新型城镇化背景下的社区发展与基层治理*

蓝志勇　李东泉

作者简介：蓝志勇，清华大学公共管理教授、博士生导师。Lanzhiyong2005@163.com；李东泉，中国人民大学公共管理学院副教授、博士生导师，lidongquan@ruc.edu.cn。北京，100872



新型城镇化背景下的社区发展与基层治理*

蓝志勇李东泉

内容提要本文讨论新型城镇化背景下的社区发展战略与基层治理。新型城镇化要求人的城镇化。而人的城镇化的基础是良好社区提供的人居环境。本文根据社区管理方式对现有城市社区分类的讨论，指出中国现有的五大类型的前四类社区(传统市民社区、单位社区、城中村社区、城乡接合部社区和新兴商业小区)都在中国快速城镇化的过程中遭到了不同程度的破坏或冲击，第五类新兴商业小区的社区建设还在形成过程中，参差不齐，发育不全。这五类社区都不足以全面应对新型城镇化带来的挑战，提供良好的人口接纳、基层治理和市民服务。以人为本的新型城镇化的战略要求我们有意识从社区发展的视域出发，遵循十八大以来提出的五大发展理念和联合国提出的可持续发展目标，大力推动社区发展，构建以规划改造为空间基础、就业机遇和通勤为基本条件、和谐人居为生活环境、法律服务和冲突治理为手段、新型城市基层综合治理为目标的社区发展战略，以达到和谐人居的城市治理。综合城市主义理论对此提供了有益的借鉴。

社区分类社区发展新型城镇化空间改造综合城市主义

2013年12月12日至13日，党中央在北京召开中央城镇化工作会议，指出城镇化是现代化的必由之路。城镇化的核心工作，是要以人为本，提高城镇人口素质和居民生活质量，推动常住人口有序市民化，提供良好的公共服务，加强社会管理。按照党的十八大报告、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、中央城镇化工作会议精神、《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《全国主体功能区规划》的要求，国务院颁布了《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，提出城镇化的五大目标：推进以人为核心的城镇化，提高城镇化水平和质量；优化城镇空间分布的格局和规模；注重资环集承载力，集约发展；改革体制机制，提高城市公共服务水平。

这一宏观政策的出台，给国家政策部门和城市的基层治理，都提出了新的要求。人的城镇化的重要基础之一就是有良好社区提供优质的人居环境。但是，在迅速城市化的过程中，原有的城市社区解体或受到冲击，新的社区和社区文化还没有很好形成。许多典型的城市问题，久久得不到缓解。本文从城市社区的管理视角出发，分析中国社区的现状，提出用社区发展的战略，建设新型社区、培养新型市民、改善城市人居环境、应对城市问题、承接新型城镇化的历史重任。这一战略实施也对中央和地方关系以及城市本身的治理方式，提出了新的要求。

中国的快速城镇化和基层治理迫切呼唤社区发展

著名的德国社会学家滕尼斯曾说过，城市化的过程就是从小社区(Gemeinschaft)到大社会(Gesellschaft)的过程。在城市化的过程中，社会资本往往被弱化。在大社会中，社会制的发展使人们之间必要的相互依赖性减弱，加上长时间的工作，人们更容易过内敛式的个体生活，社会活动减少，对社区的依存度降低，共同价值观不易打造和维护。人们变得冷漠，互不相关，社会管理挑战加大(Ibid)。

中国在快速城镇化的过程中，也呈现出这种历史现象。按照现有城市社区管理的方法，中国现阶段的社区可以大致分为五类(吴缚龙，1992；张红雁，2002；李东泉，蓝志勇，2012)：

一种是传统市民社区，所谓的市井文化的集中地，老户、街坊、三教九流云集一起，其中有文物保护区、新兴商业区和传统遗留区。在传统市民社区中，有身居文物保护地区的老户区。在国家和政府花大力气和投资修缮、维护、拆迁的过程中，不少老户被政策要求或赎买的方式迁走，改造好的社区成为了文物保护或旅游中心，原有社区文化不复存在，是旧瓶装新酒的社区改造，原有的醇香荡然无存。如北京的后海酒吧区、南池子小区等。物业的拥有者或承租人甚至可能是外国人。处于新兴商业中心的传统市民区中，外地商家、大财团等大量搬入，老户被迁走，形成新的社区文化。如上海的南京路、淮海路、北京东城CBD中心等等。新社区文化趋于西洋化和国际化，传统社区亦不复存在。既不属文物保护又不属商业中心的传统小区，是社会暂时遗忘的角落，老一辈渐渐推出历史舞台，新一代佼佼者稀少，有能力的搬出了社区，国家投入少，平均收入低，是被社会暂时遗忘的角落。

