建立起自己正向的历史：德国难民政策及其影响

李其荣

作者简介：李其荣，浙江丽水学院华侨学院院长、特聘教授，华中师范大学国际移民与海外华人研究中心/国务院侨办侨务理论研究武汉基地主任、教授。武汉，430079



建立起自己正向的历史：德国难民政策及其影响

李其荣

内容提要2015年以来，欧洲遭遇了二战以来规模最大的难民危机。德国是难民主要接受国。出于对二战的反省和人道主义的考虑，德国“张开双臂”欢迎难民入境。但是随着难民涌入，导致各种问题增多，民众情绪有所反弹，难民政策不仅引发当地人的不满，而且在不断改变德国政治生态。在困难中仍然坚守开放的难民政策，勇于面对各种困境和挑战，德国正在建立起自己正向的历史。

德国难民政策影响

2015年以来，欧洲遭遇了二战以来规模最大的难民危机，其难民规模之大、持续时间之长、冲击强度之猛烈，前所未有。当下的欧洲难民危机，具有与以往出现的难民潮完全不同的鲜明特征，即具有明显的地域性和国别特征、规模快速增长以及显著的宗教冲突。①难民潮中事故频频发生。仅2015年4月，就先后在意大利、利比亚、希腊海域发生3起重大难民沉船事故。正是这3起严重的海难事故，拉开了欧洲难民危机的序幕。②难民潮引发的经济社会问题和人道主义危机，已成为欧洲一些国家难以承受之重。难民接受最多的国家主要是德国，至去年以来，向德国寻求庇护的难民人数持续上涨，德国目前已经成为了欧盟国家中申请避难者最重要的目标国之一，难民和难民政策再次成为全社会的热点话题。

难民潮席卷德国

出于对战争历史的反思，德国在二战之后将难民的政治避难权写入宪法。1993年，德国收紧了避难政策，申请避难的人数从1992年的40万明显减少，2007年降至1.9万的最低值，此后开始逐年缓步攀升，2013年首次超过了10万人。这一趋势自2014年起发生了急剧变化。由于中东、非洲多国内战或饥荒频发，民族、种族冲突加剧蔓延，宗教恐怖势力日益扩张，冒险偷渡欧洲的难民规模迅速膨胀，而德国成为许多难民的首选。2014年，德国申请避难人数达到17.3万，2015年的难民人数估计达到80万的历史新高。在此过程中，难民的来源国也发生了重大变化，20世纪90年代还是以波黑战争难民为主，而2015年难民最多来自中东地区，在2015年1-6月德国收到的16万份避难申请中，1/5来自叙利亚，其他还有伊拉克和阿富汗等国，另一个比较集中的地区则是巴尔干半岛，包括科索沃、阿尔巴尼亚和塞尔维亚等国。

根据德国内政部2016年3月8日最新公布的数据，今年2月共有67797人在德国联邦移民与难民局申请避难，与去年同期相比增长159.9%。至于今年1至2月接收的难民人数则已超过10万人。基于难民人数不断增长，今年2月，德国联邦议院通过了围绕难民问题的新法案，收紧了难民政策，并将加快遣返程序。德国内政部长托马斯·德迈齐埃说：“我们的路还远没走完，但是我们已经向前走出了好的一步。”③在2月新递交申请的难民当中，人数最多的是来自叙利亚的难民，达33679人，其次为伊拉克、阿富汗难民。

难民迅猛增加给德国带来了极大压力。一是德国要付出很大的安置成本。据劳工部长纳勒斯估计，到2016年德国至少还需要33亿欧元的难民安置成本。二是具体负责安置的地方政府一时难以满足实际需求，部分难民安置点人满为患，居住环境恶劣。三是不同种族和宗教信仰的人混居，难民之间由于种族和宗教差异，相互之间时有冲突，加大了治安隐患。④

难民为什么偏爱德国呢？一种意见认为，德国成为难民首选目的地，主要因为它能够向难民提供良好的保障和庇护。由于历史和现实原因，德国在接纳难民方面拥有相对完善的机制和相对积极的意愿。第二种意见认为，德国此次表现出愿意接受难民，首先是因为德国深受社会民主主义影响，认为人们应该享有基本的生活条件，不仅是德国人，也包括来自中东和北非地区的难民。第三种意见认为，德国当前出生率低、人口萎缩，也需要吸纳外国劳动力，促进本国经济发展。⑤第四种意见认为，德国接纳数量众多的难民的原因，是出于公义。这些意见不无道理。

综合已有研究成果，大量难民涌入德国，我们认为主要有以下几个方面的原因：第一，在欧洲，德国经济发展最好，社会稳定，德国教育、医疗、社会福利以及给难民的待遇和保障都很好。政府和民众都乐于接收难民。与那些经济发展落后的东欧国家以及危机缠身的希腊、西班牙等国相比，德国无疑是更好的选择。

