从丽江古城“古城维护费”的收取风波再议历史文化街区旅游开发与保护

张伟

旅游开发是历史文化街区复兴与保护的重要手段。在一些历史文化街区被开发成旅游景区后，地方政府部门会采取收取门票的方式来弥补资源保护和基础设施建设中的资金缺口。然而，这些收费政策却一直受到旅游者、商户、当地居民的抵制。本文将从我国历史文化街区旅游开发的模式入手，对产生这一问题的原因进行分析。在此基础上，本文指出了以旅游开发为中心，发展多种业态；增加游客停留时间，提高旅游收入乘数效应等措施。目的在于对我国现行的历史文化街区旅游开发模式进行改善，更好地利用旅游开发来实现历史文化街区的保护与复兴。

一、问题的提出

20世纪八九十年代开始，随着市场经济的发展，旧城更新由政策驱动型向效益驱动型转变，历史街区保护的价值准则正趋向文化、社会、经济的多元化。与一些城市采取房地产商介入，整体功能置换、提高容积率，破坏建筑风貌相比较，旅游开发是一种有效的保护和利用的手段。然而，随着旅游开发的规模和力度越来越大，很多历史文化街区变成了旅游景区，当历史文化街区变成旅游景区后，资源保护、基础设施建设等面临新的压力，特别是资金方面的压力。于是，一些地方政府部门开始推行收费政策，向游客收取类似于门票的保护费。然而，这些收费政策却一直阻力重重。有来自游客的阻力，更多的是来自于商户的阻力。2016年6月1日上午，云南丽江古城约千名客栈和商铺关门停业，以此抵制古城保护管理局日前增设多个收费卡向游客征收每人次80元的古城维护费。而2016年5月，“草原天路”开始收取费用，同样阻力重重，收费方案也仅仅执行23天便宣告流产。

诚然，旅游开发是历史文化街区一种有效的保护和复兴的手段，一些历史文化街区旅游开发的实践也证明，它不仅能够充实政府财政收入，增加保护力度，提高当地居民收入，改善居住设施，而且可以发挥历史、教育、美学等功能，实现其文化价值。然而，屡屡出现的收费和抵制收费现象说明虽然旅游开发是手段，保护是目的，但是如何利用旅游开发这一手段来实现保护的目的还需要进一步探讨

二、国内历史文化街区旅游开发模式分析

一直以来，我国历史文化街区旅游开发的模式基本上是政府出资模式，即由政府组建历史文化街区管理机构，制订综合整治方案对建筑物或街区整体环境进行保护。在此基础上，政府部门会成立旅游开发运营公司，负责历史文化街区旅游开发工作。在具体实践中，政府部门会借款对历史文化街区中沿街的有旅游开发价值的地段先进行整治和开发，对这一部分的基础设施进行改造，再通过招商引资的方式吸引商户入驻，同时进行旅游方面的宣传促销，将历史文化街区打造成不同等级的旅游区。接下来，政府部门通过收取商铺出租费用、街区内置景区、景点的门票收入，还有自营的一些旅游设施收入等用于街区的保护、基础设施的改造等。这种模式能保证在街区整治时对历史建筑、街区环境和历史格局进行很好的保护，并且能够在短期内使历史文化街区重现活力。然而，在实践过程中，这一模式也面临着一些问题。

（一）资金问题

一些历史文化街区在历史发展的进程中，已经破败不堪，需要大量的资金投入，修复古建筑，进行环境改造。为了开发旅游，在“食、住、行、游、娱、购”方面的基础设施建设也需要投入大量的资金。当历史文化街区变成旅游景区后，收入来源变得单一化，单纯的依赖旅游收入不能解决资金上的缺口，而基础设施建设和旅游设施方面的投入也不能在短时间内快速收益。因此，很多街区保护部门都是负债运营。例如，根据丽江古城保护管理局介绍，截至2015年底，古城维护费累计征收入库27.7亿余元，但丽江古城的保护投入已累计达66亿多元，当地至今仍背负着15.68亿元的债务。巨大的资金缺口势必会影响历史文化街区在环境保护方面的投入。另一方面，政府部门会将有限的资金投入到具有旅游开发价值的地段，而不是最需要投入的地方，从而导致历史文化街区在资源保护方面的片面性。

（二）商业气息过浓，商户参与保护的积极性不高

政府部门对历史文化街区进行基础设施改造后，会通过招商引资的办法来开发旅游商业。为了解决资金问题，地方政府部门会将开发后的一些旅游地段以招投标的形式对外招标，形成小吃一条街、工艺品一条街等。这些商铺的经营者多是外来商户，他们很难对历史文化街区产生除了经济利益以外的情感，历史文化街区的保护，特别是文化传承方面的保护对他们而言并不受重视。他们关心的是游客数量的多少，租金的多少。而政府部门也未对这些商铺进行合理规划，没有将文化内涵贯穿于商铺经营中。因此，在经营方面，多是经营一些短平快的项目，旅游商品同质化、商铺之间恶性竞争的现象越来越突出。例如，丽江古城几乎每走三五步就能找到一家鲜花饼店、银器店或手鼓店，每家售卖的商品也是大同小异。随着旅游者需求的变化，对于这些商品的购买力越来越低，商铺在收入减少，竞争压力大的情况下很难主动参与环境保护和维护，在某些情况下还会做出一些抵制保护的行为。同时，政府部门为了控制游客容量方面的努力也会受到抵制。