第二种是单位住宅区，以大企业、政府部门的家属住宅区为核心，形成工作单位的附属生活区。单位中的核心和骨干员工或有能力者大多都已拥有第二或第三套房搬出小区，留下的是老弱病残、保姆、外地租房客，过去单位的工会、党团组织或居委会的管理也逐渐放松、社区黏合力下降。一些有能力的单位还开发或团购一部分商品房，供单位员工居住，但对小区社区的管理，则基本社会化。除了一些大型的企业和国家单位还有能力维护这些社区的基本运行外，大多数住房老旧、管理混乱、基础设施不足、社区生活不够活跃。

第三种是城中村，被城市包围的遗留农村，由于拆迁困难、用地法规和地价因素，城市在扩展过程中绕着原有的村落蔓延，到村落外围找便宜和容易拆迁的地开发，形成城市包围农村的城中村，出现新的城市贫民窟；有的城中村享受城乡两地的政策优惠却又无需承担过多的城市义务。形成食租阶层和城市蚁族(生活在拥堵和居住条件差的空间的打工者);矛盾尖锐，难以和谐。城中村以其廉价的出租屋吸引外地打工仔，原住民和外地打工人混居，被视为城市发展的软肋，城市管理者欲去之而后快。

第四种是城乡接合部的边缘社区，农民和城市居民混合居住，游走于城乡之间;城乡居民混居，租金廉价，流动人口集中，居民文化教育水平低。区域功能的不确定性和人口的流动性，严重影响社区文化的改造和建立。

第五种是新兴商品房小区，分高档、中档和福利小区。一些高档住宅小区入住率低，晚上黑灯一片，民至老死不相往来。一些新开发的两限房或经济适用房小区，居民混杂，社区管理素质和水平不高，根据国外和香港等地五六十年代大规模建设公屋区的经验，有可能是若干年后城市问题的集聚地。只有一部分中产阶级的小区，由于居民构成和退休的高素质居民的自主参与，开始打造社区文化，逐渐形成公民对小区建设和管理的影响力，也在努力探讨未来中国社区发展之路。

从以上的分析可以看出，在城市化建设的过程中，中国城市旧有的社区遭到的破坏十分严重，社会矛盾尖锐和凸显，已有的矛盾处理方式由于社会资本的弱化和处理方式的不足远远不能满足需求。新的商业小区在努力打造文化，发展社区，但还远远不够，有的充满了商业气息。

如何建设和发展新型的城市社区，是一个迫在眉睫的问题。它们对稳定社会、吸收城市新移民、提高社会自治能力、建立城市的韧性有举足轻重的作用。联合国总结二战后一些国家重建并帮助不发达国家发展的经验基础上，提出了社区发展的概念。“社区发展”是“居住在同一个地方的人通过一些社会行动(比如规划干预)改变他们的经济、社会、文化和环境状况的过程”。这一理念强调社区发展是计划性的一种社会变迁，目标是帮助个人或群体学习和发展技能，以改变社区、提高社区能力(李东泉、蓝志勇，2011)。1955年发表的《通过社区发展促进社会进步》的咨文，提出了社区发展的基本原则，鼓励充分运用地方、全国和国际民间组织的资源，促使地方发展与国家全面的进步相配合，发展社区(李东泉、蓝志勇，2011)。

社区发展的理念，注重人的参与和能动性，从教育、培养和激励社区居民的角度，鼓励和激发他们主动改变环境、改变命运。这一发展理念强调用外部力量，催生和培养社区发展的内生动力，发展既定的社区，包括对现有社区的空间改造、文化改造、社区精神改造和经济发展机会提升。

