文物保护法为什么需要再次修改？

李蒙

编者按

文物保护法不是一部热闹的法律，却是一部经过四次修正、一次修订的法律。在2013、2015年两次修法后，2016年，这部法律的修改又被提上了议事日程。

严峻的文物走私、盗掘形势和民间收藏家艰难的生存现状表明，8000万中国民间文物收藏爱好者非常关注这部法律的修改，希望能将“地下”文物“大赦”，民间收藏“松绑”。

习近平总书记历来重视文物保护工作，2000年1月1日，他指示：“保护历史文物是国家法律赋予每个人的责任，也是实施可持续发展战略的重要内容。”2006年6月10日，他在我国首个“文化遗产日”讲话时强调：“保护和传承文化遗产是每个人的事。只有我们每个人都关注和爱惜前人给我们留下的这些财富，我们民族的精神和独特的审美情趣，独特的传统气质，才能传承下去。”近年来他更是反复强调，要让收藏在博物馆里的文物、陈列在广阔大地上的遗产、书写在古籍里的文字都活起来。最近，他指出，要切实加大文物保护力度，推进文物合理适度利用，使文物保护成果更多惠及人民群众。

不发挥人民群众的主体用，文物“活”不起来。保护文物最好的办法，就是藏宝于民。只有让人民群众都可以合理合法。放心大胆地收藏文物、保护文物、珍爱文物，文物才能真正得到有效保护，并焕发出光辉灿烂的文化价值，古老的中华文明才能得到最好的传承。

修法不到一年文物保护法再次面临修改

据新华社2016年4月12日报道，习近平总书记近日对文物工作作出重要指示。他强调，文物承载灿烂文明，传承历史文化，维系民族精神，是老祖宗留给我们的宝贵遗产，是加强社会主义精神文明建设的深厚滋养。保护文物功在当代、利在千秋。习近平强调，各级党委和政府要增强对历史文物的敬畏之心，树立保护文物也是政绩的科学理念，统筹好文物保护与经济社会发展，全面贯彻“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”的工作方针，切实加大文物保护力度，推进文物合理适度利用，使文物保护成果更多惠及人民群众。

如何落实习近平总书记的指示精神，切实加大文物保护力度，推进文物合理适度利用，使文物保护成果更多惠及人民群众？从去年年底开始的新一轮文物保护法的修改就是重要的契机。

2015年12月28日，国务院法制办对外公布了文化部报请国务院审议的《中华人民共和国文物保护法修订草案（送审稿）》（以下简称《送审稿》）及其说明，向社会征求意见，为期一个月。文物保护法是1982年11月第五届全国人大常委会通过的，之后，在1991年、2002年、2007年、2013年、2015年作过四次修正、一次修订。最后一次修正是在2015年4月24日，还不到短短一年时间，这部法律的修订又被提上议事日程，引人关注。

社会各界对《送审稿》修改内容的评价，总的来看是比较肯定的。最突出的两处修改，是不再限制外资拍卖行在中国拍卖文物、允许民间文物交易，都比较符合新时期的文物保护形势，将会对文物市场健康发展起到积极作用。

此次《送审稿》删除了文物保护法第五十五条规定的“禁止设立中外合资、中外合作和外商独资的文物商店或者经营文物拍卖的拍卖企业”，给苏富比、佳士得等外资公司在中国拍卖文物提供了机会，但对于国内拍卖市场而言，是多了竞争对手。而《送审稿》规定拍卖行在拍卖之前不再需要向文物主管部门报批，也被认为是一个利好消息。过去每次拍卖的每件文物都要报审，如果取消报审，将会给拍卖企业减少很大的负担，拍卖企业可以将征集时间安排得更加充裕。总的来看，对文物拍卖和民间交易政策更加放宽。

