基本社会保障均等化的内涵、特征及其测度指标体系

曹清华

(江西师范大学 区域创新与创业研究中心,江西 南昌 330022)



基本社会保障均等化的内涵、特征及其测度指标体系

曹清华

(江西师范大学 区域创新与创业研究中心,江西 南昌 330022)

基本社会保障是我国基本公共服务的核心组成部分,其均等化能否顺利推进充分体现着政府治理能力的现代化水平。在界定基本社会保障范畴的基础上,探讨均等化的性质进而阐述基本社会保障均等化的内涵与特征,以此为依据,分别从区域均等、城乡均等与群体均等三个方面构建了基本社会保障均等化的测度指标体系,为推进基本社会保障均等化实践提供借鉴和参考。

基本社会保障均等化;内涵;特征;测度指标体系

DOI:10.13450/j.cnki.jzknu.2016.04.029

近年来,我国的社会保障事业取得了突破性进展,基本实现了社会保障制度从无到有、保障覆盖面由窄到宽、保障水平从低到高、城乡社会保障制度从分到合、基本服务能力从弱到强的转变。但仍存在区域、城乡及群体间的保障水平及受益范围差异较大问题。2011年,何亚非大使在联合国“社会保护底限倡议”会议上宣布,中国确保2020年建立覆盖城乡居民的较为公平的社会保障体系;2012年国务院颁布《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，明确了中国实现基本公共服务(包括基本社会保障)均等化的时间表；2013年党的十八届三中全会提出,要建立更加公平、可持续的社会保障制度,并重申到2020年总体实现“基本公共服务均等化”的目标。作为基本公共服务最重要的组成部分之一,基本社会保障均等化的尽早实现对于全国基本公共服务均等化目标在2020年前完成具有关键性意义。

一、基本社会保障均等化的内涵

“基本社会保障均等化”概念是针对我国社会主义初级阶段国情提出来的,国外没有这种提法,但国际社会针对基本社会保障全民化、公平化的实践、理论和政策主张非常丰富。1948年《贝弗里奇报告》所主张的社会保障“3U”原则 (普享性、统一性及均等性),成为二战结束后西方社会保障制度建设的基本原则,后来亦成为新自由主义、新左派与“第三条道路”人士的争论所在。关于基本社会保障的范畴,国内外学者、研究机构及实务部门等从不同的历史背景、理念或理论出发,给予了不同的界定。

(一)基本社会保障及其范畴

所谓“基本社会保障”,即满足人们最低生活标准需求的社会保障。《贝弗里奇报告》所主张的“均等性”社会保障,仅限于保障全体社会成员“平等的最低生活”。2006年,迈克尔·斯坎(M. Cichon)在他的一篇文章中指出,全球化给人们生活带来很多的不确定性,为国民提供社会保障能带来经济社会的持续发展与社会和平;符合全球化要求的基本社会保障应该包括国民基本医疗保健、基于孩子能够接受教育的家庭福利、贫困失业者的再就业支持体系与老年残障的基本社会保障体系[1]。坎南(K.P. Kannan)认为,基本社会保障面向所有人,发展中国家的基本社会保障应为社会成员提供体面的生活[2]。2009年,联合国系统行政首长协调理事会(UNCEB)发起全球“社会保障底限”倡议,意在促进世界各国制定确保人人能够获得最低水平的基本服务和收入保障的战略。底限意义的社会保障包括所有人能获得水和卫生设施、充足的营养健康、教育,还有为弱势群体提供的最低收入保障和基本卫生保健。国际劳工组织则把社会保障底限作为全球就业契约的核心部分,强调它包括4项内容,即居民基本医疗保健服务、儿童收入保障、劳动者最低收入保障和老年残障保障。

