城乡基本公共文化服务均等化研究——以山东省泰安市为例

魏丹丹 盛 芳 康维波



城乡基本公共文化服务均等化研究
——以山东省泰安市为例

魏丹丹 盛 芳 康维波

实施“城乡基本公共文化服务均等化”，是全面深化文化体制改革的根本途径，是构建和谐社会的内在要求，也是推进城乡一体化发展的重要举措。公共文化服务均等化是公众必须得以保障的公共文化服务权益。供给财力、人力投入不足，供需不对称，服务效率低下等因素严重制约着城乡公共文化服务均等化的前进步伐。结合泰安当地实际，加大农村公共服务财力、人力投入力度，积极探索农村公共文化服务新模式，推进社会力量参与公共文化服务体系建设等优化措施，则无疑对推进城乡一体化科学发展起到重要引领作用。

城乡一体化；基本公共文化服务；均等化；路径选择

基本公共文化服务是统筹城乡文化发展的重要命题。在国家与政府的高度重视下，覆盖城乡的公共文化服务体系不断完善，农村公共文化服务建设工程日益庞大，人民群众的精神文化水平也在不断提高，社会主义精神文明建设取得丰硕成果。但是，随着城乡一体化进程的逐步深入，当前的精神文化产品需求也愈加丰富和多元化。与相对成熟的城市公共文化服务相比，长期饱受“二元”束缚的农村公共文化服务状况依然不尽如人意，城乡公共文化服务的非均等化现象逐渐凸显。而我国正处在社会转型加速期，实现基本公共文化服务均等化，既是城乡公共文化服务的现实选择，也是政府切实做好保障和改善民生的重要举措，毫无疑问，加强本课题研究，对于构建和谐的城乡社会意义重大。

一、基本公共文化服务均等化的内涵

公共文化服务是公共服务的重要组成部分，而基本公共文化服务则是将公共文化服务按服务内容的优先顺序，进行一定的层次划分。用“基本”一词来加以限定，重在表明须得以保障的公共文化服务权益。依据《国家基本公共文化服务指导标准(2015—2020年)》，基本公共文化服务的内容主要包括：读书看报、收听广播、观看电视、观赏电影、送地方戏、公共文化设施免费开放及文体活动等几大方面。[1]

对于基本公共文化服务均等化的概念，表述版本虽多，但都大同小异。关于均等化的概念，笔者更认同以下解释：均等化不是指绝对的平均主义和简单的等额分配，而是在强调城乡、区域、居民之间对公共文化产品具有均等的享有机会的前提下，通过有效的制度安排，实现各地人民享有公共文化的基本权利和公共文化服务的帕累托改进。[2]基本公共文化服务均等化是政府要为社会公众提供基本的、在不同阶段具有不同标准的、最终大致均等的公共物品和公共服务，是在保证城乡群众拥有平等享有权利的前提下，在尊重人们自由选择权和需求差异的基础上，满足人们的多种文化需求的一种制度安排。

二、泰安城乡基本公共文化服务非均等化原因

现阶段，随着中央相关政策的出台，各地政府越来越注重文化强省的发展战略。而泰安作为一个具有浓厚文化底蕴的城市，大力推进公共文化事业的大发展和着力构建新型的城乡公共文化服务体系这两大内容，已成为地方政府迫切需要完成的重要任务和目标。在各级政府的共同努力和支持下，文化惠民工程顺利推进。近年来，泰安市基本完成了市、县、乡、村四级公共文化服务基础设施网络建设，全市共有公共图书馆7家，文化馆7家，美术馆9家，88个乡镇(街道)全部建成了综合文化站，各级文化设施均已施行免费开放。3 657个行政村(社区)，已建成综合性文化服务中心2 050个，达标率为56%，有线电视通村率已达100%。[3]图书馆、农家书屋、文化广场等都从无到有地兴起及普及，这无不体现出了国家对文化的重视以及人民群众更高层次的精神追求。但通过调查发现，农村公共文化服务建设与城市公共文化服务建设相比，建设规模、投入、供需匹配程度、管理等多方面存有不小的落差。具体表现如下：

(一)农村公共文化财力、人力投入不足

据中国统计年鉴数据库显示(如图1所示)，2010—2014年财政支农支出占财政总支出的比重分别是9.05%、9.10%、9.50%、9.52%和9.34%，政府供给规模相对不足，而支出规模也只有在2010—2011年有大幅度的增长率，2013—2014年反而又出现降低趋势。透过这一比重多年来不超过10%和供给规模出现降低的事实，无不表明我国财政支农投入严重不足，缺乏最基本的资金来源。

根据泰安市综合发展水平不同，对具有一定代表性的楼德镇、大汶口镇、龙廷镇、岱庙镇及肥桃镇的当地村民进行问卷调查，在被问及当前农村文化建设最大的困难时，缺乏资金投入成为民众普遍认为的最主要的障碍，300多个随机样本中，缺乏资金因素已占据一半；而乡土文化人才的缺失，也是人们的共识。