修订前的文物保护法第五十五条规定：“除经批准的文物商店、经营文物拍卖的拍卖企业外，其他单位或者个人不得从事文物的商业经营活动。”限制了民间文物交易的渠道。《送审稿》则在第六十条中严格规定了禁止行为，言外之意，有些普通文物是可以买卖的。但《送审稿》第六十一条规定：“文物购销企业应当取得文物购销资质。”这给民间办古玩市场、开古玩店留出了余地。

这些修改都可圈可点，但北京大成律师事务所律师钱卫清认为，现在的修改对保护民间收藏、发挥民间收藏的作用还远远不够。应该充分认识到，8000万民间文物收藏爱好者才是文物收藏的主力军。不“藏宝于民”，中国的文物保护现状难以得到根本扭转，文物收藏、鉴定、拍卖、流失海外的乱象不会得到有效治理，文物盗掘走私的犯罪行为也难以得到根本遏制，文物保护法无法发挥应有的作用。

钱卫清多年来收藏了不少文物，2013年曾被评为“中国十大收藏家”，是律师界的大收藏家，又是收藏界的大律师。他生于1959年，1977年进入法院，先后任基层法院副院长、高级法院民庭副庭长、经济庭副庭长、最高人民法院高级法官。在四级法院当法官20余年后，他于1999年从最高法院辞职，开始律师执业，先后代理过娃哈哈与法国达能国际商事纠纷案、湖北首富龚家龙系列维权案等有重大影响的案件。而他代理的文物案件，在文物界影响很大，包括为国家博物馆要回石鲁的名画《山区修梯田》，代理王刚砸宝案、《嵩阳汉柏图》涉嫌诈骗案、王志成10亿元文物合同纠纷案等。他还是中国国家博物馆的首席律师和中国收藏家协会的首席律师。他自幼研习书法，并得名师指点，书法造诣也很高，是中国书法家协会会员。

钱卫清多年来关注中国的文物保护事业和文物保护法的修改，在《送审稿》征求意见期间，他组织文物专家学者召开研讨会各抒己见，并综合专家学者的意见，提出了对《送审稿》的修改意见报告和《条文修改建议书》，已发送给国务院法制办。

今年两会期间，钱卫清向全国政协委员王霞女士介绍，为了响应国务院法制办关于公开征集文物保护法修改意见，大成律师团经过几年的研究，提出了修改文物保护法的报告。王霞认为此报告很好，建议作为政协提案提交。之后，王霞拿出专题报告，在两会上广泛征求其他委员的意见。许多政协委员积极响应，签名的委员一下子就达到40名。据介绍，其中还有两名政协副主席、一名政协常委。

出土文物被国家垄断盗墓猖獗流失海外

联合国教科文组织曾对47个国家的200座博物馆进行调查统计，发现中国文物1700万件，其中800万件是近30年流失出境的，而这些文物绝大多数是出土文物。也就是说，近30年的文物流失，远远超过了晚清时期，超过了近代，超过了“文化大革命”时期。1999年，香港特区政府查获非法走私的中国内地文物137箱、文物2209件。仅2000年11月1日这一天，杭州、大连、天津、深圳海关联合抽查，只抽检5%的货物，就查出走私文物15500件之多。国家文物局原局长单霁翔说：“几十吨的文物三天就可以运出境。”

如此大量的文物流失，与中国近几十年的城市建设和文物保护政策密切相关。大规模的城市建设，几乎将地下埋藏的文物挖掘殆尽，而出土文物能够被国家文博机构收藏的不到10%，90%到95%流散到民间。根据文物保护法，民间收藏出土文物是违法行为甚至犯罪行为，必然促使这些文物一旦出土，不能进入国家文博系统，就快速流失到境外。

为什么海关不能将文物截留在境内呢？这与中国的文物鉴定制度有关。因为鉴定制度的不完善，导致民间收藏的文物很少被文博机构的“专家”承认是真品。很多收藏家戏称：“专家打死也不说它是真的。”绝大多数流散到民间的出土文物，因为无法被鉴定为“真”，自然就是“假”的，可以以“工艺品”“高仿品”的名目堂而皇之地流失到境外，海关眼睁睁地看着文物流失，却无法截留。

