黑龙江省社会保障发展现状及对策研究

陈淑君，马涤尘

(哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院，哈尔滨 150028)



黑龙江省社会保障发展现状及对策研究

陈淑君，马涤尘

(哈尔滨商业大学 财政与公共管理学院，哈尔滨 150028)

进入21世纪，黑龙江省社会保障建设步伐明显加快，覆盖城乡的社会保障制度体系初步建立，社会保障覆盖面逐渐扩大，社会保障水平逐年提高。黑龙江省社会保障发展存在的问题主要表现在，企业养老保险基金收支缺口连年增加，部分项目保障水平较低，社会保障项目统筹级别低，社会保障城乡差别、地区差别依然存在，个体、小微企业参加各项社会保险的比率偏低，社会保障管理上仍存在条块分割现象。发展黑龙江省的社会保障，应做好养老保险全国统筹的准备工作，建立财政补贴的持续稳定机制，推进全民参保登记计划，提高社会保险的统筹层次，适当提高城乡居民养老保险水平，适度延长社会保险缴费年限。

社会保障 社会保险 覆盖面 统筹层次

一、引言

近几年，黑龙江省在经济社会发展过程中出现了许多困难。经济增长速度大幅回落，城乡居民人均可支配收入在全国排名居于末端。社会问题也比较突出，人口出生率在极低位徘徊，人口老龄化发展迅速，人口外迁现象严重。社会保障制度是社会的“安全网”，是政府最重要的社会政策和公共服务。在经济社会发展出现困难的情况下，更应当完善社会保障体系，促进社会和谐进步。

黑龙江省在社会保障建设中取得了一定的成绩。石泓、费琳、温薇等(2013)认为，黑龙江省在改革开放后逐步建立了以社会救助与社会福利为主农村社会保障体系和以就业保障为基础的城镇社会保障体系[1]。于善波、于越、刘宇会、关国才等(2014)梳理了黑龙江省社会保障政策的发展过程，分析黑龙江省自实施“两个确保”战略以来社会保障事业取得的新进展，社会保险制度进一步完善，基本养老保险个人账户在逐步做实，省级统筹的基本养老保险层次得以实现。失业、工伤、生育等社会保险制度得到完善[2]。但黑龙江省在社会保障建设中还存在一定的问题。谢源虎、于善波(2013)认为黑龙江的社会保障体系还不够完善。如果不能尽快建立与经济发展水平相适应的社会保障体系，黑龙江省经济改革的市场化进程就会受到影响，长期存在的体制性障碍也无法得到解决[3]。辛立秋、盖鹏宇、谢禹(2014)认为，黑龙江省农村社会保障人口覆盖率还不够广泛，保障水平较低。与其他省份相比，黑龙江省社会保障一体化建设相对滞后。问题比较突出的是城乡居民医疗保险，目前仅做到制度框架基本一致，管理模式逐渐靠拢。要实现城乡居民医疗保险一体化，还需要付出更多努力，解决更多现实问题[4]。在黑龙江省社会保障发展对策研究方面，陈文晶、何宏莲、徐嘉辉(2015)提出加大政府投资力度，鼓励企业参与筹资，出台农村低保户帮扶政策，确保困难家庭正常生活的建议[5]。金燕玲、王红姝(2013)提出注重社会保障基金的投资，探索多元化的投资途径，以实现社会保障基金的投资收益最大化，不断提高黑龙江省社会保障水平的建议[6]。杨秀丽、杨擎天、孙行、尹宝华(2014)提出加强社会保障政策的执行与监督，保障社会保障政策的公平、公正执行，提高社会保障行政效率，做好制度创新，确保长效机制落实的建议[7]。冷智峰(2015)提出建立和完善社会保障管理机制，通过法律途径完善和健全各项保障制度，以提高黑龙江省社会保障的安全性和稳定性的建议[8]。已有研究成果从多角度研究了黑龙江社会保障发展的现状、问题，并提出合理建议。本文研究的特点是运用社会保障的数据，系统分析黑龙江省社会保障发展现状，提出黑龙江省在社会保障发展进程中存在的突出问题，并提出政策建议。

