征地过程中程序性权利保障与农民满意度研究——基于辽宁省6市30村的调研

刘向南 ，吕 图，严思齐（南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095）

征地过程中程序性权利保障与农民满意度研究
——基于辽宁省6市30村的调研

刘向南 ，吕 图，严思齐
（南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095）

研究目的：检验征地过程中程序性权利的保障对被征地农民满意度的影响，为改革征地制度提供相关的政策建议。研究方法：随机抽样调查法和有序多分类Logit模型。研究结果：征地过程中农民的知情权与满意度成负相关关系，参与权能显著提高满意度；表达权和监督权由于实际中不能有效落实，其影响不显著，但二者的改善有助于提升农民的满意度。征地补偿标准和被征地者是否为村干部显著影响征地的满意度且影响方向为正。研究结论：征地制度改革中既要加强对农民的补偿安置等实体性权利保障，同时也应该充分重视农民程序性权利的保障。应加强和完善“两公告一登记”制度，给予农民平等的谈判权利，畅通利益诉求渠道，加强行政和司法监督。

土地制度；程序性权利；有序多分类Logit模型；征地；满意度

1 引言

在中国现行土地制度框架下，工业化、城镇化发展的新增建设用地需求主要依托于征地制度满足。尽管政府的土地征收具有规模经济的优势，又能节约交易费用，但在缺乏有效限制的条件下，政府往往具有滥用强制性权利和泛化土地征收权的倾向［1］。在这一过程中，由于被征地农民与政府地位不对等和信息不对称，农民合法的土地权益极易受到侵害，进而引起失地农民的不满和社会冲突，这已经成为当前中国征地过程中普遍存在的突出问题。

针对征地制度的改革，理论和实践当中人们主要关注征地的目的性、补偿标准、分配比例、分配方式等内容，并偏重于推动自上而下式的制度改革［2-4］，而关于被征地农民的感受和意愿，以及此类改革举措本身的正当性和公平性问题的研究较少。已有研究发现，征地过程中程序公正较货币补偿可能更为重要［5-7］。相比较征地补偿及分配等实体性的财产权利，农民在征地过程中的知情、参与、表达、监督等程序性权利对保障其权益的实现，促进这一制度本身的良性演进，可能具有更为重要的根本性意义。事实上，党的十七届三中全会已经明确提出了农村管理中对农民此类权利的保障。

所谓程序性权利是特定主体为行使、主张或保障自身实体性权利而必须具有的为或不为一定行为的能力或资格，它不仅具有保障实体性权利的工具价值，而且其本身就具有重要的价值理性意义［8-9］，是一种与服务于实体结果的“工具价值”不同的独立价值，如程序公平、参与、个人尊严、理性等［10］。征地过程中对农民程序性权利的安排，其根本目的是对行政权力形成制约， 规范行政权力公正、有效行使［11］，保障被征地农民合法的权益，为其尊严的维护、满意度的提升和征地本身的正当性提供根本的保障。

基于此，本文的基本假设是征地过程中程序性权利的保障对缓解征地矛盾、提高农民的满意度有着正向的促进作用，并通过对辽宁省6个市、30个村农户的调研进行实证检验，以发现征地过程中程序性权利对农民征地满意度的作用机制，提出针对性的政策建议，为促进征地制度改革和城乡协调发展提供可能的借鉴。

2 研究方法与模型的构建

2.1 研究方法

考虑研究的变量类型及其赋值特征，本文选择有序多分类Logit模型，以此分析各类程序性权利的保障状况对被征地农民满意度的影响及其显著性。被解释变量为失地农民对征地工作的满意度，在此是一个赋值为排序特征的离散选择变量，其赋值如下：非常不满意为0.2，比较不满意为0.4，一般为0.6，比较满意为0.8，非常满意为1.0。最终构建的有序多分类Logit模型如式（1）所示:

式（1）中，Yi为失地农民对征地工作的满意度；Xi1，j，Xi2，k，…，Xip，n分别表示影响失地农民对征地工作的满意度的各类因素。

2.2 自变量的选择与确定

参考已有的关于征地过程中农民知情、参与、表达、申诉等权利状况对其补偿安置等实体性权利影响的文献［6，12-14］，同时结合当前征地制度的发展形势和实地调查，本文将研究的解释变量确定为农户在征地过程中的程序性权利及其保障状况，并将其具体界定为失地农民在征地过程中的知情权、参与权、表达权和监督权。这4类权利不同于农民在征地过程中受到的补偿标准、分配状况、社会保障落实、就业安置等实体性权利，但决定农民在征地过程中参与谈判的能力，对农民实体性权益的实现和保障具有重要的影响。此外，被征地农民的个体特征，如年龄、身份、家庭收入、受教育状况等也直接影响着其对征地的态度，而征地过程中农民得到的财产补偿作为实体性权利最为直接的体现，对农民征地满意度也有着根本性的影响。在此将农民个体特征及征地补偿标准引入作为控制变量。各变量赋值情况及其预期影响方向如表1。

征地过程中农民程序性权利和实体性权利的保障程度越高，其满意度应该越高；反之，无论低于预期的补偿，还是不能充分获取征地的直接信息、不能顺畅地表达自己的利益诉求或是不能有效制约违法违规的行为都会使被征地农民的满意度降低。从农民个体特征看，年龄越大，对征地补偿的预期可能越低，从而越容易满足；村干部需要配合上级政府的征地实施，也容易得到利益上的倾斜，相对满意度可能更高；家庭人均收入水平越高，征地补偿越难达到预期，可能的满意度就越低；受教育程度的影响难以明确，受教育程度越高，对国家征地制度可能越了解，一方面可能会更理解政府的行为，但也有可能更容易发现征地中不合理的行为而引发不满。

表1 自变量赋值说明及其预期影响Tab.1 Independent variables' assignment explanation and their expected impact

由于农民知情权、参与权、表达权和监督权这4个方面没有固定标准进行测度，本文主要结合目前征地过程中的实际程序将这4个方面的权利进一步分解为19个指标，并通过标准化赋值将其量化。具体是，对其中的15个指标按0或1赋值测度，权利没有得到保障的情况取值为0，得到保障的情况取值为1；其他4项指标的度量采取李克特五分量表法，即分为5种情况，每项指标赋值由劣到优的取值依次是0.2、0.4、0.6、0.8、1，其评价标准及对应取值如表2。在此基础上，根据每项权利的具体表征指标的得分值，通过层次分析法计算出各项指标的权重，进而加权计算得到4类程序性权利的综合评价标准分值。

2.3 数据说明

辽宁省近年来城镇建设扩张较快，征地拆迁中的矛盾比较突出，具有一定的代表性和典型性。本研究于2015年7—8月，综合考虑区位、经济发展和征地规模等相关因素，选取了辽宁省的沈阳市、鞍山市、辽阳市、盘锦市、海城市、灯塔市这6个市，从已经征地或正在征地的农村中使用随机原则选择共30个行政村进行实地调研。对村民主要采用了入户问卷调查和访谈结合的方式，同时还对当地的村干部和部分国土局相关工作人员进行了访谈。被调查的村民对象通过简单随机抽样产生，每个村选取10户左右村民。本次调研分别在沈阳市、鞍山市、辽阳市、盘锦市、海城市、灯塔市发放60、58、50、50、50、50份调查问卷，共计318份，分别收回有效问卷59、56、45、49、50、46份，共计305份。被调查农民的基本信息如表3。

表2 程序性权利指标和赋值规则Tab.2 The procedural rights' index and assignment rules

3 研究结果与分析

3.1 对调查结果的描述性统计分析

通过实地调研发现，农民总体的征地满意度平均为0.534，介于一般满意和较不满意之间，其中非常不满意的占16.1%，比较不满意的占34.2%，一般满意的占26.5%，比较满意的占12.9%，非常满意的占10.3%。

调研地区征地补偿方式几乎均为一次性现金补偿，补偿标准参照辽宁省征地区片综合地价，但是，许多农民反映补偿款没有按照法律规定及时足额发放到农民手中。农民的程序性权利保障程度也不容乐观，大多数地方政府和村集体没有按照法定程序执行，个别地区农民的知情权、参与权、表达权和监督权完全没有得到