钱卫清告诉记者，他在江西景德镇市当法官时，就知道景德镇的一些陶瓷厂故意把出土的古旧瓷器“伪装”成“高仿品”，说是自己生产的。这样做，既可以规避买卖出土文物的法律风险，还可以诱使民间将同样的出土瓷器珍品贱卖给他们。所以说，假作真时真亦假，真作假时假亦真，民间收藏的大量出土文物，“专家”“打死都不说它们是真的”。

由于财政资源有限，负责文物保护工作的政府部门和事业单位早已满负荷运转了，光保管鉴定自己所收藏的文物都忙不过来，民间流散文物现在得不到良好的甄别、保管、评估服务。在这种情况下，大量文物被政府部门和事业单位的工作人员有意无意地以“赝品”“新仿”为由枪毙，从而为这些文物流失海外大开方便之门。

在出土文物大量流失海外的同时，民间收藏人群近30年来在蓬勃发展，人数估计已达8000万人。据国家文物局统计数据，目前有民办博物馆2000余家，仅仅这些博物馆就收藏各类文物上亿件。其所持有的藏品，按人均10件就是8亿件，而实际上收藏过万件的藏家比比皆是，甚至有1人收藏60多万件藏品这样惊人的数量。8亿件民间藏品，是全国公立博物馆1469万件藏品总数的几十倍。也就是说，95%的民间收藏家，收藏了国内现存出土文物的95%，根据文物保护法，这些出土文物由民间收藏是不合法的。但是，法不责众，8000万收藏家手中的8亿件以上的文物，如果让他们全捐献出来，国家根本保护、管理不了，而不明不白地放在他们手中，其实会加剧文物向海外流失，也会诱发盗墓走私犯罪。

钱卫清认为，现行文物保护法虽然有打击文物犯罪的相关规定（最高可判处死刑，不可谓不严苛），文物主管部门特别是公安机关，也为打击盗掘地下文物的犯罪活动作出了许多努力，但成效不大。其根本原因，是现行文物保护法武断地将出土文物一刀切地规定为国家所有，否认和排斥民间收藏活动，使得广大人民群众基础的文物保护行为不能受到国家法律的有效保护，反倒要受到国家法律的制裁。但实际上，我国的文物实在太多了，国家并没有充分能力和资源对其名义上拥有的全部文物给予甄别和保护，再将守法的广大人民群众排挤出去，违法的盗墓分子和文物走私分子就有了巨大的空间。

文博管理部门对民间收藏的合法性问题一直有一个说法：“承认民间收藏的合法性将导致盗墓猖獗，因此，不能开这个口子。”这种观点可能在二十年前是适用的：如果墓里的东西能够合法地换钱，农民就会有很大的经济动力把最近的古墓盗掘一空；如果盗掘出来的文物根本就没有人买，没有市场价格，自然农民也不会有动力冒风险去盗墓。但在今天，中国和全球的物流交换已经无法切割了，非法文物面对的早已是国际市场，盗墓分子和团伙早就已经产业化、专业化、国际化，在这种情况下，再禁止国内文物收藏爱好者收藏出土文物，只能加剧这些文物向海外流失。

对于犯罪分子来说，即使国内市场碍于法律规定不承认盗掘出的文物的合法性，国际市场对这些文物是有相当价格的，是可以实现的。因此，国内市场不承认合法民间文物收藏的结果就是，盗掘出的文物被走私到海外，进行合法化包装，再以几倍、几十倍、几百倍、几千倍的价格作为“海外回流文物”回购，中国纳税人的钱被外国人赚走。这样的法律规定极大地刺激了“盗掘文物、文物走私、国际市场中国文物价格飙涨、中国损失大量外汇购回文物”这一暴利产业链的兴旺发达。这，就是盗掘古墓葬的犯罪活动空前猖獗的根本原因，就是过时的法律不进行与时俱进修改的苦涩果实。