唐钧指出,可把社会保障制度分为“基础”与“补充”部分:“基础”部分用来满足人们的基本生活需要,讲求公平;“补充”部分与贡献、效率挂钩。例如,以基本养老金体现公平,以补充养老金讲求效率[3]。丁元竹建议,基本社会保障在项目上应当包括基础教育、公共卫生和基本医疗、基本养老保险和社会救助[4]。郑功成认为,社会救助、基本医疗保障与基本养老保障制度构成整个社会保障体系中涉及人们生存、疾病与养老三大基本保障责任的支柱性制度安排[5]。景天魁提出,社会保障制度建设需秉持“底线公平”理念,底线的社会保障部分是每一公民的生活和发展中共同具有的最起码的部分,是其基本权利必不可少的部分,是政府与社会需要承担的责任部分,主要包括最低生活保障制度、基本医疗制度和义务教育制度[6]。综合前者论述,结合我国社会保障制度体系的建设内容以及2012年国务院颁发的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》,本文则确定基本社会保障应包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和社会救助。

(二)基本社会保障均等化的内涵

准确把握什么是“均等”,是理解基本社会保障均等化内涵的前提。“均等”,英文为Uniformity,意为相同性、均匀性,强调事物间的等同与均衡。均等,不等于平均与无差异。人们的需求是多元化且动态发展的,存在地区性差异、阶段性差异及性别差异等。由此,均等化并不意味着消费与服务的平均化,并不强调所有公民都享有完全一致的消费与服务,而是在承认地区差异、城乡差异及人群差别的前提下,保障所有公民都能获得一定标准(底线)之上的消费与服务,从而促进并维持区域间、城乡间及人群间发展的均衡性。

均等化,也就是使有差异的事物之间达到同一、均衡。基本社会保障均等化的提出,亦源于人们之间差异性的存在。人们之间家庭背景、先天禀赋及所处的外在环境条件是有所不同的,这些客观差异的存在,不但会带来人们在社会资源占有上的不均衡,而且在市场经济条件下,这种资源占有上的非均衡性会由于市场机制的“马太效应”愈发严重。罗尔斯的正义第二原则指出,为了平等地对待所有人,社会资源的分配应该有利于社会之最不利成员的最大利益。因此,为了控制这种市场分配差距及改善其所造成的非均衡性,需向处于社会不利地位的人们提供必要的资源和可能性支持,基本社会保障均等化就是这样的一种制度安排及努力。

均等的内容包括机会均等、过程均等与结果均等,三者在制度目标中的优先次序不同。罗尔斯的正义论强调,正义的第一原则即自由平等原则优先于正义的第二原则,第二正义原则中的机会平等原则又优先于其中的差别原则[7]。也就是说,制度应通过过程均等来增加机会均等并逐步达到结果均等。因此,符合正义原则精神的基本社会保障均等化,是指在尊重人们自由选择权利并为其提供大致相当的竞争环境和条件情况(实际机会均等)的前提下,政府和社会通过供给基本社会保障制度为处于社会不利地位者以必要的资源支持和结果补偿 (再分配补偿),以保障所有人均能获得基本的生存和发展。

二、基本社会保障均等化的特征

托马斯·潘恩指出,给予人们以实际的社会保障权“不是施舍而是权利,不是慷慨而是正义”[8]。二战前,西方福利政策的理论支撑主要是仁慈施恩思想。随着社会民主运动的深入开展和工会组织的积极活动,个人权利平等成为社会最广泛认同的价值理念,支撑西方福利政策的价值基础亦随之转变,社会保障体系已经开始制度化为人们的一系列社会权利[9]。阿玛蒂亚·森主张,人类社会在享受社会福利和获取消费品能力的拥有上,应该把平等作为标准。既然享有社会福利是全体公民的基本权利,那么每个公民有权利获得均等的福利待遇和发展机会。不过由于经济发展水平较低加上二元经济社会结构的影响等,我国社会保障水平长期偏低及社会保障制度发展不健全不平衡问题导致人们实际所获得的社会保障待遇并不平等,对收入分配也存在一定程度上的“逆向调节”。我国基本社会保障的均等化应该具有以下特征。