第二，德国具有接纳难民的历史经验。在此前德国已经接收了许多来自这些战乱地区的移民。20世纪50年代初德国经济复苏，使难民的经济融合与社会融合成为可能。难民为德国的经济重建提供了高素质的劳动力，与西德民众一起创造了战后德国的经济奇迹。⑥

第三，德国的文化(思想家、汽车、足球等)对难民具有吸引力。当然，也有不少难民是盲目或偶然来德。其中，有人是听从了蛇头的建议，有人是为了借道前往法国或瑞典，结果被德国扣下，还有人是因为其他欧盟国家不愿意接收难民，故意放行，将他们送到了德国。⑦

第四，德国接纳难民既是出于人道主义的义务，也有一系列现实的考虑，如改变德国前段时间因右翼分子焚烧难民营而形成的排外形象，扭转处理希腊危机时给人留下的强硬、冷血的印象，为二战历史赎罪，为支持西方干预他国的后果承担责任，缓解人口老龄化和劳动力短缺问题，通过以身作则占据道德制高点以便于领导欧洲等。⑧

最重要的原因是德国政府有这样的实力。德国有强大的财力，应对大规模移民的历史经验，制度化的难民安置体系，并且国内有支持政府这么做的民意。这其中有许多因素都是其他欧盟国家所不具备的，所以，他们的积极性也没有德国这么高。

德国最新难民政策

面对如此众多的难民来到自己的国家，德国从志愿者到政府、政治家，都立刻投入实质性工作之中。登记、安排住宿、分流去其他城市、修建合乎规格的房子，想办法让难民尽快找到工作等等。仔细观察周围的人和媒体，没有人攻击难民，也没有媒体歌颂德国。媒体报道的内容仅仅是对这个问题的探讨，以及对各种解决方案的追寻。整个民族和政府高层的表现，都是理性的，有序的、平静的。⑨

德国总理默克尔本人内心是同情难民的。不过这其中更体现出来的是她的领导力。默克尔认为：“整合数额如此庞大的难民对德国来说是一个很好的机会，只是需要时间、精力和财力的支持。”在2015年12月31日的新年致辞中，默克尔就曾经指出难民的大量涌入为德国的经济发展带来了新的契机。仅仅在2015年一年，德国接纳的难民人数就高达100多万人，远远超过任何其他欧洲国家。默克尔坚定地表示：“我确信，如果我们目前要整合突然涌入的大量难民，解决如此沉重的负担和挑战，对于德国的将来将是一个绝佳的机会。”⑩接纳数量巨大的难民，是需要勇气的。

在默克尔看来，德国社会及经济将从难民流入中受益。虽然德国需要耗费“时间、力量及资金”来实现难民融入社会，但德国很强大，足以应对。在政府提供的尚未发表的新年讲话中，默克尔声称：“我确信，如果我们今日以正确的方式完成接收如此大量人口涌入和融入社会所形成的艰巨任务，那么这会在明日为我们提供机会。”。“我们生活在一个充满挑战的时代，这是事实。但我们可以做到，因为德国是一个强大的国家，这也是事实。”

德国为什么欢迎接纳如此众多的难民呢？在有些欧盟成员国看来，欧洲难民危机完全是德国一手造成的，其后果也应由德国自己承担。例如匈牙利总理奥尔班就曾表示，难民危机是德国的问题，而非欧洲的问题。但是，德国对危机的认知却完全不同。在德国看来，恰恰是德国对难民的欢迎态度，使得欧盟这个价值共同体免于因拒绝难民而在国际社会丧失可信度。

德国之所以对叙利亚难民表现出与众不同的开放性，这有着多方面的原因。

首先最重要的还是历史情结。德国人在历史上有过多次逃亡与被驱逐的体验，这种历史记忆使得他们对难民的经历感同身受，愿意伸出援助之手。在大量难民涌入德国后，德国民众自发志愿救助难民，德国社会所表现出的这种“欢迎文化”甚至令德国人自己也感到惊喜。

第二，德国接纳难民的立场和德国总理默克尔的个人背景也有关系，她从小在东德长大，正如美国总统奥巴马在访问德国时所说，默克尔在难民问题上的“勇敢态度”也许是因为她有东德的生活经历。

第三，德国在移民招募和融入上的积极经验也使得它在对待难民问题上更加坦然。例如，德国在战后曾经从越南、土耳其以及东欧、南欧招募了许多客籍劳工，他们为德国战后经济的恢复与振兴做出了积极贡献。而且，德国国内的外国人中，土耳其人占了绝大多数，虽然穆斯林在德国的融入也时常成为社会讨论的热点之一，但是，外来移民在德国的融入情况总体好于其他国家。