中国在很长一段时间内并没有参与联合国制订的社区发展计划，但并非没有做出社区发展的努力。政府曾有计划、有目的地依靠群众力量，在农村和城市开展了基层组织的建设工作，努力发展生产，改善社区环境条件，提高群众生活水平；在城市建立基层街道组织和居委会，从草根社会开始进行行政管理。这些努力，在中国工业化和城市化全面展开的历史时期，起到了至关重要的作用。建国以来采用街道居委会的行政方法划分了行政管理区，不少街道也做过有益的社区打造努力和成就。但总体来说，中国的社区建设和管理的方法刚性有余，柔性不足，如何将新型社区的理念、目标和方法、与城市的愿景、运行实践和功能对接，国内现有的研究还十分欠缺。要应对中国迅速的城镇化，特别是以人为核心的城镇化的挑战，将新型社区的建设和发展，放在城市理论和城市问题的大背景下来进行思考，这是一个十分迫切的问题。

现代城市问题的治理与社区发展的关系

现代城市的挑战是什么？应该如何治理？是城市治理和社区发展必须要回答的问题。“城市是人类对地球的占据和使用的集聚地,是区域环境和人为选择的结果。它们用一种被人们选择的方式来满足人们的经济、政治和社会需求的多功能综合体，包括生产功能、流通功能、科研功能、交通功能、教育功能、文化功能、居住功能、娱乐功能等等。城市的产生和运行需要有环境支持系统、交通基础设施和各种专业化的生产和服务功能”(Harris and Ullman,1945)。城市在形成和发展的过程中形成对经济和社会发展需求回应的形态。它们的快速发展和成长一方面说明它们能够帮助人们有效使用土地和空间的优越性，同时，它们的这一优越性，也成了过度集聚人口、给人居环境带来困境的原因。所以说，如何让城市既有集聚的优势，又不让人们遭受集聚的痛苦，是城市理论要回答的问题，也是城市建设要努力的方向。而城市的社区，是承载人口、集聚人口、提供人口的人居环境的核心场所。如何建设、改造和发展社区，是解决城市困境和推动城市全面现代化过程中最重要的工作，是人们用理性干预来解决城市化出现的问题的重要手段。有意识地发展城市社区，解决城市问题，弥补快速城市化过程中留下的真空，是改造和提升基层治理的良方。当前，城市在形成和成长的过程中，特别是大型的城市，常常面对一些共有的问题：

1.城市和城市功能区的定位问题。由于地缘、资源和传承的不同，包括城市在建立、成长和发展的过程中形成的特质，一些城市或城市中不同的区域都有自己特点，如纽约是商业城市，洛杉矶为影视娱乐城市，波士顿为文化名城，底特律为汽车城，上海为金融商贸城，北京和华盛顿为政治中心。在同一个城市里，往往有工业区、科技园、商贸区、不同收入阶层的居民区等等。这些区域特点有的是自然形成的，还受制于环境和资源，有的是规划的结果。如何将城市条件、政策导向、城市愿景与规划结合起来，优化城市的空间布局，将社区生活的硬环境优化，有效发挥城市的潜能，让城市成为“经济繁荣，市民幸福、工作居住生活方便、安全宜居、友善和谐的栖息地”是良好社区发展的基础条件(Jacob,1961)。但是，政治博弈，官员个人意志，业绩考量、城市或区域攀比竞争等因素往往导致城市理性规划与政策的矛盾，长远目标与近期目标的矛盾，官员个人业绩和升迁与城市核心利益的矛盾，使城市和区域的功能定位混乱，基础设施建设和社区环境建设没有方向，莫衷一是。因此，培育良好的社区和社区环境，首先要对城市功能有清楚的定位。

2.城市贫民区的问题。虽然从19世纪末到20世纪初，发展中国家的城市贫民从47%降到了37%，但持续增长的人口压力，不断从城外-特别是周边地区-涌入的新移民，大量拥挤在违规建筑和拥堵住房中的人群，使城市空间的拥堵率达到难以想象的地步。在中国城市空间扩张和人口集聚的过程中,城市空间二元结构和城市社会二元结构问题越来越明显,这一问题在人口增长和空间扩张较快的特大城市更为突出。在城市空间快速扩张过程中， 由于拆迁成本问题,城市政府或者开发商更愿意低价拿城外的廉价地，或者耕地，而不是城区或有人居住的村庄，由此很多旧城区和村庄在城镇扩张的过程中被保留下来形成各种类型的“城中村”、“老旧区”和“棚户区”。这些区域结构简陋老化、服务功能设施不完善、居住环境差、缺少公共活动场地和配套设施，充斥低收入家庭、住房困难户和外来低收入打工族，形成城市“贫民窟。”北京、天津、重庆、上海、武汉、广州、深圳等特大城市的“城中村”问题都很突出。二元结构带来的社会冲突、教育、卫生和城市经济发展问题，成为社区发展和建设的难题(中国城市发展报告，2014)。