（三）当地居民对旅游开发与保护缺乏正确的认识

当历史文化街区变成旅游区后，政府各方面的宣传都是以发展旅游为中心，游客数量的多少成为发展的重要指标。在创建几“A”级景区的过程中，街区内一切都以发展旅游为目的。外来商户和旅游者“喧宾夺主”成为历史文化街区的主体，一些本地居民需要外迁以便为旅游基础设施的建设让出空间，而传统文化仅仅用于展示以吸引更多的旅游者。另一方面，旅游开发也确实给街区居民带来了收入增加、居住环境改善等实惠。面对旅游开发的利益和代价，很多当地居民对传统文化的认识和保护越来越模糊，他们不希望旅游者人数过多，觉得这会影响他们的生活。另一方面，他们又担心旅游者减少会影响收入。而政府部门并没有进行这方面的有效引导。所以在实践过程中，担心旅游下滑影响收入的居民更多一些，因此，对于政府收取门票，一些居民也不理解，采取抵制的态度。

三、对历史文化街区旅游开发的几点建议

旅游开发是历史文化街区实现保护与复兴的最重要手段，这一点是毋庸置疑的，但实践证明，传统的历史文化街区旅游开发存在一些问题，需要进一步完善开发模式。对此，本文提出以下建议。

（一）以旅游开发为中心，实现多业态发展

旅游开发是历史文化街工保护与复兴的重要手段，但是在实践过程中很多历史文化街区把旅游开发视为唯一的手段，完全依赖旅游开发来实现街区的复兴并为街区保护提供资金。这一做法增加了历史文化街区发展的脆弱性。解决办法是以旅游开发为中心，发展多种业态，减少历史文化街区对旅游发展的依赖。目前，虽然历史文化街区不能采取大规模的房地产开发方式，但是可以以街区所在城市或周边城市居民为服务对象，进行适当的商业开发，以发展城市休闲产业。政府部门可以引导当地居民和一些投资主体对历史街区建筑进行综合利用，形成包括沿街的商业店铺、休闲酒吧、餐厅场所、民俗文化展览馆、艺术表演中心等场所，利用多样化的街区功能，聚集人气，增强街区活力，延续历史街区传统的城市功能。例如，扬州市南河下历史文化街区在进行旅游开发的同时，发展城市休闲产业和文创产业，其打造的1912街区，已经成为市民主要的休闲场所，多种业态的发展也实现了街区保护资金来源的多样化。

（二）增加游客停留时间，提高旅游收入乘数效应

一些历史文化街区在变成旅游区后，吸引的大部分是“到此一游”的游客，游客基本上是来逛一逛，吃些特色小吃、买点小工艺品，停留的时间非常短，花费也很有限，要增加旅游收入，就要增加游客数量。实际上，对于历史文化街区来说，不适合建成大众观光式的旅游景区，而应该是文化体验式的，休闲度假式的，收入增长方式也不应该是粗放式的，而应该是高效集约式的。

1、开发“游住结合”式的传统民居客栈，让游客能够住下来，悠闲地体验街区居民的生活方式、生活习俗。游客住下来，停留时间长，其旅游消费自然会比参观式的消费多些，而对当地经济的带动作用会更大，从而减少历史文化街区的飞地效应。另一方面，传统民居客栈可以充分盘活历史街区的古民居，增加居民的保护意识，让街区居民在旅游开发中获利，增强街区居民的自豪感和认同感，促使他们在街区保护中发挥着更加积极的作用。

2、发展一些文化传承类的需要“静生慢养”的业态。为了迎合商铺投资者的需要和增加游客容量的需要，很多古城、古镇、古街区在旅游开发时总是开发小吃一条街、工艺品一条街、酒吧一条街，很多需要“静生慢养”的业态就被挤了出去。这些业态可能在短期内不会获利，或者不会通过游客购买等方式直接获利，但是对于提高历史文化街区的吸引力、增加游客停留时间方面的作用比较大。另一方面，如果游客来历史文化街区能够体验到不同的文化，那么相信他也不会因为门票而去别的地方。受社会发展的冲击，这些传统业态很多在慢慢消失，赢利性不强，需要政府部门充分挖掘，并给予政策、经济等方面的扶持。

四、结语

旅游开发一直是历史文化街区开发与保护的重要手段。在我国现行的历史文化街区旅游开发模式下，历史文化街区被开发成旅游区，历史文化街区的保护更依赖于旅游的可持续发展。屡屡发生的门票收费争议说明，需要对历史文化街区旅游开发的模式进行改善，以旅游开发为中心，发展多种业态，对旅游产品进行升级转型，提高吸引力，实现旅游业可持续发展，只有这样，才能解决历史文化街区的保护依赖门票经济的困境。

（作者单位：扬州职业大学旅游学院）