承包地经营权流转中市场与政府的协同：理论与实证

夏淑芳，陈美球（1. 江西农业大学林学院，江西 南昌 330013；2. 流域生态与地理环境监测国家测绘地理信息局重点实验室，江西 南昌 330013；3. 江西省基础地理信息中心，江西 南昌 330013；. 江西农业大学农村土地资源利用与保护研究中心，江西 南昌33005）

承包地经营权流转中市场与政府的协同：理论与实证

夏淑芳1，2，3，陈美球4
（1. 江西农业大学林学院，江西 南昌 330013；2. 流域生态与地理环境监测国家测绘地理信息局重点实验室，江西 南昌 330013；3. 江西省基础地理信息中心，江西 南昌 330013；4. 江西农业大学农村土地资源利用与保护研究中心，江西 南昌330045）

研究目的：探究承包地经营权流转中的市场与政府协同的必要性及其机制。研究方法：综合分析与实证分析相结合。研究结果：承包地经营权流转不是一个单纯的经济行为，需要市场与政府的协同，来解决流转双方交易动机错位问题、优化流转环境和促进流转的稳定。研究结论：加强相关法律法规建设，为经营权、债权的物权化提供法定依据；完善农村社会保障体制与优化城镇化环境并举；健全农业金融服务体系，逐渐减轻流转中的财政负担；把流转信息平台构建作为政府扶持的重要切入点；培育多元现代农业经营主体，创新土地整治综合运行机制；加强村集体经济组织建设，发挥村组织在市场与政府协同中的桥梁作用。

土地制度；承包地经营权流转；市场机制；政府扶持；协同

家庭承包责任制在改革开放以来中国农村社会经济发展中发挥了不可替代的作用，但随着土地制度外部环境的变化，家庭承包责任制分散承包与现代农业规模经营之间的矛盾日益加剧，在所有权、承包权和经营权“三权”分置基础上实行经营权流转，是解决这一问题的必由之路［1］。由于流转标的物的特殊性，完全依赖市场手段或者政府扶持，难以达到经营权的流转预期效果［2-3］，如何正确把握市场与非市场的力量，既要防止政府行为的“过渡干预”、“错位”和“越位”［4-5］，又要发挥市场的调节功能，是推进中国承包地经营权流转的一项迫切需要研究的课题。基于此，本文通过对承包地经营权流转中政府和市场协同的必要性理论分析，结合江西省安义县和黄溪村在经营权流转过程中市场与政府协同的实证分析，提出实现市场与政府的协同、推进和规范经营权流转的对策建议。

1 协同的必要性与理论分析

1.1 经营权流转市场与政府协同的客观必要性

承包地经营权流转对市场与政府协同的客观必要性，除了土地资源配置与生俱来的“市场失灵”外［6］，还表现在现阶段承包地经营权流转自身特征的内在需求上。

1.1.1 流转双方的交易动机存在较大错位 当物品、权利、服务、信息等在可分辨的界线上被转移了，那么这个过程就是交易［7］，而动机决定交易行为的发生，双方的动机越靠近，其交易越容易发生。承包地经营权流转的本质就是一种交易，然而，研究表明经营权流转双方交易动机存在较大的错位：农户对经营权的流出动机比较模糊且流出愿望不高，通过流转获取经济收益的动机并不明显，他们大都希望随时收回经营权，流转期限要短并维持承包地的形状不变；而流入方的动机相对比较单一，他们希望流转期限长久，便于规模化经营，获取尽量高的经济收益［8-10］。

1.1.2 经营权流转表现出比较明显的经济外部性 发展现代农业，确保粮食安全，通过经营权流转实现耕地的规模经营，不仅为经营者带来经济收入，还为全国人民农产品和工业原材料供给提供稳定的心理保障，并为社会提供农田耕作的传统文化、开放空间、农村独特景观、生物栖息、空气与地下水净化等公共福利功能［11］，具有较为明显的经济正外部性，政府有义务加大对经营权流转的财政支持。

