中国城镇化发展的城市政治学反思*

李万春　袁久红

作者简介：李万春，东南大学博士研究生；袁久红，东南大学马克思主义学院教授、博士生导师，东南大学中国特色社会主义发展研究院研究员，yjh@seu.edu.cn。南京，210096



中国城镇化发展的城市政治学反思*

李万春袁久红

内容提要中国快速的城镇化已取得巨大成就，但也存在着许多问题，因而有必要对城镇化的发展进行城市政治学反思：城镇化是人的城镇化，是凸显人的“城市权利”的城镇化；城镇化中的政府治理方式需要向效能治理、公正治理、统筹治理变革；而城镇化发展中的社会矛盾和冲突，也可以在城市政治学中找到解决的方案。这些反思对于深入推进中国城镇化健康发展具有重要的意义。

城镇化城市政治学城市权利城市治理

当代中国的快速城镇化带来资本的富集和人口的集中，深刻地改变着中国社会的生产方式、组织结构和生活方式，迅速形塑了一个生产和消费不断膨胀的城市空间，正是这个空间以次国家空间的形态参与国家之间的竞争，成为我国融入经济全球化的重要载体。三十多年来，我国的城镇化创造了巨大的物质文明，有力地推动了中国特色社会主义现代化的进程。然而，伴随这种城镇化而来的一系列问题，诸如贫富差距、农民工身份地位、效率与公平、城乡差距、城市政治文化认同等等，使我们不得不进行进一步思考：城镇化就是城镇的发展？发展中的城镇化如何进行善治？善治下的城镇如何构建政治认同？也许城市政治学研究能给我们提供一些启发。城市政治学是在上世纪欧美工业资本主义国家城市化发展过程中形成的一门学科，是西方学界在面对城市化过程中出现的许多负面问题时对其展开政治维度的理性思考。

新型城镇化与城市权利保障

城镇化就是城镇的发展？在目睹了西方城市化囿于城市规模和功能的扩张之后，城市学家芒福德认为，“我们处于这样一个时代：生产和城市扩张的自动进程日益加快，它代替了人类应有的目标而不是服务于人类的目标。”①显然，他感慨于城镇化实质和价值目标在人和物之间的颠倒。

当代中国的城镇化已经成了全球性城市化过程的一个中心。然而，当我们总结一下这30年城镇化的经验时，就会发现过去我们并没有完全理解城镇化的核心和实质：我们过去只在城市生产的扩大和城镇规模的扩张上推动城镇化的发展，事实上忽略了人口的城镇化，从而造成城市化的片面发展。一些地方政府为了政绩借助于推进城市化的旗号进行大规模的圈地造城，形成很多鄂尔多斯式的“空城”。城镇外来人口则由于受到种种条件的限制，很难融入城市，常常不得不在城镇和户籍地之间流动。

城镇化的核心不是物，而是人，是人的城镇化，正如华生所说：“中国城镇化的特点是异地农民进城，新型城镇化的核心指标是异地农民工有没有城镇化——农民工能否融入城市是检验真假、新旧城镇化的准绳。”②今年3月份出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年(2016-2020年)规划纲要》(以下简称十三五规划)明确提出，在“推进以人为核心的新型城镇化”方面，要“深化户籍制度改革，促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城镇居民有同等权利和义务”。按照这个规划，到2020年我国常住人口城镇化率将达到60%，户籍人口城镇化率达到45%，而目前户籍人口城镇化率为39.9%。这意味着，未来五年必须加快农业转移人口市民化，至少要实现有1亿农业转移人口落户城镇，这一目标要求告别了过去片面追求的“土地城镇化”，真正体现了城镇化要“以人为核心”。

既然是“以人为核心的城镇化”，那就要在城镇化进程中落实“人的城镇化”和“为了城镇化的人”的政治理念。这种政治理念，从城市政治学的视角看，就具体体现为城市权利的保障与城市正义的供给，“城镇化中的人”的权利诉求与正义也就因此必然成为城市政治学讨论的首要内容。

