“开门立法”如何走向纵深？

阿计

综观近年来的立法实践，一个极其鲜明的标志是“开门立法”的长足进步。目前，无论是国家立法还是地方立法，在立法调研、起草、审议等各个环节，均已建构了立法论证、立法听证、公布立法草案征求意见等常规流程。由此，民意力量渗入、主导立法乃至改变个别不合理的立法条款，已不乏其例。相对于历史上曾经有过的“闭门立法”现象，“开门立法”的演进及其效应，无疑是翻天覆地式的变革。

但也应当看到，立法公开化、民主化的广度和深度，还存在不少改善空间。比如，绝大部分立法在调研、起草阶段，虽然也采集立法意见、展开立法讨论，但参与对象往往局限于部门、专家等“小众”范围，其立法信息尤其是立法争议的焦点、难点等社会关切的核心问题，也大都处于内部流转的封闭状态。这在很大程度上意味着，“开门立法”仅仅具有“阶段性”，尚未真正实现贯穿立法全过程、各环节的公共参与。

立法开放程度的不足，必然引发公共参与的滞后效应，从而错失提前制衡立法设计的机遇。而立法草案成型后的惯性，也必然抬高纠错的难度和成本。在极端情况下，一些缺乏公开和民意基础的立法，甚至导致利益冲突无法在体制内得到妥善解决，进而激化社会矛盾和对抗。

现代民主政治的基本理念决定了，人民，才是立法权的真正主人。正是从这个意义而言，现代立法活动的实质是公意的汇集和提升过程。立法听证也好，公布立法草案也罢，仅仅是吸取民意的技术手段。立法民主的核心前提是，全面建立立法公开制度，彻底打开民意介入的大门。不难想象，没有完善的立法公开制度为后盾，立法民主也就成了空中楼阁；没有立法信息的透明，民意表达也就成了盲人摸象；没有全方位、动态化的立法公开，公共参与的价值也必将大打折扣。尤其是在部门仍然掌控大量立法话语权的现实语境下，民意诉求更须借助立法公开及时、全面地介入立法进程，从而使代表公共利益、公民权利的声音随时在场，防止失语，以更有效地避免“部门利益法制化”等危险。

从本质而言，立法公开应当将立法程序的各种环节以及阶段性的立法成果，都向社会开放，并允许公共参与、民意介入。具体而言包括：在制定立法规划时，应当公开规划草案，广纳各方建议，而非闭门造车；在立法调研起草时，不仅要征集部门、专家的意见，更要听取社会尤其是利害关系人的立场，甚至允许公民、社会团体等提出立法案；立法草案形成后，除了公开草案文本外，还应同时公开立法说明、背景资料等等，为广泛收集、传达民意创造条件，尤其是应当全面公开所采集到的立法意见，说明采纳或不采纳的理由；在立法审议阶段，立法机关应当允许公民旁听，或者通过现代传媒手段公开会议实况，向社会清晰地展示立法审议、讨论的全过程；即便是立法获得通过后，也不仅要公布立法文本，更要公开立法过程中的议事、发言记录，尤其是公开立法争议记录，以便全社会理解立法，并对立法进行事后评判和监督。

事实上，随着现代通信、传媒手段的不断发展，尤其是互联网时代的兴起，人类社会正在走向一个“电子民主”时代，不仅大大降低了民主成本，也为民意超越时空限制、广泛介入立法创造了无限前景。借助高效率、低成本的现代信息技术，立法机关可以便捷地公布立法信息、收集立法意见，公民也可以自由地发表立法建言、表达利益诉求。显而易见，就立法的公共参与而言，目前已基本不存在技术障碍，更为关键的是，立法的公开化、民主化是否被尊为立法的最高灵魂，而这，不仅取决于制度空间的拓展，更取决于推进“开门立法”的决心。