保障，只有少部分地区保障程度较好。统计结果显示各项权利的加权平均保障水平为：知情权0.359，参与权0.348，表达权0.171，监督权0.196。具体表现为两公告发布不及时或不完整，农民只是被动接受，由于对征地信息了解较少，很难有效参与到征地过程之中。农民普遍反映缺乏表达利益诉求的渠道，仅有42%的村民参与过村民大会讨论决定征地事宜，听证会制度形同虚设，此外受访地区的当地法院均不受理此类诉讼。农民的程序性权利普遍保障程度不高甚至受到侵害。被征地农民也普遍反映希望征地工作更加公开透明，提高征地补偿标准，保护农民的合法土地权益。

3.2 基于总体样本的模型估计结果与分析

3.2.1 模型估计结果 本文运用SPSS 19.0软件对调查样本进行有序多分类Logit的回归分析，以检验各解释变量影响的显著性。从模型的拟合优度检验看，辽宁省受访地区样本模型的Cox & Snell R Square与Nagelkerke R Square 值分别是0.641和0.674，可见模型的整体拟合效果较好，表明可采用上述模型进行有序多分类Logit的回归分析。各解释变量的回归系数与显著性分别见表4。

表3 被调查农民的基本信息Tab.3 Basic information of farmers

表4 有序多分类Logit回归模型检验结果Tab.4 Test results of ordered multicategorical logit model

3.2.2 结果分析 （1）知情权（X1）在90%的置信水平下通过了显著性检验，但与满意度成负相关关系，与预期影响方向相反。农民对征地工作知情程度越高，规范、合理的征地补偿、政策执行与实际情形之间的差距在心理上造成的落差就会越大，结果导致满意度显著降低，这说明知情权对被征地农民满意度的影响是和其实体性权利及其实现过程紧密相关的，这一状况也说明征地制度本身需要做出根本性的变革。尽管如此，知情权仍然是其他权利得到保障的重要前提和基础，知情权的实现能够有效降低交易成本，加强群众监督力度，减少暗箱操作［15］。只有在信息充分、对称的情况下，被征地农民才可能更有效地争取和保障自身的权益。

（2）参与权（X2）在99%的置信水平下通过了显著性检验，且与满意度成正相关关系。农民对征地过程的参与越充分，最终的结果就越能体现其意愿，也就越能增进其满意度。参与权的实现是保障农民合法权益和程序公正的重要途径，对征地制度的公平性来说至关重要［16］，也是村民自治的基本要求，并且会对征地工作起到直接的监督作用。农民参与到征地中使其主观上感受到政府的尊重和重视，并且会规范征地程序，降低弄虚作假、违法违规的可能性。调研中笔者也发现参与权得到较大保障的村庄自治水平较高，村干部大多较为廉洁，尊重农民的意见，征地补偿款和安置补助费的发放等征地事宜能够举行村民大会讨论决定，而且征地补偿截留比例小，农民实际得到的补偿较多。

（3）表达权（X3）没有通过显著性检验。调查发现，多数被征地的农村没有举办听证会，即使举办大多也流于形式；征地大会讨论中，农民的意见通常很难被采纳，仅有村干部有真正的发言权；由于表达权的赋值普遍较低，其影响不显著，但同时其影响方向为正表明表达权的改善有助于提升农民的满意度。表达权是实现征地双方对等交流、减少矛盾与磨擦、促进征地制度改进的重要途径，表达权保障不足在其他地区的一些调研中也有比较集中的反映［6，17］，这在今后的征地制度改革中应该得到足够的重视。

（4）监督权（X4）也没有通过显著性检验。事实上，监督权的实现处于困境中。首先，法院不接受诉讼。中国目前没有征地的专门法律，致使土地被征收后的法律救济途径非常狭窄；产权不明确和将村庄事务简单置于“自治”而缺失有效的外部干预等因素导致农村集体经济组织内部征地补偿款分配纠纷被排除在诉讼之外。信访渠道也并不通畅，多数地方将失地农民的上访视为“洪水猛兽”，不是积极沟通交流解决问题，而是一味“堵访”和压制，所谓的监督权根本无法落实，也就不可能起到应有的作用。但同样，其影响方向为正也说明监督权的改善是助于提升农民满意度。