给钱就给出证明“鉴定专家”谁来鉴定？

钱卫清认为，现行文物保护法对于民间文物保护的政策支持、鉴定识别、征收捐赠、交流交易、学术扶持、展示弘扬、纠纷调处等配套政策基本缺失，严重挫伤了数千万民间收藏家的积极性，阻碍了民间收藏市场的规范化，刺激了文物作假、虚假拍卖、虚假鉴定各种乱象的滋生蔓延，应该进行根本的修改。

鉴定，本是维护市场良好公平运转的基本公共服务，可是以钱卫清的多年观察，各种各样五花八门的“专家”满天飞、全国跑，不分专业，不分年代，没有资质，没有科学依据，信口胡说，给钱就出证明。在某地举行的“鉴宝”活动中，由于“专家”太多，甚至出现了“摇号鉴定”这一奇景。以钱卫清代理的“《嵩阳汉柏图》案为例，他介绍，轰动全国的乾隆御笔《嵩阳汉柏图》真品，正是被“鉴宝专家”鉴定成赝品，导致该珍贵文物先以17万元价格低价出让，之后又在公开市场以8736万元天价被拍卖，原始持宝人朱氏兄弟损失惨重。

国家文物局原来有规定，凡是文博系统的工作人员，不得从事收藏活动。当初作出这样的规定，可能是担心文博系统的工作人员利用工作便利，监守自盗或者损公肥私，有其合理的考虑。但长期执行的后果，使得文博系统的工作人员长期脱离了民问收藏的土壤和环境，只了解新中国成立时国家已经收藏文物的情况，不了解新中国成立后特别是改革开放后民间收藏的情况，失去了第一手资料，失去了在文物市场摸爬滚打的机会。在钱卫清看来，许多文博系统的工作人员只知道什么是真的，自认为凡是他没见过的就不是真的；不知道什么是假的，市场上大家都吃过的“药”，他还得再吃一遍。中国的文物鉴定，真正的高手在民间，反而不在文博系统。不少人虽身居文物鉴定的权威地位，却得不出文物鉴定真切的结论，导致国家主导的文物鉴定与文物市场对文物的认识产生严重错位，国家对文物的认识也被严重误导。

鉴定专家谁来鉴定？这个问题必须有国家行政力量的投入才能解决。在文物保护法修改中，应当大力推动鉴定体制改革，推动鉴定主体的标准化、多元化、科学化。要特别投入足够的资源，采集可信的科学信息，鼓励开发和应用科学的鉴定方法，建立国家级文物鉴定的完整数据库，让鉴定不再是某些“专家”的特权，为鉴定活动和鉴定机构提供坚实的公共服务基础。

放开民间收藏将为中国创造巨大的经济文化价值

我国改革开放30多年，从“文革”后经济崩溃的边缘，发展成世界第二大经济体。伴随着经济高速发展，文物被大量挖掘出土。据不完全统计，每年的交易数量在1500万件，交易额近万亿元。《打开中国文化财富钥匙》一书中专家测算，一旦文物保护法得到修正，完全放开民间收藏，中华祖先留下的文化艺术品将为我国创造出300万亿元绿色GDP，造福子孙万代。300万亿元的存量资产如每年能流通20%即60万亿元，每年交易两次就是120万亿元，交易过程中的全部税收按20%计算就是24万亿元，是2012年税收11.074万亿元的2.17倍。

8000万的民间文物收藏爱好者按1：3带动率计算，可带动3.2亿人进行文化艺术品的交易和收藏，既起到保护作用，又使富裕人群手中的巨额存款有了出口，从而也抑制了百姓手中巨额资金流向房地产并使房地产价格回归到合理的价位，帮助解决困惑政府多年的难题；使文化产业成为国民经济支柱性产业，从而也能实现党中央提出的“构建现代产业发展新体系”的方针，使国家“调结构、保增长”的训划得以实现，这是一举多得的国家战略和基本国策，有百利而无一害。