二、黑龙江省社会保障发展现状

社会保障一直是民生问题的一个重要组成部分。黑龙江省社会保障发展历经新中国成立到“文化大革命”的创建时期、“文化大革命”期间的停滞时期、1977—1985年的调整时期以及1986年到现在的创新发展时期等四个阶段，时至今日，黑龙江省社会保障体系建设步伐明显加快，社会保障已实现了普惠全民的初步目标。

(一)覆盖城乡的社会保障制度体系初步建立

黑龙江省的社会保障体系主要由社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚等四部分组成。其中以劳动者为核心的社会保险(主要包括养老、医疗、失业、工伤、生育社会保险)在社会保障体系中居于核心地位，对贫困与受灾人员的社会救助在社会保险体系中居于首要地位。

(二)社会保障覆盖面逐渐扩大

1.基本养老保险发展状况

目前，黑龙江省基本养老保险制度由城镇职工基本养老保险制度、机关事业单位基本养老保险制度和城乡居民基本养老保险制度组成。

(1)城镇职工基本养老保险发展情况。2004—2014年，为解决历史遗留问题，黑龙江省将7种特殊人群纳入城镇职工基本养老保险范围。7种特殊人群包括原国有企业混岗职、返城后未正规就业的“老知青”、未参保集体企业超过法定年龄的人员、“五七工”、“家属工”、刑事解教人员。到2014年基本实现城镇国有、集体企业职工养老保险全覆盖，2014年黑龙江省养老保险扩面的重点放在私营企业以及个体、灵活就业人员上，收效显著。从图1数据分析，黑龙江省城镇职工参保人数连年增加，由2004年的473.2万人增加到2014年的590.9万人，年平均增长率2.15%。从图2数据分析，企业参保职工人数为336万人，比2013年增加2.3万人，其中三资企业参保职工人数增加0.5万人；私营企业增加7万人；国有企业减少1.5万人；集体企业减少3.7万人。个体和灵活就业人员参保数为252.6万人，比2013年增加4.5万人，增长率为1.8%。全省当年接续养老保险关系人数为16.7万人，扩面新增参保人数为29.1万人。

图1　2004—2014年黑龙江企业养老保险参保人数情况(参保人数：万人)数据来源：根据中国统计年鉴和黑龙江统计年鉴整理

图2　2014年黑龙江省城镇职工参保人员构成数据来源：根据黑龙江国民经济与社会发展2014年统计公报和黑龙江统计年鉴整理

(2)机关事业单位养老保险发展情况。长期以来，中国机关事业单位的养老保障实行退休制的福利制度，工作期间不缴纳养老保险，退休金由国家财政负担。2013年党的十八届三中全会提出推进机关事业单位养老保险制度改革。2015年1月，国务院公布《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，自2014年10月起实施机关事业单位养老保险制度改革实施。2015年10月，黑龙江省人民政府颁布《黑龙江省机关事业单位工作人员养老保险制度改革实施办法》，改革机关事业单位工作人员退休保障制度，开始养老保险并轨改革。

(3)城乡居民养老保险发展情况。黑龙江省农村社会养老保险政策始建于20世纪90年代初。因缺乏国家财政支持，1998年处于停滞阶段。黑龙江省在2010年推行新型农村养老保险制度，在缴费机制上采取个人(家庭)和政府合理分担责任、集体补助的政策，黑龙江省农村居民参加养老保险的积极性得以提高，覆盖面逐步扩大。黑龙江省城镇居民养老保险制度同全国一样起步较晚，从2011年起开展城镇居民社会养老保险试点。其政策规定与农村居民养老保险制度基本相同，为两项制度合并奠定了良好基础。2014年2月，国务院决定将新农保和城居保并轨，建立城乡居民基本养老保险制度。黑龙江省城乡居民养老保险制度平稳发展，覆盖面迅速扩大。参保人数由2012年的757万发展到2014年的822万。领取养老待遇的人数由2012年的191万发展到2014年的246万。