（5）征地补偿标准（X5）对农民征地满意度有显著正向影响，且通过了1%的显著性检验。征地补偿标准是农民可以切身感受到的实体性权利的直接体现，补偿的提高总体上会明显提高农民的满意度。辽宁省统一规定根据土地不同等级进行征地补偿，但是由于补偿标准本身不高，并且各级政府和村集体层层截留，农民实际得到的补偿较低，其满意程度仍然有限。

（6）年龄（X6）、受教育程度（X7）两项均没有通过显著性检验，说明这两项和征地满意度之间没有必然的联系。实际上，年龄越大，固然通常的预期较低，但对失地后的生活保障更加担心，其满意度就要视情况而定；教育程度如果意味着对征地制度的了解，则其满意度取决于征地制度的实施是否合法合规，也不应该有一致的影响方向。

（7）是否为村干部（X8）在99%的置信水平下通过了显著性检验，同样与满意度成正相关关系。村干部比普通村民有着身份上的优势，能够代表村民与政府、开发商进行谈判。征地补偿款是由村集体发放，并且可以提留土地补偿费。一般来说，村干部获得的补偿较一般村民更高。此外，村干部获知的征地信息更充分，部分村干部还通过在征地之前抢种树木、搭建简易房得到更多补偿。因此，村干部的身份显著影响着其满意度的水平。

（8）家庭人均年收入（X9）没有通过显著性检验。在调研中也发现，家庭收入和征地满意度之间的关系呈现两种截然不同的状况：家庭收入高的农户，因为征地补偿较低，与预期落差太大，表现出明显的不满；也有一些农户，因为家庭收入高，对征地补偿本身的预期不高，结果反而容易感到满足。

4 研究结论与政策建议

4.1 研究结论

本文重点关注了征地过程中农民程序性权利的保障对其征地满意度的影响，并将征地补偿标准（作为实体性权利的表征）和农民个体特征作为控制变量引入模型当中。研究发现，程序性权利中的知情权和参与权、作为实体性权利表征的征地补偿标准以及个体特征中“是否为村干部”等因素对农民征地过程中的满意度具有显著影响。其中知情权对满意度的影响方向为负，表明在不合理的征地制度下，农民对征地信息的了解越多，越容易引起不满的情绪。其他几项因素影响均为正向，农民对征地过程的参与能够有效提升其满意度水平；征地补偿标准的提高直接提升了农民的满意度；村干部的身份隐含的征地过程中更强的利益博弈能力也显然提高了其满意度水平。

表达权和监督权由于现实中普遍缺乏有效落实，难以对征地满意度产生实质性的影响，其影响不显著，但影响方向均为正，说明这些权利的改善是有利于增进被征地农民满意度的。年龄、受教育程度、家庭人均收入等因素对征地过程中农民的满意度没有一致性的预期，其影响取决于被征地个体的具体情况。

4.2 主要的政策建议

征地制度需要系统性的改革，需要在较高层次上对征地目的性和集体土地的流转制度等进行顶层设计；从个体层次上也需要通过切实提高补偿标准、完善安置方式等保障被征地农民的实体性权利。限于本文的研究重点，以下着重从程序性权利保障方面提出政策建议。

4.2.1 加强和完善“两公告一登记”制度的执行与监督 及时完整地公布征收土地公告和征地补偿安置方案公告是为了农民了解征地信息，保障知情权和监督权；登记的目的在于理清关系、确认权属，两者执行到位与否，直接关系群众切身利益，是农民参与和监督的基础。强制信息披露能够为农民知情权创造制度上的保障［18］。加强和完善这一制度的执行与监督，主要通过三个方面：第一是改善公告的及时性和完整性，以便农民充分了解和反馈；第二是在公告方式上更具公开化，将公告张贴和报纸、网络、电视等媒体公布结合起来，并将公告文件以书面形式直接送达被征收产权人手里；第三是加强公告程序的法定性，公告必须依照法定程序、法定内容、法定方式、法定期限执行，不得将应公告的相关内容擅自瞒报、漏报、删改，违法者应承担相应法律责任，并在有关法律实施细则中予以规定。