什么是“城市权利”？国外马克思主义城市政治学者在坚持马克思关于资本权力批判的立场上对其进行了积极探索。列斐伏尔在《进入城市的权利》中指出：“城市权利本身就标示着一种处于首位的权利：自由的权利，在社会中有个性的权利，有居住地和主动去居住的权利。进入城市的权利、参与的权利、支配财富的权利(同财产权有明晰的区别)，是城市权利的内在要求。”③哈维在《叛逆的城市》一书中则将“城市权利”定义为一种按照我们的期望改变和改造城市的“集体的权利”，是一类集体权利而非仅仅是个人权利。他主张：“城市权利即是一种对城市化过程拥有某种控制权的诉求，对建设城市和改造城市方式具有某种控制权的诉求，而实现这种对城市的控制权需要采用一种根本的和激进的方式。”④哈维有关城市权利的核心思想是参与城市公共物品和共享资源的决策分配的权利。

可见，“城市权利”是一个多层面的、具体的政治概念，包括公民在城市的自由居住权、生存发展权、资源共享和供给分配上的平等权等，体现了城镇居民生存和发展的最基本的需求。一定的“城市权利”内容反映了一定的城镇化水平。客观地说，在过去三十多年城镇化进程中我们过多地注重城镇化在经济上的推进，缺乏相应的城市权利建设，结果造成城镇居民、城市流动人口在城镇化过程中权利和义务失衡的现象，一些弱势群体在城镇化过程甚至遭遇严重的权利侵害乃至剥夺等等。社会主义的根本价值取向就是增进人民福祉、促进人的全面发展，以此为依归，我国今后的城镇化进程要以维护人的权利，推动社会成员拥有并实现“进入城市的权利”、促进城市空间正义作为最基本的价值目标。

综上所述，坚持“以人为本”城镇化理念，其核心要义在于保障并实现人的“城市权利”，而在当代现实的城市政治关系中，这种城市权利主要表现为：公民拥有自由进入城市的权利，城市居住的权利，与其他城市居民平等的城市权利，城市空间共享的权利，参与城市决策和治理的权利，获取社会保障的权利以及公民充分发展的权利等等，具体包括以下几个方面：

第一，公民自由进入城市的权利，保障落户权与居住权。列斐伏尔将“进入城市的权利”排在城市权利首位，因为进入城市的权利是享有其他一切城市权利的前提条件。人是城镇化的主体，因此城镇化的问题归根结底在于人是否向城市流动、人的不动产是否随着人的流动而转移。“人必须自由流动，随之而来的要求是不动产也必须自由流动。如果人不能自由流动，意味着人的城市化权利、自由迁徙的权利被剥夺；如果人能自由流动而不动产不能自由流动，那么意味着他的财产被无形中剥夺”⑤。在我国，长期阻碍人们自由流动的障碍是户籍制度，而不是人自身。户籍制度将人限制在户籍所在地，仅一本“暂住证”就将人与城市隔开。因此户籍制度改革势在必行，它成为人拥有自由进入城市权利的关键，而改革的内容就是将人的“暂住”转为“居住”，从而获得城市居民的合法身份。

“风”是形声字，它的繁体字形是“風”，由“凡”（中间的一点变成一撇）和“虫”组成。形旁是“虫”，读音从“凡”。本义是空气流动的自然现象。古人认为由于风的吹动，很多虫子就孵化出来了，所以中间有个“虫”字。

在这方面，江苏、浙江等不少地方专门作了改革探索。例如2014年，浙江省在嘉兴市、杭州市滨江区、宁波市北仑区等地开展居住证制度改革试点，实行居住证持有人积分管理，居住证成为本省范围内流动人口居住、就业的证明，以及享受居住地公共服务、参与社会事务、办理个人事务的凭证，这为完善和创新流动人口管理服务，有效调控流动人口规模、优化流动人口结构、保障流动人口权益，让流动人口更好地融入城市，实现人的城镇化做出有益探索。在总结各地居住证制度改革试点经验的基础上，2015年12月12日国务院公布了《居住证暂行条例》，这是一份落实居住权保障的重要文件，使自由流动者可自由定居并平等赋权，以其为标志，中国城镇化可以说进入一个历史转折点，开启了实质性、“革命性”进程。该《条例》对城市居住证持有人在办理出入境证件、换领补领居民身份证、申请授予职业资格、办理生育服务登记和其他计划生育证明等方面的便利做出了明确的规定。这必将给城市流动人口更多的发展机遇，从而为居住公平提供制度保障。截止今年4月，全国有28个省份已出台户籍制度改革方案，全国各地也在陆续制定全面实施居住证制度的具体办法。即便到2020年户籍人口城镇化率达到45%，按照测算那时候仍然有2亿左右的农业转移人口，这部分人的市民化主要体现在基于居住证制度基本公共服务的全覆盖。