1.1.3 规模经营并不是个体经营权的简单累加 通过流转实现规模经营，并不是简单地把各家分散的承包地集中在一起。承包地分配时追求绝对公平，导致承包地分布非常零散，必须通过农田基础设施的建设投入，实施现代化经营，但常常遇到“钉子户”：一是在准备规模经营的一片耕地中，由于其中某一两户农户不愿流出而影响整片耕地的流转；二是沟渠、田间道路的修建，要经过众多农户的承包地，而占用各家的耕地面积不尽相同。这些都是单纯依靠市场力量难以解决的现实问题。

1.1.4 承包地经营权债权的物权化 经营权流转是经营者通过合同的形式，以支付租金为代价，从承包农户中获取一定期限的耕地经营权，并获取相应的收益，是以耕地使用为标的物的一种土地债务债权关系，双方就流转期限、租金等条款内容进行协商，既不符合物权法定原则，也一般不对抗第三人，也不符合“物权是对物的排他性支配权”的规定，因此，就产权属性而言，承包地经营权的本质是债权，一个典型的租赁权。但是，承包地经营权的利用在国计民生中具有重要的战略意义，在农村社会保障体系建设尚未完全建立的现阶段，承包地经营权仍然承担着就业、养老等基本的社会保障功能［12］。流转双方并不能完全自由地进行约定，如不得改变农地用途、不得对农地造成永久性损害等，同时，也需要合理保护流入方的权益，以利于经营的稳定性及对生产投资的信心，现实中，不动产租赁权的物权化使契约产生的债务关系中的权能具有物权效力已是国际的普遍做法［13］。承包地经营权的债权客观上存在物权化需求［14］，要求政府的扶持与监管不可缺失。

综上分析，承包地经营权流转不是一个单纯的经济行为，而是一个复杂的社会行为，涉及社会学、经济学、管理学，甚至包括政治学等多个学科的基本原理，不仅受到现状因素的影响，还受到预期因素的影响。同时，承包地经营权因自身地段区位差异和肥力状况的不同，存在明显的内在异质性，加上流转环境的千差万别，这一切决定了经营权流转离不开市场与政府的协同。

1.2 经营权流转市场与政府的理论分析

资源配置中市场与政府扶持的协同，既要遵循配置对象自身的资源禀赋特征，也要充分考虑相应的社会环境［15］。中国承包地经营权流转市场与政府协同的目标有三点：一是提升流转双方的流转积极性，解决流转双方交易动机错位的问题；二是优化流转环境，提高交易效益，确保流转过程的顺畅；三是调动经营者加大投入，促进流转行为的稳定。为了揭示经营权流转市场与政府的协同关系，本文采取如下协同模型进行分析：

式（1）中，CM为经营权市场与政府作用的协同，Md为流转市场机制状况，Gd为流转中政府介入情况。

式（2）中，Tm为流转方式，Rm为流转的风险调控机制，Pm为流转价格形成机制，Bm为流转供需平衡机制，Cm为竞争机制。这5个要素是衡量市场发育程度的主要指标，应主要由流转双方在相互博弈中逐渐成熟，政府只是在形成环境中给予扶持与引导。由于不同区域的社会经济发展条件和资源自然禀赋不同，经营权的市场价值存在差别，即使在经营权流转市场尚未形成规模、价格形成机制还未成形的初期，政府也只能提出指导价格，而不能代替市场来定价。

式（3）中，Lg为流转的法律法规制定，Fg为流转的财政支持政策，Sg为流转的监管，Dg为流转的引导与协调。

流转的法律法规制定（Lg）主要是明确流转双方的责、权、利，特别是为经营权的债权物权化提供法律保障，包括农业利用的用途管制、耕地生产能力的维持、一定程度上的对抗第三人、定期租赁合同的法定更改、承租方在合同期满后拥有优先续租的权利、农田基础设施建设、土地征收补偿时相关利益的分配法定依据、经营权的“再流转”与抵押处分权、农业补贴等支农惠农政策的受惠对象界定等。