3.城市无序增长的问题。超大城市的增长速度和无序扩张往往超过人们最大胆的想象。这种增长向城市外蔓延，产生了城市安全问题、能源材料消耗与空气污染问题，城市交通拥堵问题等等，不断增加基础设施和公共服务投入的压力。对社区的稳定性、社区文化的形成，都有相当的破坏力。

4.城市改造带来的社区文化空心化问题。城市用腾龙换鸟方式让有经济能力的人在贫困的区域购买不动产，这样的好处是，社区均收入增加，平均家庭规模缩小，社区美化和能够吸引更多的高收入者流入。弊端则是居住成本增高，原住民被挤出社区并丧失了应该享有的社区权利。很多城市社区的建设和改造，都是以牺牲原住民文化为前提的。

5.法律环境不足的问题。法律环境的改善是现代社区发展和基层治理的规范和纲领。传统中国更多地依赖村规民约、道德约束、社会调解，而现代社会更多地依赖清晰的法律体系和产权结构、有效的交易能力、灵活的市场功能和公平、公正、有效的法律权威。我国处在大变革的时代，许多法律条款还不够完善，给社区发展和建设带来不少不便。

这许许多多的典型城市问题，无一不和社区发展有关。合理的社区布局和良好的社区本身，创造优质的集聚环境，控制城市无序增长，孕育社区文化和精神，集中能源使用，为经济生活、教育、医疗、艺术创造提供优质的条件，减少无谓的城市交通，也对城市的功能定位和长远的战略目标，提出了更高的要求。

应该说，什么样功能的城市，就会有什么样的社区需求，就会集聚不同类型的社区居住者，并对城市生活的特质带来极大的影响。比如说，安山市、包头市是典型的钢城，加格达奇为林业城市，建国初年曾经有设想让北京市成为烟囱林立的工业城市，而作为服务于金融和轻工业的上海却以轻工业工人的居住和服务业为主。也有以休闲旅游为主的城市，比如美国夏威夷的霍纳鲁鲁。另外，在传统中小城市里，也可以有不同的城市功能区，商业、工业、居住等分流。事实上，新工业和交通技术的出现，比如环境清洁和无噪音的生产线和有大规模运输能力的交通工具，加大了城市规划的灵活性和规模，也随即加大了通勤的压力，给原有的功能区划分的空间布局方式形成了挑战，呼唤新的城市空间布局理念和新的社区发展战略。

新型城镇化条件下的社区发展战略

城市是经济发展、产业结构、移民流、技术使用和各项公共政策和城市管理措施互动产生的复杂系统，是政治、市场和社会力量互动的结果。社区发展服务于城市治理的要求，与庞大的城市系统对接，进行战略管理。

《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》提出推进以人为核心的城镇化，就是要改革城市治理、促进人的城镇化、集约用地、合理布局城市空间、改善人居条件、绿色发展、提高公共服务水平(2014，规划)。要达到这样的目标，就要有良好的社区发展的努力。而良好的社区发展，需要采取以下四个方面的战略步骤。

首先，要改革城市治理方式，为社区发展提供良好的空间环境。城市的最高决策机构，需要从城市整体特点、发展目标出发，思考城市的规划，集约用地、完成合理的城市空间布局。传统上，规划被认为是规划师的工作，只是内部汇报给当政的城市领导人，没有与城市精英和知识界进行广泛的互动、接触和讨论，城市发展理论也严重欠缺。结果，城市规划与现实和公共政策需求脱节，一方面规划刻板守旧，另一方面城市建设随意，经济发展机遇或领导人个人意志优先。

现代城市规划的理念，是城市的每一个区块都是有自己特点的“好地方”，不好的地方经过改造也要成为“好地方。”按整体空间布局设计城市改造和社区区划，进行基础设施建设和公共服务体系布局。规划应该从规划师的书斋里走出来，成为街谈巷议和城市公共决策议程中的经常性议题，包括规划的限制条件(资源依赖、技术和政策条件)的讨论。不少老旧城区缺乏理想型的基础，但是空间布局的讨论和改造方式的讨论，能在集思广益的基础上进行，城市空间规划的成果才可能有可续性。大的区域规划布局，能够决定重要基础设施包括道路、能源、供水、通讯、医疗、教育和居住条件和城市绿色空间的布局建设。