第二，共享城市空间与获取基本社会保障的权利。这里所指的共享空间是指城市的公共空间，区别于私人空间。城市中的公共空间事实上是一种公共资源，它对每一个合法的城市居民保持开放的态度，这是法律赋予每个人的权利。但有的城市空间也是一种稀缺资源，治理者应该根据这种资源的实际状况选择空间开放的方式，比如免费还是付费，但任何付费方式的享有都不能以排挤他人的享有为目的。城市空间的共享需要在法律赋予平等的基础上推进空间的共有、共享与共建机制。空间共享的权利需要基本社会保障托底。完善的社会保障制度既是城市居民良好的生活和发展的要求，又是城镇社会健康发展的要求，它是衡量城市发展水平和文明程度的重要指标。目前，我国已经逐步建立健全了城乡一体化的基本保障制度，居民依法享有获取社会保障的权利。在城镇化过程中，我们应该不断地推动社会保障制度的完善，形成更加健全的城市保障机制，使人的这一项基本权利得到充分保障。

第三，平等地参与城市决策和治理的权利。“以人为本的新型城镇化”不仅包含城镇化成果“为了人”，还应包括城镇化过程“在于人”，人不仅是城镇化的客体，还是城镇化的主体，这就要求在城市发展的决策和治理过程中要保障与强化公民参与权。对此，《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》明确指出，“推进农民工融入企业、子女融入学校、家庭融入社区、群体融入社会，建设包容性城市。提高各级党代会代表、人大代表、政协委员中农民工的比例，积极引导农民工参加党组织、工会和社团组织，引导农业转移人口有序参政议政和参加社会管理”⑥。需要指出的是，保障公民参与权既需要加强立法给予法律保证，又需要出台激励政策，激发自觉的参与意识。

第四，城市居民的发展权利。新型城镇化的核心是以人为本，因此人的发展权是城镇化的价值取向。新型城镇化发展的价值原则应该是依靠人、为了人，人既是城镇化的立足点，又是城镇化的归宿。马克思曾经批判资本主义社会中人对分工的屈从“把一部分人变为受局限的城市动物，把另一部分人变为受局限的乡村动物”⑦，而我国社会主义的城镇化就是要在统筹城乡的发展中创造城乡共生的美好生活，促进实现人的全面发展。我国新型城镇化应有功能之一，就是创造与提供人充分、全面发展的条件，这就需要将人的发展与城镇的发展联系起来，建立人与城镇协调发展的内在机制，在推动新型城镇化的进程中更加注重保障与促进城市居民发展权的实现。

城镇化进程中的治理方式变革

与城市权利保障一样，城市治理结构是当代城市政治学研究的另一重要内容。从20世纪初至今这一百多年的时间里，有关城市治理结构的理论发生了四种区域主义形态的演变：从传统区域主义、公共选择理论、新区域主义到地域重划与再区域化。大多数研究者认为，这种理论流变至少包括以下内容：试图通过建立等级制的大都市政府提升治理效率，依托城市市场竞争保持良好的治理效能；借助于通过合并或治理安排达成战略决策实现治理公正；通过次国家(地方)关系的重构重新调整政府与私人机构以及非政府行为者关系以提升城市竞争力，⑧这反映了西方城市政治学理论的不断完善。我们在探索城镇化发展的治理问题时既要坚持马克思主义城市政治理论的基本立足点，又要善于借鉴西方城市治理理论的长处，针对中国城镇化实践的现实状况，思考如何提升治理的效率与效能、如何实现治理公正、如何提升城市竞争力等问题，以探索出一条在城市发展中改善民生、促进社会公平正义、实现区域协调发展的有效治理之道。

首先，探索利用与驾驭资本逻辑的有效模式，走向效能治理。

传统区域主义运用市场机制促进地方政府之间竞争以提高行政效率和效益，公共选择理论将市场模型运用到分析城市公共物品生产，即居民向地方政府表达公共物品的性质和类型的偏好，政府根据这种偏好决定生产的组织形式，这种市场机制和模型表现了城市治理范式从统治到治理的转换。在资本主义城市治理中，市场在提高城市治理效能方面发挥了重要作用，同时市场中的资本在这方面又扮演了重要角色。全球化背景下的城市治理模式似乎比以往更需要市场机制和资本逻辑，在汉克·萨维茨和保罗·坎特看来，全球化背景下的城市治理可以在国际市场的竞争中采取不同的针对性战略行动，而优良的城市治理环境是解释城市政府在资本投资当中具有讨价还价能力的关键因素。⑨