(一)区域间的均等化:从区域差距到区域均等

由于我国实行社会保障属地化管理原则,在区域经济发展不平衡的情况下,由地方政府负责的社会保障存在着明显的区域差距。相比较东部地区,中、西部地区的社会保障存在覆盖范围小、水平低、负担重及抗风险能力差等问题。例如,从城镇职工基本养老保险制度赡养率来看,2012年广东、浙江的制度赡养率不及全国平均水平(33.19%)的一半,而近1/3的中、西部省份其制度赡养率则高达全国平均水平的2倍左右。另外,2012年全国基本养老金收不抵支的省份几乎全部集中在中西部[10]。社会保障的这种区域差异不仅会对区域社会稳定和劳动力区域流动等区域社会发展问题产生影响,也会对区域居民消费、区域竞争优势等区域经济发展问题带来影响。由于在社会福利与收入水平方面的差异,中、西部的居民消费水平明显相比东部偏低,而且这种差异进一步拉大了区域间的收入差距。从社会公平和区域协调发展的目标出发,国家基本社会保障资源分配应该向中西部倾斜,以缩小不同地区间的福利差距和收入差距,并逐步走向均等化。

(二)城乡间的均等化:从城乡不均到城乡均等

与城乡二元的社会经济结构相一致,我国的社会保障制度也呈现出明显的城乡二元特征。进入新世纪以来,随着城乡一体化进程的推进,农村相继建立健全了社会养老保险、新型农村合作医疗、最低生活保障等多项社会保障制度。但与城市相比,农村仍存在社会保障覆盖面窄、项目不全、保障水平低、社会化程度较低等一系列问题。以基本养老保险为例, 2012年,城镇基本养老保险和新农保的参保率都呈上升趋势,但城镇职工年人均养老金水平已达2.09万元,农民人均养老金仅为859.15元,两者养老金水平相差24倍之多[11]。巨大的城乡社会保障差距所带来的负面影响明显,进一步拉大了城乡经济发展差距,影响城乡统筹发展,且不利于社会的稳定和体制改革的推进。2014年国家开始推进城乡居民基本养老保险制度的并轨,这是推进基本社会保障均等化的首要举措,未来可通过整合全国城乡居民医疗保险制度、把农民工纳入城镇职工社会保险制度等措施继续推进城乡社会保障一体化的积极发展。

(三)群体间的均等化:从选择性保障到人人均享

一国的社会保障制度发展状况与其经济社会发展密切相关。在前工业时代,社会救助制度仅仅保障极端贫困者;在工业化早期,出现了社会保险制度,制度为公职人员和有固定收入的产业工人提供保护;在一国工业化和城镇化进入成熟阶段后,社会保障制度开始向全民覆盖;到了经济高度发展阶段,国家的治理体系和治理能力达到了现代化水平,社会保障制度能够更多地关注社会不同群体 (农业劳动者、城镇职工、流动人口、公职人员)的需求,并为之提供平等的福利待遇。由此可见,世界社会保障制度的演变特征是从选择性保障到普惠性覆盖到人人均享,这也是我国社会保障制度努力的方向。我国社会保障制度的建设在近些年取得了巨大进步,已经由选择性制度安排走向了普惠性时代,实现了全民覆盖的目标。但是,普惠性不等于公平性,不同人群间的社会保障待遇差距依然明显,它在一定程度上成为社会矛盾和社会冲突产生的根源。因此,应通过整合不同人群的社会保障制度以提高制度的公平性,建设更加公平、可持续的社会保障制度。

(四)政府介入的均等化:从“缺位”“错位”“越位”到“积极主导”