流转的财政支持政策（Fg）是基于经营权流转及耕地保护的经济正外部性，政府采取相应社会化扶持的客观需求，包括对流转双方及市场运行环境改善的各种财政支持及各种农业补贴政策，为了提升耕地质量而开展的各类农田基础设施建设、土地整治等支农惠农政策，为了鼓励承包户长期流出而用于替代承包地经营权社会保障功能的各类农村社会保障建设，为了降低交易成本、提高流转效益的各类信息收集、中介服务组织建设等。

流转的监管（Sg）是政府的基本职能，为经营权流转保驾护航，督促流转中市场运作、中介机构、交易主体行为遵循相关的法律法规制定，相应财政支持政策的落实，以及流转交易中纠纷调处，使流转双方的利益得到保障，确保流转的公平、公正、健康运行。

流转的引导与协调（Dg）是对中国现阶段村集体经济组织建设及各类农村服务组织建设相对滞后的一种行政力量的弥补，主要涉及流转区多家承包地经营权流转期限的统一及农田基础设施的统筹布局，发挥政府与分散农户沟通协调的优势，提高流转效率。

2 实证分析

江西省安义县依“土地专业合作社”流转和修水县黄溪村的“确权确股不确地”流转是近年来江西省经营权流转比较成功的案例，下面结合这两个案例来实证经营权流转市场与政府的协同。

2.1 两地承包地经营权流转的实践探索

2.1.1 安义县依“土地流转平台”的经营权流转 安义县以构建土地流转服务平台体系为抓手，开展承包经营权流转工作。具体做法：一是建立土地流转服务平台体系，加强土地流转中介服务；二是多管齐下，加大对用地指标、奖励等方面的扶持力度；三是设立风险保障金，解决流转双方的后顾之忧；四是提供土地流出农民就业援助，实现农村剩余劳动力转移。安义县已形成了县、乡、村三级农村土地流转交易市场，成立了105个村级合作社并投入运行，经营权流转大幅提速，至2014年底，流转面积已占全县农村耕地总承包面积的45%［16］，成效显著，不仅培育了现代经营主体，促进了流转需求，推进了规模经营，同时也提高了流转效率，降低了土地流转交易费用。

2.1.2 修水县黄溪村“确权确股不确地”经营权流转 2009年，修水县黄溪村利用国家农业综合开发等多个土地整治项目的实施，伴随着田块的平整和农田基础设施的配套建设，耕地承包权的调整不可避免的契机，探索了“确权确股不确地”的承包地经营权流转模式，实行“确权不确地、分红按人头、补贴归原户、组级管理、村级整包”的耕地经营管理模式［17］。以村民小组为单位确定耕地所有权，以户为单位明确各农户拥有耕地承包经营权的份额（即每户耕地承包面积），但不确定具体地块，实行承包权和经营权分离，承包权归农户拥有，经营权则转化为股份，依据自愿、有偿原则，统一流转至村委会，村委会遵循优先本组村民、打破组界的原则，集中成片流转，规模经营。

2.1.3 两地经营权流转的形成及主要特征 安义县“土地流转平台”的经营权流转带有比较浓厚的行政色彩，政府在其中扮演着重要的角色，属外在性动力推动，充分发挥了政府的推动作用：一方面，把土地流转平台建设作为推进承包地经营权流转重要切入点，政府投入资金购置了相应的电子设施，组建了县、乡（镇）、村三级土地流转服务机构，搭建了经营权流转信息化网络平台，同时建立了流转价格评估、监督服务体系。另一方面，通过制定一系列政策来确保规模经营大户的经济效益，包括农业生产设施建设用地的优先安排，按流转规模进行奖励，对家庭农场和落户的国家、省、市农业产业化龙头企业给予财政奖励，设立风险保证金，提供农民就业援助等。

修水县黄溪村“确权确股不确地”经营权流转源于村集体发展的内在迫切需求，动力源于村集体内部，属内生性动力推动，并以村委会为组织者展开，其理论基础是“内公外私”双重合约。通过“确权确股不确地”的创新，实行了每年以村集体组织实际人口分配集体利用的制度，真正遵循了“公平”这一农村社会传统的核心价值观，有效缓解了因承包地“生不增、死不减”而引发的矛盾，促进了农村社会和谐。