在全球化背景下，中国的城市治理不可能规避市场和资本的逻辑，市场经济实际上也已经成为城市治理的重要基础。在市场经济确立之初，市场逐渐耗散了传统计划经济体制下的城市社会组织结构，资本在再造城市社会组织结构、对城市资源进行合理配置和管理、满足市民对公共产品的多样化需求等方面开始发挥重要作用，因此城市治理倾向于资本的效价。随着市场经济的深入发展以及城市化进程的日益加快，资本的逻辑在城市治理中的作用更加突出，国有资本、民间资本和外来资本前所未有地广泛参与城市设施的规划和建设，城市空间的管理和利用，城市文化意识的引导和疏导等等，资本已经成为提高现代城市治理效能的重要手段。

我国的城市治理应以促进人的全面发展为价值取向的，这与资本主义城市治理完全立足于资本积累与循环基础上区别开来。我国城市治理的目标是通过不断保障民权、改善民生，促进社会公平正义、实现人的全面发展，这就要求我们的城市治理不能走西方城市治理完全依赖资本逻辑的老路。况且，完全依赖资本逻辑的西方城市治理在“市场失灵”的情况下有时会表现得更加糟糕，常常不得不面对一些棘手的社会问题，诸如种族冲突、生活贫困、黑帮犯罪、卖淫腐化等等。因此，我们必须探索出一条具有中国特色的城市治理道路，这条道路既不规避资本，又不迎合资本，只是将资本视作现阶段我国城市治理的手段之一，充分发挥资本在城市治理中的工具性作用，目标是提高治理的效能。在实践上，城市治理驾驭资本，既强化了治理的能力体系又保障了治理的价值诉求，既推动了当前我国城镇化的进程，又保证了城镇化的正确方向。当然，选择资本参与我国的城市治理，无疑是对社会主义本质的一种考量。

其次，建构民主化、法治化的治理制度，促进公正治理。

社会主义的本质和基本制度决定了我国的城市治理是为了全体人民的利益，社会主义核心价值观也标明了我国城市治理的社会价值取向——作为社会主义核心价值理念的民主、法治、公正等理应成为城市治理的核心价值追求。另一方面，因为城市治理实质上就是“将国家层面的权威性价值分配问题置于城市层次来分析城市的政治逻辑”⑩，所以我国城市治理也必须表现社会主义民主政治建设的要求，必须加强民主化、法治化的治理制度建设。只有这种制度建设才能保证城市治理的公正，才能实现城市的善治。城市的善治既是一种包含民主和法治的社会状态，又是一种表现民主和法治进步的社会进程，它体现了城市治理的水平。

第三，完善城际互动、城乡共生的共治机制，实现统筹治理。

在西方城市治理理论中，较更注重城际互动、城乡共生治理理念的当属新区域主义和“地域重划与再区域化”。这两个理论流派都认为，20世纪末全球化背景下不同区域展开的竞争实际上就是城市与城市之间、城市与郊区之间的竞争，因此在地方治理上必须进行地域重划与再区域化，即通过城市与城市的协调发展，城市与乡村的协调发展来提升区域的综合竞争力，这就需要在都市治理机制上实行城际互动、城乡共生的统筹治理。区域统筹治理具有两个方面特征，即治理主体多样性和平等性，治理模型的非结构性和差别性。

统筹治理需要吸引不同地域、不同阶层主体的积极参与，使他们能够突破各自狭隘地域、阶层意识的限制，将对再区域化的地方综合体的善治作为自己的责任，从而加强他们之间的互动合作。统筹治理主体的联合并不必然意味着主体行政权力的结合，更重要的是形成一种“非正式的网络化组织”，强调治理行为上的一致性。比如，近年来京津冀地区对雾霾污染的治理在协同合作上取得高度一致。又如，浙江将其东部的宁波、绍兴、舟山、台州、嘉兴五市组成浙东经济合作区，搭建市长联席会议合作长效机制，在区域基础设施建设、产业协同发展、资源整合开发、生态环境综合保护、公共服务共享等方面做出有益探索，如有效整合区域性港口资源开发，协调建设杭州湾跨海大桥、三门湾跨海大桥、金甬舟铁路等一批区域性重大项目，并在区域内金融应急处置、住房公积金异地贷款、跨区域海事纠纷处理等方面的协作获得进展，成为区域统筹治理的示范。