从政府的性质看,政府是执行国家权力、进行政治统治并管理社会公共事务的机关[12]。亚里士多德认为,人类创造政府就是为了能够过上理性而正义的生活,政府的价值在于创造和保护公民的“公共幸福”。平等是社会公众所追求的最大公共利益,而国家权力从属于公共权力,因此执行国家权力的政府理应把促进社会平等作为自己的固有责任和终极目标。由此,阿玛蒂亚·森亦指出,政府在解决不平等和贫困方面负有不可推卸的责任,有效的公共政策存在与否影响着人们的福利[13]。1975年，阿玛蒂亚·森这句话强调了两点:一是促进并实现人与人之间的平等是政府的天然责任;二是只有政府积极有效介入,平等目标才能实现。基本社会保障均等化是一项巨大的社会工程,涉及全社会范围资源与利益的重新调配,只有代表国家执行国家权力的政府有权利有能力统筹推进这个事业,而其他社会组织或个人不具备这个资格和能力。另外,基本社会保障是涉及人的基本生存与基本发展所需的社会保障,推进基本社会保障的均等化对于确实保障国民生存安全、实现社会平等目标具有基础性意义。然而,我国政府在基本社会保障领域存在“缺位”“错位”和“越位”问题,影响了制度目标的实现。政府需要调整其在基本社会保障领域的职能,积极发挥促进均等化的主导作用,体现政府治理能力的现代化。

(五)动态发展的均等化:从低水平的均等化到高水平的均等化

基本社会保障的均等化应该建立在现有的社会保障事业基础之上,以国家可持续的资金来源为基础,根据国家的优先事项和治理能力,来渐进地和逐步地推进。自联合国首倡“社会保障底限”以来,发达国家、新兴市场国家以及发展中国家纷纷推出适应其国家发展阶段的“社会保障底限”政策。在美洲,拉美国家的“社会保障底限”政策致力于减少贫困、缩小贫富差距,如巴西的“家庭补助金”计划;在亚洲,各国为扩大其社会保障覆盖面而努力。中国构建了覆盖城乡的社会保障体系,印度实施了堪称亚洲乃至全球最大规模的扶贫计划;在欧洲,欧盟大多数国家已经建立起完善的社会保障制度,新时期完善社会保障底限意味着促进社会政策的整合,尤其是最低收入保障政策与积极的劳动力市场政策之间的融合,例如法国的“就业团结”计划。由此可见,“基本社会保障均等化”的衡量并非具有一成不变的标准。对于我国而言,划入均等化范围的基本保障项目以及保障水平要与国民经济发展水平相一致,同时也由于经济发展的渐进性,均等化程度和水平不可能很快达到发达国家水平。随着经济的增长以及财政空间的扩大,我国基本社会保障均等化的项目和水平将进一步扩展。

综上所述,我国要推进的均等化基本社会保障应具备以下特征: 基本社会保障的“均等化”不是“平均化”,也不仅仅是结果的公平,更多的是强调制度共享和享受社会保障资源的机会均等;是在承认区域、城乡及人群间存在合理差别的前提下,尊重社会成员的自由选择权,保障所有社会成员都享有一定标准之上的基本社会保障,其实质是“底限均等”;基本社会保障均等化是一个渐进发展的过程,“底限均等”的标准随国家经济社会发展水平的提高而提高;基本社会保障均等化是国家与政府积极介入的均等化,离开国家与政府的主导均等化目标不可能达成。

三、基本社会保障均等化测度指标体系

经济社会的发展要求我国建立更加公平、可持续的社会保障制度,为此应立足我国当前所处的发展阶段,合理划定基本社会保障范围并切实推进其在区域间、城乡间以及人群间的均等化。今年各地开始规划“十三五”时期基本公共服务 (包括基本社会保障)均等化方案,具体的均等化测度指标体系成为现实的紧迫需要。本文结合基本社会保障均等化的内涵和特征,尝试性构建我国基本社会保障均等化的测度指标体系。

(一)基本社会保障均等化测度指标选择的依据与原则

首先,在确定基本社会保障范围的基础上,依据基本社会保障的制度功能来遴选均等化的测度指标。因为均等化是手段,目的是促进基本社会保障制度功能的实现。其次,测度指标的选取要遵循相关性原则。所选测度指标要与基本社会保障本身密切相关,并能很好地反映并体现基本社会保障均等化的实际状况。再次,测度指标的选择要遵循均等化的可度量性。测度指标可以是客观指标也可以是主观指标,但都应有统计意义,有相关数据资料的支撑,而且这些数据资料易于获得与处理。最后,测度指标体系要体现科学性。测度指标体系一要反映制度的“底限公平”的均等化理念;二在比较区域间、城乡间及人群间的均等化状况时要充分体现均等化的实质内容,即机会的均等、过程的均等与结果的均等,同时还要呈现政府在基本社会保障均等化事业中的责任分担状况;三是测度指标还能表明基本社会保障的均等化标准是动态发展的。