2.基本医疗保险发展状况

(1)城镇职工基本实现医疗保险制度全覆盖。城镇职工基本医疗保险制度工作从1999年初启动。1999年8月，黑龙江省人民政府印发了《黑龙江省建立城镇职工基本医疗保险制度总体规划》，规定基本医疗保险制度的覆盖范围是全省辖区内城镇所有用人单位及职工。根据《黑龙江国民经济与社会发展统计公报》和《黑龙江统计年鉴》，2005年，黑龙江省城镇职工参保人数为432.4万人， 2014年发展到873.9万人。到目前为止，黑龙江省基本实现了对城镇职工医疗保险的全覆盖。

(2)城镇居民基本医疗保险制度发展迅速。2007年10月，黑龙江省人民政府印发了《黑龙江省城镇居民基本医疗保险试点方案》，在三个地市启动城镇居民基本医疗保险试点工作，2010年在全省范围内正式施行。根据《黑龙江国民经济与社会发展统计公报》和《黑龙江统计年鉴》，2010年，黑龙江城镇居民参保人数为687.1万人， 2014年发展到712.5万人。到目前为止覆盖的对象主要包括有城镇户籍的中小学学生、少年儿童和其他非从业城镇居民。

(3)新型农村合作医疗(以下简称“新农合”)制度基本实现全覆盖。黑龙江省型农合经历了三个发展阶段，一是在20 世纪60年代，以集体经济支撑的农民自助合作阶段；二是改革开放初期农村集体经济体制衰落，合作医疗体制渐渐淡出农民生活阶段；三是自 2003 年起，由政府资助的新农合制度重新发展阶段。其性质也由自助形式发展到与城镇居民医疗保险类似的社会保险型的医疗保障。根据《黑龙江国民经济与社会发展统计公报》和《黑龙江统计年鉴》，2005年，参保的农村居民为197.3万人，2014年发展到1 530万人。到目前为止，黑龙江省新农合基本实现对农村居民的全覆盖。

3.失业社会保险参保发展情况

失业保险制度是在社会主义市场经济体制的形成过程中制定的。为了配合国有企业改革，实行劳动合同制，促进劳动力的合理流动，1986年国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，这标志着我国失业保险制度的建立。1999年10月，黑龙江省正式实施《黑龙江省失业保险条例》，为省辖区内城镇企业事业单位、民办非企业单位的劳动者构建起失业保障。2000年10月20日，经黑龙江省第九届人民代表大会常务委员会第十九次会议讨论通过了《黑龙江省失业保险条例》的修正案。由于制度规定覆盖范围为省辖区内城镇企业事业单位、民办非企业单位的劳动者，失业保险的覆盖面受到限制，发展较为缓慢。根据《黑龙江国民经济与社会发展统计公报》和《黑龙江统计年鉴》，2005年，城镇职工参保人数为459.6万人，2014年发展到478.4万人。

4.工伤社会保险参保发展情况

黑龙江省的工伤保障经历了由计划经济的国家保障向社会保险制度转变的过程。1997年10月，黑龙江省发布《企业职工工伤保险试行办法》细则，正式确立工伤社会保险制度。制度的保障范围主要限于企业。2010年12月，黑龙江省结合国家新修订的《工伤保险条例》，出台了《黑龙江省贯彻〈工伤保险条例〉若干规定》，将工伤社会保险的覆盖范围扩大到事业单位有雇工的个体工商户。根据《黑龙江国民经济与社会发展统计公报》和《黑龙江统计年鉴》，2010年，城镇职工参保人数为472.9万人，2014年发展到478.4万人。

5.生育社会保险参保发展情况

1994 年我国颁布 《企业职工生育保险试行办法》，成为全国统一的生育社会保险法规。1998年1月，在试点的基础上，黑龙江省正式实施《黑龙江省企业职工生育保险暂行办法》，对黑龙江省行政区域内的各类企业及其职工进行生育社会保障。经过多年的发展，生育保险的覆盖范围扩大到省域内的国家机关、企业、事业单位。有雇工的个体经济组织以及其他社会组织(以下称用人单位)及其职工或者雇工。根据《黑龙江国民经济与社会发展统计公报》和《黑龙江统计年鉴》，2010年，黑龙江生育社会保险参保人数为290.1万人，2014年发展到356.1万人。