城镇化中社会冲突化解的政治学

最后，要持续创新以民生为本的城乡社区治理。在我国城镇化进程中，城市的扩张和人口的流动深深地改变了城乡的社会结构，给城乡的治理带来挑战。这些挑战来自于不断扩张的治理区域，频繁流动的人口，持续变化的生活方式以及强烈碰撞的文化观念等等。无论是城市还是农村都必须适时改变传统相对封闭的治理方式，将社区治理作为治理方式改革的立足点，同时将治理的重点从过去忽视民生转向以民生为本，探索一条科学有效的城乡社区治理之路。

西方城市政治学的权力结构和治理结构理论都强调城市政治主体的多元化，即包括政府、社会组织机构和公民个人，认为这是现代城市治理的三大基本主体。在我国新型城镇化背景下，城乡治理也必须突破传统单一依赖政府行政力量进行治理的模式，而应当在借鉴西方城市政治理论的基础上，建构一种由政府主导、社会机构和公民共同参与的多元主体治理模式。多元治理主体来自社会不同职业、不同阶层，能够更加广泛地反映民生问题并有助解决民生问题，在此基础上形成社区政府组织、社会组织、市场组织、公民个人共治的治理结构。许多城市已经做了有益的探索，值得借鉴推广。比如，宁波市北仑区新碶街道芝兰社区，它是一个外来人口众多的城市社区，又是少数民族聚居区，为应对农民市民化过程中存在的城乡文化震荡、本土文化与外来文化碰撞、多民族文化差异冲突、群众利益诉求多元等问题，当地政府和社区坚持政府治理和社会调节、居民自治良性互动，建立以社区为平台、社会组织为载体、社工为支撑点的“三社联动”机制，不断强化社区服务功能，发挥党员干部、志愿者、社会组织特别是少数民族社会组织等作用，搭建人民群众参与公共事务的机制，健全了权益保障和矛盾化解机制，增强社区自我调节和居民自治的能力，营造了民族团结、社区和谐的社会环境，堪称城市社区“善治”的一个样板。

①[美]刘易斯·芒福德：《城市发展史》，宋俊岭等译，中国建筑工业出版社，2004年，第581页。

②华生：《人的城镇化是“最大的事件”》，《同舟共济》2013年第9期。

③转引自Don Mitchell，The Right to the City: Social Justice and the Fight for Public Space,p.18.

④[美]戴维·哈维：《叛逆的城市：从城市权利到城市革命》，叶齐茂、倪晓晖译，商务印书馆，2014年，第5页。

⑤童大焕：《中国城市的死与生——走出费孝通陷阱》，东方出版社，2014年，第217页。

⑥《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，《人民日报》2014年3月17日。

⑦《马克思恩格斯文集》第1卷，人民出版社，2009年，第556页。

⑧[美]汉克·V.萨维奇、罗纳德·K.沃格尔：《区域主义和城市政治》，参见[英]乔纳森·S.戴维斯、[美]戴维·L.英布罗肖《城市政治学理论前沿》(第二版)，何艳玲译，上海人民出版社，2009年，第128-149页。

⑨Hank.V.Savitch,Paul Kantor,Cities in the International Marketplace: The Political Economy of Development in North America and Western Europe,Princeton University Press,2002， p.3.

⑩何艳玲：《城市的政治逻辑：国外城市权力结构研究述评》，《中山大学学报》(社会科学版)2008年第5期。

作者简介：李万春，东南大学博士研究生；袁久红，东南大学马克思主义学院教授、博士生导师，东南大学中国特色社会主义发展研究院研究员，yjh@seu.edu.cn。南京，210096

〔责任编辑：蒋秋明〕

* 本文系江苏省社会科学基金课题“国家治理体系现代化进程中的价值体系建构研究”(项目号：14SZA004)的阶段性成果。本文同时受到中央高校基本科研业务费专项资金资助。