(二)我国基本社会保障均等化测度指标体系

综合前文分析,本文设计了一套测度我国基本社会保障均等化的指标体系。该指标体系包括1个一级指标即基本社会保障均等化,3个二级指标,包括区域间的均等化、城乡间的均等化和群体间的均等化,以及14个三级指标,见表1。

表1 我国基本社会保障均等化的测度指标体系

(三)基本社会保障均等化测度指标体系诠释

本文意在实现对我国的基本社会保障均等化进行界定和评价,因此把基本社会保障均等化作为一级评价指标。进一步地,根据我国基本社会保障不均等表现类型,把区域间的均等化、城乡间的均等化和群体间的均等化作为二级评价指标。最后,为体现均等化的实质内容即过程均等、机会均等、结果均等,并表明政府在其中的积极主导作用以及均等化标准的动态发展,把这3个二级指标分解为14个三级指标。

三级指标中,机会均等维度主要用基本社会保障项目覆盖面(%)和基本社会保障制度统一率(%)指标来测度,其中基本社会保障项目分别包括基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险以及社会救助,东部与中西部间、城镇与农村间、各群体间分别进行比较(以下同);过程的均等主要考虑制度实施过程的通畅以及促进政府的积极主导地位,具体指标包括基本社会保障财政支出占财政支出比重(%)、基本社会保障财政支出占GDP比重(%)、基本社会保障财政支出占总支出比重(%)或者基本社会保障实际缴费负担指数(%);结果均等的测度则用基本生活保障率(%)这个指标进行评价。基本生活保障率(%)是根据制度“保基本”的“底限公平”原则,以制度覆盖者所在地区基本生存和基本发展所需为基数,测量其领取的基本社会保障待遇对基本生活的保障程度。另外,由于“基本生存与基本发展所需”会随经济发展而调整,这个指标也体现均等化标准的动态发展性。

基本生活保障均等化是社会保障制度公平价值取向和公民平等权利的基本要求,亦是经济社会稳定发展的保障条件。基本生活保障均等化是一个过程,在这个过程中,构建测度指标体系是前提,消除区域、城乡及人群间的基本社会保障待遇差异是核心,政府发挥积极主导作用是关键。基本生活保障均等化是一个奋斗目标,随着我国经济社会的发展和政府积极努力,2020年实现基本生活保障均等化的目标定能实现。

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Connotation,characteristics and its index system of basic social security equalization

CAO Qinghua

(School of Political Science and Law of Jiangxi Normal University,Nanchang 330022,China)

Basic social security is the core body of basic public service, which is the key for the realization of national governmental modernization. If the cause of equalization can be smoothly move forward, then it will fully embody the level of government governance capacity of modernization. Based on the range of the basic social security, the meaning of modernization of governance and connotation and characteristics of local government management modernization, the nature of equalization is discussed, the connotation and features of the equalization of basic social security are expounded. On this basis, the index systems of basic social security are constructed from the three aspects of regional equality、urban and rural equality and group equality, to provide the reference for the practice of promoting the equalization of basic social security in China.

basic social security equalization;connotation;characteristics;index systems

2016-01-07；

2016-02-24

国家社科基金项目“农村老年社会救助机制优化研究”(14BGL102);中国博士后基金项目“我国基本养老保险财政责任的分析与评估”(2015M571980);江西省人文社科重点研究基地项目“地方政府推进基本社会保障均等化的创新实践与效率研究”(JD1444);江西师范大学校管科研计划项目“基本社会保障均等化的标准构建与对策研究”。

曹清华(1975-),女,江西都昌人,副教授,管理学博士,经济学博士后,研究方向为社会救助与养老保障。

C913.7

A

1671-9476(2016)04-0112-05