五千年的中华文明历史，为我们今天发展文化产业提供了不可或缺的宝贵资源和存量资产，其远比金银珠宝（2012年225亿）、石油及制品（1514亿）、汽车（2681亿）、房地产（2.9万亿）为国民经济发展作出的贡献大。更重要的是，它是已存的、绿色的、循环往复创造GDP的文化产业，可带动旅游、物流、包装、出版、工艺、创意等诸多相关产业的发展，是我国发展成为世界第一大经济体重要的不竭的动力和源泉。我们先祖先人留下的不可移动的物质文化遗产如故宫、颐和园、长城等为北京每年吸来2.3亿以上的中外游客，如果人均消费1000元，每年就创造产值2300亿元，文物对国民经济发展的推动作用可见一斑。

中华民族的文物存世量极为丰富，涵盖了中华民族五千年文明史的方方面面。文物的根本价值在于其所承载的信息，而非文物作为一般物品的使用价值。但是，现行文物保护法对民间文物采取的是“有罪推定”的观念，为了规避行政甚至刑事处罚，大量的民间藏品在民间收藏家的仓库中不见天日，无缘与公众见面。甚至出现了民间收藏家主动把自己精心收藏的数百件文物捐献给博物馆，而当地文保部门却认为其收藏文物违法，其行为不属于“捐献”，而应视为“主动上交”的犯罪案件。

这样的后果，要么就是文物尘封甚至自然损耗在民间收藏家手中，要么就是以“赝品”的名义流落出境。无论何种结果，这些文物所承载的一段中国历史、一段文化血脉将与公众擦肩而过，民间文物所承载的历史价值将得不到有效的挖掘和弘扬。

在钱卫清看来，目前中国文物交易市场上出现的种种乱象，是国家没有主动积极地建设、放开民间收藏市场的结果。国家要意识到民间收藏市场的客观存在，要积极监管、放开、鼓励、培育，而非否定、回避、限制。国家放任不管，听任行政垄断的结果就是中国文物保护事业蒙受实际的巨大损失。国家应培育规范、健康、健全的文物交易市场和中介服务机构，最大程度地消除文物交易各个环节的信息不对称。

中国是世界上文物总量第一的国家，出土文物中有大量的普通文物、中下等文物，完全可以适当流向市场、流向民间，不仅可以创造巨大的经济价值，还可以创造巨大的文化价值。操作方法可以探讨，是由国家交给资质好的拍卖行拍卖，还是交给文物商店出售，可以通过实践去摸索总结。所有出土文物都由国家来保护，既工程浩大，又占用国家大量财力物力人力，不仅没有必要，而且没有可能。事实是，出土文物的90%以上散落在民间，每天都在流失到海外，其中最有价值的流失文物，当初以“工艺品”“高仿品”的名义、以极低的价格流失出去，现在又重金收购回来，国家蒙受了巨大的经济损失，还给很多人创造了寻租空间和地下文物产业链，实在是有百弊而无一利。在一些西方国家，政府只监管少量的重要文物，文物主要靠民间收藏，完全合法，甚至有民间人士和企业参与考古挖掘的办法，都可以借鉴。“重器藏于国，普器藏于民”，文物才能真正得到有效的保护。

只有中华文物值钱了，中国人的资产才能成倍增长，才具有信用和能力全球扩张文化，开拓实业。只有中华文物值钱了，全球富人和中产阶级才会购置中华文物作为重要资产，用真金白银来换中华文物。只有中华文物值钱了，中华文物这一古老遗产才能发扬中华文明，使得中国文化光耀全球，全世界人民亲近和崇敬中国文化，认同中国价值。

习近平总书记说，各级文物部门要不辱使命，守土尽责，提高素质能力和依法管理水平，广泛动员社会力量参与，努力走出一条符合国情的文物保护利用之路，为实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的中国梦，作出更大贡献。

在实现中国梦的伟大征程中，民间收藏其实可以大有作为！