6.社会救助制度基本实现全省全覆盖

社会救助制度的核心是城乡居民最低生活保障制度。最低生活保障制度作为新型社会保障体系的"最后一道防线"，在构建和谐社会中发挥着不可替代的重要作用。黑龙江省的城镇、农村的最低生活保障工作均起步于1998年。目前，黑龙江省通过城乡居民最低生活保障制度和教育救助、医疗救助、住房救助等配套救助，对省内符合标准的贫困人员实现应保尽保。当前，全省正致力于精准扶贫，确保在2020年实现农村贫困人口全部脱贫。

(二)社会保障水平逐年提高

1.社会保障的财政支出连年增加

黑龙江省重视民生与社会保障建设，财政用于社会保障的支出连年增加。根据《黑龙江统计年鉴》，从2010—2014年，财政用于社会保障的支出分别为3 060 615万元、3 920 537万元、4 582 007万元、5 423 259万元、6 026 792万元， 在黑龙江省经济下行的情况下，地方财政用于社会保障的支出不仅没有减少，反而连年增加，而且每年的增长率都在10%以上。

2.社会保障水平逐年提高

第一，城镇企业职工基础养老金保持连续多年增长。根据《黑龙江统计年鉴》，从2010—2014年，城镇企业职工基础养老金每年的增加额为92元、102元、102元、142元、142元、142元。第二，城乡居民基础养老金有所增加。2015年，黑龙江城乡居民基础养老金由每月55月上涨到70元。第三，城乡居民医疗卫生财政补助标准连年增加。从2010—2014年，黑龙江城乡居民医疗卫生财政补助标准200元、240元、280元、320元、380元，医疗保险制度内报销率由2010年的50%，提高到2014年的70%。第四，最低生活保障标准连年增长。从2010—2014年，黑龙江城镇最低生活保障平均月标准为240.1元、277.8元、323.7元、387.7元、446.8元，黑龙江省农村居民最低生活保障平均年标准为1384元、1491元、1887.9元、2236.9元、2764.2元。由此可见，黑龙江省的社会保障水平连年在增长，“社会安全网”的作用日益增大。

三、黑龙江省社会保障发展存在的问题

(一)企业养老保险基金收支缺口连年增加

表1数据显示，虽然黑龙江省近5年基金当期征缴收入虽然在稳步增加，基金收入绝对额和基金增长率均达到历史较好水平。但由于养老金支出额度增加过快，致使收支缺口逐年加大，到2014年收支差达到-106.1亿元，基金结余较少，仅323.4亿元。

表1　2010—2014年黑龙江企业养老保险收支情况　　　　　　　　　　　单位：元

数据来源：根据《黑龙江国民经济与社会发展统计公报》和《中国民政统计年鉴》整理

(二)部分社会保障项目保障水平较低

最典型的低保障项目是城乡居民基本养老保险。领取这项养老待遇的人数由2012年的191万发展到2014年的246万。随着人口老龄化的到来，领取养老待遇的人数会逐年增加。而2014年，黑龙江省城乡居民的基础养老金仅为每人每月55元，2015年仅增加到70元。相比较，2014年黑龙江省城乡居民的最低生活标准，城市446.8元、农村230.3元。而城乡居民在选择个人缴费标准时由于受生活水平所限或是对政策采取观望态度，大多选择较低的缴费标准，其结果就是城乡居民的基本养老保险待遇低于最低生活保障标准。

(三)社会保障项目统筹级别低

除城镇职工基本养老保险实现省级统筹外，黑龙江省大部分社会保障项目采用市(县)统筹。统筹范围小、层次低，带来的严重问题主要表现在三个方面：第一，基金管理分散，调剂力度小，抗风险能力弱，财政困难的市、县难以保证各项社会保障待遇的按时足额发放[9]。第二，社会保障待遇出现地区间差异。经济发达的市、享受的社会保障待遇较高，而经济不发达的市、县，社会保障待遇较低，因而社会保障待遇因统筹层次低出现了不平等现象。第三，不利于职工的合理调动及人员流动[10]。当前虽然在政策上安排了社会保障转移接续办法，但手续繁琐，影响了职工跨地域的合理流动。