2.2 两地承包地经营权流转市场与政府协同

2.2.1 安义县市场与政府协同分析 安义县承包地经营权流转市场机制建立情况如下：价格形成机制（Pm）方面，主要参照政府每3年颁布1次的农村土地流转指导价，提供多种定价方法，最终流转价格由双方协议而定，基本上反映了市场的真实价格；竞争机制（Cm）方面，加大招商引资力度，多途径引进多家农业龙头企业或培育专业大户、家庭农场，为经营权流转市场带来了竞争力；供需平衡机制（Bm）方面，建立了三级流转服务中心发布土地供求信息及安义县土地流转信息网，从而促进供求机制的形成；风险调控机制（Rm）方面，设立了流转风险保障金。

在流转的法律法规制定（Lg）方面，围绕“一平台三体系”（即农村土地流转信息化网络服务平台、农村土地流转价格评估体系、政策保障体系和监督服务体系），出台了一系列政策制度，对流转双方的责、权、利，以及流转环境的保障作出明确的规定。在流转的财政支持政策（Fg）方面，投入了大量的资金，包括按流转规模进行奖励，对家庭农场和落户的国家、省、市农业产业化龙头企业给予财政奖励；也包括对流转交易平台建设和中介服务组织的激励；还包括对流转农户的扶持。在流转的监管（Sg）方面，建立了县、乡、村三级农村土地纠纷仲裁机构，构建了流转价格评估、监督服务体系，特别是制定了农村土地承包经营权流转工作考核办法，强化了行政对流转市场运行的保驾护航功能。在流转的引导与协调（Dg）方面，把引进现代农业企业作为政府招商引资的内容；整合相关涉农项目资金向规模经营大户倾斜，同时优先安排农业生产设施建设用地；积极指导村委会开展流转区域农田基础设施的统筹布局，对于个别“钉子户”，通过置换来实现流转区域的集中连片。

安义县承包地经营权流转中的政府扶持是全方位的，但也离不开市场机制，两者相互协同。政府扶持方面，通过对流入方的政策支持纠正流转双方交易动机的错位；市场机制方面，通过建立土地流转信息网促进供求机制的建立，通过引入竞争机制弥补政府定价的不足。

2.2.2 黄溪村市场与政府协同分析 黄溪村经营权流转市场以村委会为交易主体，农户将经营权入股，企业等耕地经营者直接与村委会签订流转合同，流转市场的交易主体明确而单一，市场机制运行相对比较成熟，主要表现在以下几个方面：一是流转的供需平衡机制（Bm）方面，村集体作为市场交易主体，一方面，通过完善农田基础设施、改善农业生产条件，努力提升承包地经营权的质量和市场竞争力；另一方面，通过优化生产组织形式、减少流通环节，来帮助经营主体实现生产利润的最大化。二是竞争机制（Cm）方面，引入了多家农业经营主体，确定流转费用，使经营权流转市场竞争加剧，也体现了市场的规则。三是流转价格形成机制（Pm）方面，经营权流转费用的高低，与耕地质量呈正比，体现了市场经济下价格形成的内在规律，但是企业转入耕地进行农业经营要承担风险，风险调控机制（Rm）未建立。

虽然当地政府没有针对黄溪村“确权确股不确地”经营权流转制定系统的政策支持，但在运行过程中，并没有脱离政府的扶持，特别是巧妙地借助各类优惠政策争取了上级政府的系列扶持，且把这些扶持政策整合在一起，形成了政策合力。另外，尽管村委会不是一级政府，黄溪村村委会却在一定程度上行使了政府的功能，制定了一系列规章制度来确保流转的正常运行。

黄溪村“确权确股不确地”的流转方式更“有效率”地实现了规模经营，但政府的扶持力度稍显不足，承包经营权流转环境欠缺活力，一是缺少相应的交易信息平台及风险保障，流入方流转积极性不高，经营企业需要村委会主动寻找；二是需要基层政府制定相应的经营权流转规范来约束流转双方的行为，以保障承包经营权长久稳定的发展。