第四，德国的政治格局也有利于德国政府在难民危机中的作为，因为德国当时还不存在一个强大的右翼民粹政党，所以德国政府在难民危机的应对上少了一份顾忌，这和法国的情况完全不同，法国右翼民粹政党国民阵线的强大势力使得总统奥朗德不敢在接纳难民问题上表现积极，以避免进一步助推国民阵线的势力。

可见，德国之所以对叙利亚难民表现出与众不同的开放性，有着多方面的原因。

难民政策对德国的影响

近半年来，默克尔坚持“张开双臂”欢迎难民入境。这一政策起初受到了国内民众的支持。但是随着难民涌入，导致各种问题增多，民众情绪有所反弹，德国难民政策引发了当地人的不满。

第三，难民的融入将是一个耗时耗资源的漫长过程。虽然涌入德国的叙利亚难民中不乏受过高等教育者，但是还有很大一部分人没有或只受过很少的教育。因此，为他们提供接受教育的机会是一个马上要面对的问题，而德国各地各层级的师资力量都显得无法应对这一挑战。

最后，难民的涌入及其带来的问题改变了德国国内的政治生态。德国国内在难民问题上的民意变化，使得德国各党就默克尔政府的难民政策产生了巨大的意见分歧。一是这种分歧不仅存在于执政党与反对党之间，而是执政联盟内部也矛盾重重。尤其是基社盟对默克尔的难民政策公开叫板，其主席泽霍费尔甚至扬言要将默克尔的难民危机应对政策诉诸联邦宪法法院。这种冲突之所以越演越烈，是因为各主流政党都感受到了来自右翼民粹政党“德国选择党”的压力。二是以反欧元为宗旨的新生政党，渲染恐惧心理，利用德国民众中日益滋生的反移民、反穆斯林的情绪，在民调中的得票率不断飙升，侵蚀了主流政党的选票。它在近两年的各次州议会选举中，均成功越过5%的门槛，进入了州议会。在今年至今的三次州议会选举中，德国选择党的得票率甚至越过了10%乃至20%，成为相应州议会的第二大党或第三大党。而且，在联邦层面的民调中，德国选择党的得票率也达到了15%。这表明德国选择党的上升势头。按照这一态势，德国选择党在即将于2017年秋举行的联邦大选后顺利挺进联邦议院将毫无悬念。

德国选择党的走强，带来的问题是多方面的，它造成了主流政党之间及其内部的分裂，使得德国未来政府的组阁形式变得更为复杂。更重要的是，德国政府鉴于右翼民粹势力的增强，势必会影响到默克尔本人，虽然她仍然坚持不为难民设置接纳的上限，事实上也不得不推动国内避难法的收紧，减少进一步进入德国的难民的数量。

接受大批的国际难民，勇于面对各种困境和挑战，德国正在建立起自己正向的历史。现在的问题是，德国难民政策亟须打开民众心中那扇门。

①宋全成：《欧洲难民危机:进程、特征及近期发展前景》，《山东社会科学》2016年第2期。

②郑春荣、周玲玲：《德国在欧洲难民危机中的表现、原因及其影响》，《同济大学学报》2015年第6期。

③彭大伟：《德国难民潮有增无减 今年前2月已涌入超10万人》，中国新闻网，2016年3月8日。

④周公：《德国最新难民政策，德国人对难民什么态度》，http://www.zgwxbbs.com/xinwenzixun/guojixinwen/816.html。

⑤《大批难民为何涌入德国？历史和现实因素交织》，2015年9月9日，http://www.jzx.gov.cn/Print.aspx?id=10017。

⑥《德国人欢迎难民：除了公义和历史 企业界看到机遇》，澎湃新闻，2015年9月11日，http://news.sohu.com/20150911/n420874832.shtml。

⑦⑧《德国难民危机的前因与后果》，《中国青年报》2015年9月16日，http://world.people.com.cn/n/2015/0916/c157278-27589561.html。

⑨《德国是怎样对待难民的？或许其他国家应该学习一下》，2015年9月17日，http://www.jufengshang.com/news/germany/article-2209321.html。

⑩默克尔：《难民问题将给德国经济发展带来新契机》，中国网，http://news.163.com/16/0104/13/BCG6G0LS00014JB6.html?f=jsearch。

作者简介：李其荣，浙江丽水学院华侨学院院长、特聘教授，华中师范大学国际移民与海外华人研究中心/国务院侨办侨务理论研究武汉基地主任、教授。武汉，430079

〔责任编辑：成婧〕