(四)社会保障城乡差别、地区差别依然存在

在社会救助标准设置上，2014年黑龙江省城乡居民的最低生活标准，城市446.8元、农村230.3元。城乡标准相差近一倍。

在生育社会保险、失业保险、工伤保险等社会保障项目上，农村居民与城镇居民还不能够享有同等的社会保障权利。目前，黑龙江省的生育社会保险制度、失业社会保险制度[11]、工伤社会保险制度只覆盖了城镇职工，进城务工人员、农村居民还没有被真正覆盖进制度范围。

(五)个体、小微企业参加各项社会保险的比率偏低

同世界大多数国家比较，我国及我省社会保险费率偏高。养老保险企业负担职工工资总额的19%，医疗保险负担6%，加之失业保险、工伤保险、生育保险，企业承担共30%左右的社会保险费用。在数量众多的小微企业及其个体工商户中，由于资金规模小，积累不足，经营状况不理想等原因，参加社会保险的数量有限，甚至出现断保现象。小微企业的从业者大多是流动人口[12]，在社会保险接续难的状况下，对参保也没有表现出积极的态度。且多数从业者收入偏低，因此不愿交费参加社保。

(六)社会保障管理上仍存在条块分割现象

黑龙江省城乡居民医疗保险主要由城镇居民医疗保险与新农合构成。城镇居民医疗保险和新农合分别由人力资源社会保障部门、卫生与计划生育委员会管理。由于分属两个不同的政府部门管理，在实际工作中城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗各自建立管理系统，降低了管理服务效率。

四、黑龙江省社会保障发展对策

(一)做好养老保险全国统筹的准备工作

第一，进一步完善省级统筹工作。统筹工作的关键是提高全省养老保险政策的执行力。各地市的养老保险政策，应在黑龙江省养老保险政策框架下制定实施，只有这样才能实现真正的省级统筹。省级统筹的重点是统一缴费率。各地市应摒弃自行制定的缴费方案，以省级统筹的缴费方案为基准。第二，做好社会统筹账户与个人账户的清理工作。做好养老保险费用的分割，配合好养老保险全国统筹的方案操作。

(二)建立财政补贴的持续稳定机制

随着人口老龄化速度的加快，黑龙江省养老保险基金缺口也会迅速扩大，因此，需要科学测算基金缺口[13]，才能未雨绸缪去化解基金缺口。中央财政和地方财政补贴在弥补养老保险基金收支缺口方面起着主导作用，也是增加社会保险基金的重要收人来源。基于黑龙江省经济发展落后，财政收入减少的情况，应建议中央建立财政补贴养老保险基金的持续稳定机制。

(三)推进全民参保登记计划

把农民工、个体私营企业员工及灵活就业人员、小微企业作为扩大社会保险覆盖面的主要目标。适当降低农民工、小微企业、个体户和灵活就业人员的社保费率，解决其参保面临的困难问题。通过加强宣传、提升服务、严格执法、逐人逐户登记确认等措施，推进全民参保登记计划，促进符合条件的单位和人员参加社会保险工作。

(四)提高社会保险的统筹层次

目前黑龙江省大部分社会保险项目都处于地(市)统筹的低层次统筹状态，应逐步实现省级统筹。提高统筹层次首先要理顺管理机构。建议将新农合归入人力资源社会保障部门管理，合并新农合和城市居民医疗保险的管理机构。

(五)适当提高城乡居民养老保险水平

我国城镇职工养老金已连续11年上涨，而城乡居民基础养老金2015年才首次上调。建立城乡居民养老保险待遇增长机制，实行养老金水平与社会平均收入挂钩的增长机制，实现养老金稳步增长。同时，采用激励机制，鼓励城乡居民适当提高缴费档次，多缴多得，提高养老保险待遇水平。

(六)适度延长社会保险缴费年限

为解决企业、个人社会保险费率过高的问题，可适当考虑延长缴费时间，降低社会保险费率。现阶段我国养老保险最低缴费年限15年，即累计缴费满15年就可以在退休后领取养老金。应适当提高领取养老金的缴费年限，将养老保险缴费年限设定多个档期，包括15年、20年、25年及 30年，当退体年龄达到65岁时可以将其提升至35年。由缴费者自愿选择档次，养老金随着缴费时间延长而增加。