2.2.3 两地承包地经营权流转效果分析 两地的流转实践虽然存在很大差异，但取得了一定的成功，获得了广大农户的认可，对两地各发放100份农户调查问卷的结果表明：安义县经营权流转后有55.88%的农户对目前的经营权流转状态表示非常满意，44.12%的农户表示一般满意，没有农户表示不满意；黄溪村经营权流转后有65.00%的农户对目前的经营权流转状态表示非常满意，27.50%的农户表示一般满意，还有7.50%的农户表示不满意。

不可否认，两地在承包地经营权流转中还存在不足之处：在安义县的经营权流转中，地方政府为激活流转市场，给予了大量的优惠政策以及资金鼓励，流转合作社的运作资金、流转风险保证金都来自于政府财政，给地方财政造成了巨大的压力。由于土地流转平台依托政府而建，定位不清，如何维持土地流转平台的顺利运行，也成为了安义县经营权流转的潜在影响因素。同时，还存在农田基础设施统一布局阻力大的突出问题。黄溪村的做法，村委会在全村经营权流转过程中起到了决定性的作用，村委会作为交易中的中介组织，不仅需要为全村的承包经营权流转寻找可靠的承租方，也要为农民的利益着想，让农民放心地把经营权交给村委，更要协调中间的纠纷等问题，导致村委会工作任务繁重、压力极大。可以想象，如果在安义的做法中，增加村委会的组织与协调，以及在修水县黄溪村的做法中，加强当地基层政府的扶持力度，这两种模式的经营权流转生命力都有望进一步加强。

3 对策建议

3.1 加强相关法律法规建设，为经营权的债权物权化提供法律支撑

虽然围绕承包地经营权流转，国家已制定了一系列的政策规范，但面对所有权、承包权和经营权“三权”分置新的理论体系，有必要对“三权”分置下的经营权流转的相关规范作出进一步明确，对经营权流转双方的责、权、利以及流转环境的建设作出规定，在明确农村经营权的债权属性基础上，对其转让、再流转、出租、入股、抵押所涉及的各种权限及其保障作出规定，为经营权的债权物权化提供法定依据。

3.2 完善农村社会保障体制与优化城镇化环境并举，增强经营权流入的源动力

在承包地对农户的生存等社会保障功能未能得到替代之前，农户不会也不敢轻易放弃承包地经营权，难以实现长期稳定的经营权流转。因此，应加快城乡一体化社会保障制度建设步伐，完善农村养老保险制度、最低生活保障制度、医疗保险制度、社会救济制度以及农民的失业保险制度等社会保障制度，使得土地不再是农民最主要的生活保障；进一步优化农民进城务工经商环境，让农民工能融入城镇生活，真正实现城镇化，从而消除农民的后顾之忧，促进流转期限的长久化；此外，在农村富余劳动力尚未完成彻底转移的现阶段，不宜盲目地追求农业机械化，而要适当鼓励发展劳动密集型农业产业，也应考虑那些没有非农就业技能或年龄偏大的农户，让他们有事可做。

3.3 健全农业金融服务体系，逐渐减轻流转中的财政负担

农业生产面临较大的自然风险，不能过分依赖于政府的财政支持，特别是要逐步改变承包地经营权流转是当地政府长期财政负担的现象，积极鼓励金融机构加大对农业发展的金融扶持力度，提供系统性的金融服务。作为支持农村经济发展主力军的农村信用社和农业银行，要将农业信贷作为主要的发展业务，针对农村经济主体资金需求的特点，在政府的引导和优惠下，积极调整农业信贷资金的结构，同时积极引入保险部门，为现代农业的发展提供保险服务。要根据实际发展状况不断完善农业农村金融服务体系，壮大、延伸、拓展农业规模经营贷款担保基金，拓展金融产品的种类和信贷的方式。

