可适当引入社会保护的理念。比如：社会保护注重现实的可能性，是治本而非治标，其目的缓解贫困者的风险规避心理，引导和鼓励他们提高生产能力，从根本上解决生活隐患；树立社会保护的观念，从成本付出向社会投资转变，社会保护的目的是提升本地未来生产能力而非降低经济支付压力。

建立更加公平、可持续的社会保障制度是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出的社会保障改革目标。在《决定》的指导下，中国转型期的社会保障制度和体系应当符合社会保障发展的客观规律，并与我国的实际状况相适应。引入社会保障的新理念和新做法，进而提升社会保障制度改革的内生动力，使全国人民都能够享受改革的红利。

［1］尚晓援.中国社会保护体制改革研究［M］.北京：中国劳动社会保障出版社，2007：8.

［2］林恩·维拉考特著.葛蔓，译.亚太地区的社会保护政策：发展变化及争论焦点［J］.中国劳动科学，1993：（9）.

［3］唐钧.从社会保障到社会保护：社会政策理念的演进［J］.社会科学，2014（12）：56.

［4］汪国华.城镇化与城乡社会保障制度统筹发展研究［J］.天府新论，2013（2）：96.

责任编辑李燕

Social Security Reform based on the Perspective of“Social Protection”——Taking Luzhou City as an Example

GAO Jun
（Southwest Medical University，Luzhou Sichuan 646000，China）

Being an important issue of the international community to safeguard the rights of citizens，“Social Protection”is the same important concept in China.In Luzhou city，it not only reflects the generality of national social security，but also shows its own characteristics.Through the transformation from passiveness to activeness，segmentation to unification，rights to needs，and guarantee to protection，its concept can be led into the social security reform of Luzhou city，to promote the city social security development and let all the people share its fruits.

social protection；social security；Luzhou

D632

A

1674-5787（2016）03-0062-04

10.13887/j.cnki.jccee.2016（3）.16

2016-03-05

本文系泸州市社科联哲学社会科学研究规划、2015年度市厅级课题“基于‘社会保护’视角的社会保障改革研究——以泸州市为例”（项目编号：2016062）的最终研究成果。

高君（1984—），女，河南洛阳人，硕士，西南医科大学思政部，讲师，研究方向：马克思主义中国化理论与实践、三农问题、社会治理。