(七)大力发展养老服务

发展养老服务是黑龙江省养老保障的重要发展途径。第一，完善养老服务法律法规。第二，合理配置资源，发展老年照护服务、医养结合养老服务。老年照护服务体系是老年保障体系重点，应以人员、设施、技术与资金为支撑，形成顺畅而有效的筹资机制。政府应转变政策设计思路，使政府投入的资源以对需求方的补助为主，完善老年照护服务补助制度。从保基本、低标准做起，并随着经济发展逐步扩大老年照护服务的覆盖范围，以及提高补助水平。第三，扩大养老服务职业教育人才培养规模。应加快发展养老服务本科教育，积极发展养老服务研究生教育，鼓励专业对口毕业生从事养老服务业，将符合条件的高校和中等职业学校毕业生纳入现行就业服务和就业政策扶持范围。根据中国护理人员不受社会重视的情况，政府可以对护理行业给予政策优惠及资金补贴，推动行业发展。可以给护理人员评定职称，提高他们的社会地位。第四，建立养老服务综合信息服务网络平台。黑龙江省"十三五"规划提出推动信息服务产业发展的政策。借助互联网等新型技术手段，构建养老服务综合信息服务网络平台，使企业和机构以互联网、物联网等技术手段为依托，不断创新养老服务模式，逐步建立养老服务智能化系统和完善老年人信息数据库，将各类养老机构、养老服务企业、医疗等资源包含进综合信息服务网络平台。

[1]石泓，费琳，温薇．黑龙江省社会保障现状及发展路径[J]．东北农业大学学报：社会科学版，2013，(12)：26-30．

[2] 于善波，于越，刘宇会，关国才．黑龙江省统筹城乡的社会保障体系模式建构与路径选择[J]．经营管理者，2014，(9)：104-105．

[3] 谢源虎，于善波．黑龙江省统筹城乡的社会保障问题研究[J]．经济研究导刊，2013，(15)：100-101．

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[6] 金燕玲，王红姝．黑龙江省农村养老面临的主要问题及对策研究[J]．西南农业大学学报：社会科学版，2013，(4)：52-56．

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[12] 赵应文．城镇职工基本养老保险基金“收不抵支”原因分析与对策选择[J]．北京社会科学，2013，(3)：73-81．

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[责任编辑：邹学慧]

Heilongjiang Province Social Security Development Present Situation And Countermeasure Research.

CHEN Shu-jun, MA Di-chen

(School of Finance and Public Administration，Harbin University of Commerce，Harbin 150028 China)

The 21st century, heilongjiang province, the significantly speed up the construction of social security system covering urban and rural social security system was established, the social security coverage expanded gradually, increasing the level of social security. The existing problems in the development of social security in heilongjiang province is mainly embodied in that enterprise endowment insurance fund income gap in successive years increases, the low level of part of the project security, social security project as a whole level is low, the social security of urban and rural differences, regional differences still exist, individuals, small micro enterprises to participate in various social insurance is low, the ratio of the social security management on regional segmentation phenomenon still exist. Development of heilongjiang province social security,should to be prepared for the national endowment insurance plan as a whole, establish a stable mechanism of fiscal subsidies, promote universal coverage to register project, improve the overall level of social insurance, appropriately raise the level of urban and rural residents endowment insurance, moderate extend social insurance capture to expend fixed number of year.

social security, social insurance, coverage, overall level

2016-04-20

黑龙江省委财经办重点研究课题“关于我省人口结构变化趋势分析及应对人口老龄化对策研究”(1510)

陈淑君(1965-)，女，黑龙江哈尔滨人，教授，硕士研究生导师，从事社会保障理论与政策研究；马涤尘(1990-)，女，黑龙江哈尔滨人，社会保障专业2014级硕士研究生，主要从事社会保障理论与政策研究。

市场经济论坛

F842.6

A

1671-7112(2016)04-0082-08