其次，城市规划和对现有城市社区的改造需要有新的城市理论的指导。比如说，过去规划原则的依据是过去的产业状况和城市技术条件的基础、过去人们的生活形态和需求。随着社会生活和经济技术的发展，新的城市理论不断出现。比如说，综合城市理论强调现代城市综合集聚与分离两个功能，推动城市设计以“流”和“稳”为导向(Ellen,2006)。“流”指的是城市交通节点通畅，互联性强，灵活可变，具有穿透性；人流、物流、信息流通过良好的城市链接网络，畅通无阻。而“稳”则落在社区多中心的合理布局和中心权威性的空间结构上。它的核心概念为：多元性(hybridity)，良好的互联性(connectivity)，可穿透的分离性(porosity)，有中心的空间结构(authenticity)和可变性(vulnerability)。多元性指的是城市支持不同形态的社区、生命形式、行业结构和人居环境。互联性指的是联接和流通的能力，可以有效和顺利地将人们的活动联接在一起。可穿透的分离性，又叫多孔性(porosity)，不同区域和城市空间有很好的可达性，但却各自有自己的独特的区划空间。有中心威权的空间结构(authenticity)，允许权威能量和信息的集聚，产生影响力和创新动力。可变性(vulnerability)指的是放弃控制，深入倾听和学习，同时注重过程和结果，变化改革和与时俱进地按时间变化调整空间格局。用这一理论指导城市空间布局和治理方式，允许多中心的存在，但强调互联性和权威能量的创造、集聚和引领变化。见图1：

图中不同形状的中心区由快速交通链接，不同社区自成一体，有绿地、池塘和空间，中间有交通枢纽和通讯转运形成理想城市社区和空间布局的格局。社区之间保持相对隔离的可穿透性，既有分散，又有集中，还可以根据地势和地域条件，形成灵活多变的形状。

中国目前的城市建设，还没有系统引进综合城市理论的思考。或者说，在规划设计和实际用地布局时，政治力量和部门利益的博弈常常占据上风，需要用深层次的组织学习和制度的力量来进行改革。深层次的组织学习在于系统学习已有的成功的城市布局和治理经验，将理论与实际结合起来，在能够影响城市决策的行动者中间讨论和学习，改变思维理念，提高对现代城市的认识。

制度的力量在于以城市最高利益为核心、城市最高决策为行为依据，打破部门和小集团利益，运用公共利益优先的强制购买权和合理补偿机制来保证城市公共空间和基础设施布局的合理性，形成社区良好的地理基础和空间环境。

再次，在社区发展过程中创新思维、提升硬件能力。改革开放以来的社区改造先是由政府出资，建设中心城和文化保护地带；后来发展到利用市场力量拆迁，鼓励原有居民搬迁。但市场化过程中发展利益分配不公，地价飞涨，又引起了居民的维权活动和对拆迁补偿要求过高的情况，使得城区改造艰难(Li and Lan,2016)。

事实上，社区发展过程中可以有不同的硬件改善方式。建造大量优质的公租房，既可以提高容居率、又可以改善居住环境、还可以降低拆迁成本。所以说，改善人居条件的策略可以是在不同的社区规模性建设公租房。每一有规模的社区需要有业主自购住房、公租房、学校、医疗设施、银行、绿色空间、怡乐设施、停车场、商贸区、政府服务站的配套建设。没有或缺乏的予以补足，保证百分之八十以上的生活功能在社区范围内解决。中国居民有置产的传统，但没有系统的租赁法、合同法和规模性的租房市场，影响了城市流通人口的住房和生存条件。城市的特点是稳中有流通，能够以基本的人口支撑住规模性的人口和物流的吞吐。发展公租房和建设良好的租房市场，是打破僵化的户籍管理制度影响城市流通人口居住条件的重要举措。中国现有的许多城市，在城市社区的综合能力方面严重欠缺，需要补课的地方很多。而硬件环境的改造，可以有比买房买地更经济合理方法，但需要制度建设的跟进。