3.4 经营权流转初期，扶持流转信息平台构建是政府的一个重要切入点

信息透明与充分是市场运行的一个基本条件，经营权流转涉及千家万户，信息分散，必须加以收集、整理与公布，才能营造出经营权市场交易氛围。根据经营权流转的正外部性特征，信息平台建设属于政府应该扶持的公益事业，政府有义务加大财政投入，建设流转信息化网络交易平台。提倡探索“政府扶持创立、市场维持运行”的模式，在市场机制逐步完善的情况下，逐步实现经营权流转市场化运作，在流转过程中交易平台可以按照相关规定，收取一定比例的手续费，以维持流转交易平台的正常运转，进而实现流转交易平台的可持续发展。

3.5 培育多元现代农业经营主体，创新土地整治综合运行机制

现代农业规模经营主体是激活流转的关键，只有现代农业经营主体多了，对经营权流入的市场需求多了，才能形成对经营权市场的竞争机制和价格调控机制。因此，应结合当前的惠农政策，加大对家庭农场和种粮大户等现代农业经营主体的培育。同时，创新土地整治综合运行机制，加快农田基础设施建设步伐，提升经营权的市场价值，推进经营权的流转及耕地规模经营的形成。

3.6加强村集体经济组织建设，发挥村委会在市场与政府协调中的桥梁作用

作为农村承包地的所有者主体，村集体经济组织在耕地资源配置中作用至关重要，也是经营权流转中一个不可缺失的主体，不仅在连接耕地承包户与耕地规模经营者之间发挥着不可替代的桥梁作用，而且在流转区域资源优化和农田基础设施配套建设中有着得天独厚的统筹协调优势。因此，必须把村集体经济组织建设作为推动经营权流转的一个重要抓手。建议进一步健全村委会组织，同时设立相应的激励机制，提高工资待遇，充分发挥村委会在市场和政府协同中的桥梁作用。

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（本文责编：陈美景）

The Coordination between Market and Government in the Transfer of Contracted Land Management Rights: Theoretical and Empirical Analysis

XIA Shu-fang1，2，3， CHEN Mei-qiu4
（1. College of Forestry， Jiangxi Agricultural University， Nanchang 330013， China； 2. Key Laboratory of Watershed
Ecology and Geographical Environment Monitoring， NASG， Nanchang 330013， China； 3. Provincial Geomatics Center of Jiangxi， Nanchang 330013， China； 4. Research Center on Rural Land Resources Use and Protection， Jiangxi Agricultural University， Nanchang 330045， China）

The purpose of this paper is to explore the necessity and mechanism of market and government coordination in the contracted land management rights transfer. The research methods were comprehensive analysis and empirical analysis. The results indicate that contracted land management rights transfer is not a simple economic behavior which needs the mutual cooperation of market and government to form a joint force， so as to solve the motivation dislocated problem of the parties， to optimize the transfer environment and to promote transfer stability. The conclusion is that improving the relevant laws and regulations， providing legal basis for converting creditors' rights into real rights；improving rural social security system and optimizing the urban environment simultaneously. Additionally， agriculturalfinancial service system should be completed. The financial burden of circulation should be gradually reduced. The transfer information platform construction should be taken as an important starting point for government support. We should cultivate multiple modern agricultural enterprises and strengthen the construction of village collective economic organization which can play the connecting role in the coordination of market and government.

land institution； contracted land management rights transfer； market mechanism； government support；coordination

10.11994/zgtdkx.20160519.102358

F301.2

A

1001-8158（2016）05-0029-07

2016-03-25；

2016-04-23

国家自然科学基金重点项目（71333004）；中国科协调研课题（2014SXK）；江西现代农业协同创新中心项目；江西省高校哲学社会科学创新团队建设项目；流域生态与地理环境监测国家测绘地理信息局重点实验室项目（WE2015006）。

夏淑芳（1980-），女，江西丰城人，博士研究生。主要研究方向为土地资源管理。E-mail: 165443082@qq.com

陈美球（1967-），男，江西石城人，博士，教授，博士生导师。主要研究方向为土地资源管理。E-mail: cmq12@263.net