“一带一路”战略下的区域间防灾减灾合作

许　闲　复旦大学中国保险与社会安全研究中心

“一带一路”战略下的区域间防灾减灾合作

许闲复旦大学中国保险与社会安全研究中心

本文为2015年度中国保监会部级研究重点课题“美国保险监管行政审批制度研究”的阶段性成果。

许闲，复旦大学中国保险与社会安全研究中心主任、复旦-加州大学当代中国研究中心（Fudan-UC Center）中方主任；中国保险学会常务理事、中国会计学会高级会员、财政部全国会计领军学术（后备）人才、上海市保险学会中青年学术委员会主任；兼任德国欧洲经济研究中心（ZEW）研究员、韩国成均馆大学（SKKU）访问教授、留德华人经济学会海外顾问、美国圣地亚哥加州大学访问学者等。

一、“一带一路”国家的自然灾害分布

从防灾减灾的视角提出推动“一带一路”战略发展的呼声较少，但却不代表并不重要。”“一带一路”沿线地区，尤其是亚洲地区，一直以来都是自然灾害易发、多发的区域，且沿线国家多为发展中国家，在防灾减灾和救灾方面经验不足、重视不够、投入不高，共同造成了自然灾害发生后的严重损失。而一旦不能圆满解决灾害这把悬在头顶的“达摩克利斯之剑”，势必将影响“一带一路”的实施效果和推进。我国《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》提出“一带一路”合作重点是“政策沟通、设施联通、贸易畅通、资金融通、民心相通”，有效地防灾减灾影响着其中任何一个合作重点，并且尤其在民心相同上容易实现实质性突破。

复旦大学中国保险与社会安全研究中心对当前“一带一路”所涵盖的65个国家进行灾害数据的搜集与汇总分析，发现“一带一路”国家自然灾害均比较严重。1980-2015年，“一带一路”国家共有超过一定损失的自然灾害4581例，包括了干旱、地震、极端天气、洪水、泥石流、野火、火山等等。在这些自然灾害的分布中，发生在中国的自然灾害为758例，东南亚的“一带一路”国家发生1348例，南亚1120例，亚洲中西部509例，中东与非洲263例，中欧与东欧583例。在以上自然灾害分布中，“一带一路”国家所面临的最主要的三大自然灾害是洪水、台风和地震。其中洪水占所有灾害的比例为39.14%，台风占比23.55%，地震占比11.22%。

二、区域联动打造防灾减灾联盟

推动“一带一路”国家在灾害管理上合作，应当充分考虑到国家间的互补性和共通性，着眼于国与国之间共同的兴趣和利益，形成多元化的、开放而包容的态度。在新常态的大背景下，“一带一路”地区国家应该充分考虑在区域层面上建立一个防灾、减灾、救灾的联动机制，通过这一机制来实现多方参与，避免在泛国界灾害发生过程中缺乏协调机制、忽视灾害防范、延误灾害救援的情况频频出现。

对于现有的一些区域合作，则需要进行进一步的巩固和发展，建立一个更为公开透明、系统性更强、协调性更好的战略合作区域。具体而言，可以将“一带一路”沿线国家分为多个区域，在一个地区区域中根据灾害的风险分布和救灾能力情况选择某一核心区域，以该核心区域承担救灾核心职能，并向周围拓展出若干次级区域，使次级区域能够围绕核心区域开展防灾救灾工作，通过大区域综合协调的布局，根据不同区域的救灾物资、救灾能力布局统筹制定联动协同机制，共同应对灾害，提高区域的防灾减灾能力。

1980-2015年，“一带一路”国家共有超过一定损失的自然灾害4581例，包括了干旱、地震、极端天气、洪水、泥石流、野火、火山等等。

三、提高民间机构参与灾害管理

“一带一路”灾害合作中，应当鼓励政府、社会组织、国际组织和国际社会充分发挥各自的作用，尤其是提高民间机构对灾害管理的参与度。应当进一步巩固政府在防灾减灾工作中的核心作用。在外交上，政府应当进一步推动与其他国家和组织的协同合作；在立法上，政府应当进一步填补保险方面的空白，实现防灾减灾工具在法律层面的有据可依；在经济上，应当进一步推动保险公司走出去，在“一带一路”地区广泛布局，实现防灾减灾技术的整体提振。

民间社会组织包括学术机构、非政府组织、社区组织、信仰机构等不同的类型，它们的本质并不是营利机构，也和政府等政治实体有别，拥有自己独特的作用。民间组织应当更多地参与政府的决策咨询过程，在防灾救灾的过程中，扮演信息传递和社会监督的角色，推动灾害管理范式的转变，并在一定程度上确保当地政府正确地行使自己的职能。目前来看，人们对于防灾减灾的意识水平有所提高，社会组织和社会力量参与防灾减灾的热情高涨，社会力量在救灾工作中的参与呈现蓬勃发展的态势。政府应当适当出台一些机制、制度鼓励社会力量参与，扫清社会组织在参与防灾减灾过程中的障碍，为它们的发展提供一定的支持和支撑。

四、重视区域巨灾保险建设合作

更好地使用保险行业的力量也能够帮助“一带一路”沿线国家更好地管理自然灾害。当前，无论是保险密度还是保险深度均显示，大部分“一带一路”国家还不善于使用保险作为防灾减灾、风险管理的重要手段，这些国家和地区中大部分的保费占GDP比重均不足1%，保险这一工具还没有得到较好的运用。不仅对于企业和个人，对于政府而言，保险的介入也同样能够加强政府抗击巨灾的能力，减轻政府财政转移支付的压力，实现政府和民众的双赢局面。因此，对于保险公司而言，需要积极把握保险业在“一带一路”沿线的发展机遇，通过与各国政府和国际性机构合作来规避发展过程中的风险，并且与其他国家的保险公司和相关机构进行充分的合作，加快进入市场的过程。

早期预警能够减少风险的发生，在风险发生时使得人员和财产快速转移，降低灾害带来的危害。但灾害仍然是不可完全规避的，因此，巨灾保险制度的建设显得尤为重要。对于大型灾难，单一的商业保险无法承担目前经济和人员高度集中下的损失，势必因为超过承保能力而引发保险行业的大幅震荡，也使得受灾人群无法得到及时的保障，灾后重建工作无法快速开展。因此，“一带一路”战略下的区域间防灾减灾合作需要一个统筹地区商业保险、再保险、全球保险市场和各国财政的保障机制，推进巨灾保险制度刻不容缓。就目前情况而言，应当协调有关国家进行制度的设计与协商，加强保险公司之间的合作，探讨推进巨灾风险基金的建设，尝试推动巨灾债券、巨灾保险等，更好地保障“一带一路”地区间的巨灾风险。