社区发展的第四个方面是社区软件能力的提升与改造。应该说，建国以来，经过持续的社区管理建设，社区管理的能力是不弱的，但方式比较粗暴和单一。50年代后，城市的基层治理由组织严密的居民委员会负责。由于中国有传统的保甲连环法的启示，有巩固政权的需要，加上一次又一次的政治运动，基层治理中管控多于服务。基层街道管理一般以监控、管制的方法为主。同时，严密的户籍制度也控制了人口的流动(李和姜，2014)。改革开放以来，放松了户籍控制，人流和物流大规模变化，宽松自由的政治和社会环境，给城市带来了活力、大大激发了人们的积极性和创造力，带来了富足、繁荣、自由，也带来了基层治理的新挑战。新移民的融入、高密度的人居生活条件、社区服务功能的滞后(医疗、教育、住房、养老)、城市密度和新交通工具引起的道路堵塞、环境污染问题都亟需解决。原有的理念、组织形态和方法措施都落后于形式，显得苍白无力。

因此，发展社区，就需要有良好的社区组织建设、市民教育和文化建设。加强街道办的服务功能、引入非营利社会组织参与服务和文化建设、发展业主委员会的积极参与和自我管理，警察、法律服务、基础教育、医疗服务进入社区、加强对物业管理委员会的管理，引入竞争管理机制。这些方面，全国很多城市，都开始了有益的尝试。好的经验和方法，应该被认真总结和推广。一套行之有效的社区发展评估指标，也可以藉此产生。

结　论

总的说来，中国在快速城镇化的过程中，原有的不少社区遭到了很大的破坏，新的社区还在逐渐形成的过程中，发展程度参差不齐。并且，中国的社区发展趋向并没有完全避免当年西方城市化过程中出现的从小社区到大社会的过渡中出现的社会问题，城市病的现象也十分普遍。联合国在二战后提出的社区发展理念，在2015年提出的新纪元可持续发展目标与中国十八大以来提出的十三五规划中新型城镇化的战略思考不谋而合，是当前社区建设的准则。

用社区发展的理念指导社区建设，对中央与地方的关系、政府间的关系、城市治理结构和方法、城市空间布局、社区建设方法和社区治理都提出了新的要求，值得我们认真思考。

现代生活中许许多多的思想和理论，其实与中国的传统智慧都有相通之处。综合城市主义理论强调多元性(hybridity)、良好的互联性(connectivity)、可穿透的分离性(porosity)、有中心的空间结构(authenticity)和可变性(vulnerability)，可以帮助解决从小社区到大社会给人类带来的困惑。中国古代就有过“甘其食，美其服，安其居，乐其俗，邻国相望，鸡犬相闻，民至老死不相往来”的分区生活的理想《道德经》。但当时维护这一私密性自由的基础是国界线、民俗或法律环境。在当今社会，人与人之间的互动越来越频繁，而城市起到的作用是在需要时使这种连接成为可能，在不需要时使相对的独立和分离也成为可能。新型的社区建设遵循这样的理论逻辑，既有传统社区间的紧密性，又有现代生活的多元性、穿透性，也有各自相对独立的区划空间，还保留传统城市有中心权威的能量的创造和集聚，只是，现代城市不止一个城市中心，而有多个城市中心，每一个都能成为创新能量的集聚点和源泉。

综合城市主义中的可变性是传统城市理论和城市规划中常常缺乏的概念。城市在变化中发展，也在发展中变化。传统规划强调规划，布局有余，跟踪和引领变化不足。社区发展的努力，使每一个城市都形成多个中心和文化圈，集聚和凝练变化的需求和能量，在比较、竞争、学习、合作的互动中提炼，给出城市发展的变化的信息，引领城市的成长和变化。

社区发展以变化和发展的视野看待城市生活，提倡组织学习和制度学习。许多率先工业化的国家有很好的城市治理和社区发展的经验，需要我们进行深层次的组织学习，改变和提升观念，用新的理念、技术、方法、组织手段来进行新型社区的管理。国家和社会治理的大目标，就是在这许许多多社区治理的小目标完成的过程中顺利达到的。

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作者简介：蓝志勇，清华大学公共管理教授、博士生导师。Lanzhiyong2005@163.com；李东泉，中国人民大学公共管理学院副教授、博士生导师，lidongquan@ruc.edu.cn。北京，100872

〔责任编辑：王婷〕

* 本文系国家自然科学基金项目“基于政策网络视角的城市战略性规划决策与实施研究”(项目号：71373277)和北京市组织学习与城市治理创新研究中心的阶段性成果。