4.2.2 给予农民平等的谈判权利 政府应当给予农民充分的信息和平等的谈判地位，由政府主导的“单边程序”转变到共同主导的“双边程序”［19］。对农民的参与不应设置过多限制条件，使其合理表达利益诉求，鼓励村民参与村民大会讨论，尤其是要参与到征地补偿水平的确定［20］。政府部门和村集体应当通过专门途径、专门机构和人员保证被征地农民对征地的充分参与，从而力求农民的理解和配合。

4.2.3 畅通利益诉求渠道 在征地实施过程中依法、明确提供被征地农民表达利益诉求的途径和方式，引导农民合理地表达诉求，避免群体性事件和直接冲突。确保征地中各项听证制度能够有效落实，集中反映和收集农民的意愿。基层信访部门应提高业务能力，充分发挥好法律之外的调解和协调职能，并及时、客观地把农民的合理诉求传达给相关职能部门和主管领导，履行应有的监督职能。另外，信访渠道可以拓宽，充分发挥网络等新媒体的作用。法院是否受理各类征地诉讼，也需要最高人民法院出台相应司法解释进一步对此予以明确。

4.2.4 加强行政和司法监督 政府需要提高监管力度和效率，对征地全程进行有效的跟踪检查，避免土地征收领域腐败［21］。对征地补偿款的数额、分配方案、支付情况进行定期审计检查，避免层层截留，通过完善制度抑制征地中的腐败现象和堵塞补偿中的漏洞，确保被征地农民及时足额得到补偿。同时，纪检监察和检察院要全程介入征地拆迁补偿工作，严肃查处征地中的违法违纪行为，要求有关单位严格按照法定程序执行征地工作。对个别拖欠、截留和挪用征地补偿款情节严重的单位和个人，要认真查处并追究有关人员的责任，触犯法律的，应依法移送司法机关处理。

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（本文责编：仲济香）

Study on the Procedural Rights Guarantee and Farmers' Satisfaction in the Process of Land Acquisition: Based on the Investigation of 30 Villages，6 Cities in Liaoning Province

LIU Xiang-nan， LV Tu， YAN Si-qi
（College of Public Administration， Nanjing Agricultural University， Nanjing 210095， China）

The purpose of this paper is to inspect the influence of procedural rights guarantee on farmers' satisfaction so as to provide related policy recommendations for land acquisition institution reform. Methods employed include Random Sampling and Ordered Multicategorical Logit Model. The results indicate that there is a negative correlation between farmers' right to know and their satisfaction， and farmers' right to participate can significantly improve their satisfaction；due to the ineffective implementation of rights to express and supervise in practice， their influence are not remarkable，however， both of them can promote the satisfaction of famers if they get improvement. Compensation standards of land acquisition and the position of the farmers（i.e. grassroots cadre or not）have significant influences on farmers' satisfaction and the impact is positive. It is concluded that in the process of land acquisition institution reform， we should strengthen the substantive rights， such as farmers' rights for compensation and resettlement， etc.， as well as should pay full attention to procedural rights guarantee. This paper suggests that we should enhance and improve the system of “TwoAnnouncements， One Registration”， should provide farmers with equal bargaining right， should improve the channel of farmers' benefit claim and strengthen administrative and judicial supervision.

land institution； procedural rights； Ordered Multicategorical Logit Model； land acquisition； satisfaction

10.11994/zgtdkx.20160607.105928

F301.1

A

1001-8158（2016）05-0021-08

2016-02-06；

2016-04-30

教育部哲学社科研究重大课题攻关项目“我国土地出让制度改革及收益共享机制研究”（13JZD014）。

刘向南（1976-），男，山东单县人，副教授。主要研究方向为土地经济与资源管理。E-mail: lxn@njau.edu.cn