表1 当前农村文化建设的影响因素

依靠财政投入是我国目前公共产品和服务供给最主要的资金来源，投入渠道过于单一必然会引起投入不足的弊端；同时，在资金使用与监管方面也存在诸多问题，层层截扣现象较为突出；再加之城乡二元体制所带来的重城市轻农村思想已根深蒂固，致使只要是对农村的各项投入都不会很高。当然，农村专业人才的匮乏也是造成农村公共文化服务供给不给力的重要原因之一。农村公共文化服务具有专业人才的需求，人才的匮乏必然会使文化服务管理滞后，更谈不上长效化。

(二)农民的文化需求偏好与政府供给非对称化

在人们的生产方式、生活方式不断地更新中，农民对文化的需求也在随之改变。国家为切实解决农村人民群众突出的文化需求问题，提出和实施了一系列的文化惠民工程项目。泰安市政府积极响应和落实国家政策，高度重视农村公共文化服务的管理和落实工作，惠民工程顺利推进。比如，以肥城为代表的农民文化节·百姓大舞台、送戏下乡、巡演进村、广场舞等活动品牌，丰富了村民的精神文化生活，也让村民感受到了生活的美好。而在调查的一些村落中，却有不少村民反映，当地政府提供的某些公共文化产品不能很好地满足村民的现实需求。如电影下乡放映片子陈旧农民群众不爱看；农家书屋陈列的书籍对农民而言，缺乏实用性等。与此同时，走访的村落中，农村书屋等类似的文化供给服务场所鲜有人去查阅，甚至有些场所不再开放使用。

农村公共文化服务面临着严重的供需失衡问题，究其原因，主要还是目前的供给模式不合理所致，目前所采用的是由文化行政部门主导的单向的、灌输性的供给模式，这种供给模式是以“国家”为本位而非“农民”本位，较少考虑农民群众的现实需求，其实质体现为精英文化对乡村文化的改造，导致对农村文化的“服务”与农民群众的实际需求严重脱节或错位。[4]缺乏与供给对象的交流和沟通，只是一味地根据自己的意愿去提供物品，忽略村民真正的需求，必然会出现荒废、无用的文化场馆。

(三) 农村公共文化服务效率低下

这里的效率低下主要涉及如下几个方面：一是公共文化资源配置效率低下；二是公共文化服务问题解决效率低下；三是公共文化设施管理效率低下。有的村落组织开展的活动过于单一，集体的文化娱乐活动相当缺乏。如图2所示，就农村公共文化服务过程中出现的问题解决效率情况统计得知，效率一般占32.8%，效率一般、效率较低、效率很低共计占61%。可见，村民对政府关于公共文化服务中的问题的解决效率表示多是不满意。在走访的各个村落中，也不难发现，村里的一些公共文化设施过于陈旧，保护不到位。使用情况统计显示，空置现象也比较严重。

农村公共文化服务之所以效率低下，有以下几方面的因素导致。首先，政府“单中心”的治理。当前，我国社会结构发生了深刻变化，但政府社会管理模式还不能适应这种变迁的要求。长期以来，政府“单中心”的治理状况未得到根本改变。社会资源高度集中，社会资本、民间资源排除在公共服务领域之外，并导致社会组织缺乏生存和发展的土壤。其次，从公共选择理论的角度来看，地方各级政府作为农村公共文化服务的供给主体，会根据自身利益来选择公共文化产品，不仅影响到资源的有效配置，进一步凸显出农村公共文化服务供需失衡。再次，多元供给机制尚未形成。就目前农村的公共服务供给主体来看，供给主体相对较为单一和缺乏竞争性，改革的动力不足，忽视引进市场竞争机制，无疑会极大地降低公共文化服务的供给效率。同时，对供给主体问责制的缺失以及监管力度的不够，亦造成服务质量不高和容易滋生贪污腐败等诸多问题。

三、优化农村公共文化设施建设的路径选择

通过分析泰安市农村基本公共文化服务供给非均衡化的各种原因，不难发现，加大对农村基本公共文化服务财力、人力的投入力度，使村民的文化需求与供给相对称，提高农村基本公共文化服务的管理效率则成为解决城乡基本公共文化服务供给均衡化的关键。

(一)加大农村公共服务财力、人力投入力度，完善合理、有效的供给机制

没有财政的支持，再完美的供给方式、制度安排都无济于事。所以，财政支持是实现公共文化服务均等化的重中之重。而如何加大农村公共文化服务的投入力度、完善供给资金的监督管理，依然是政府亟需解决的一大难题。

第一，要加大政府财政对公共文化服务的支持力度。一方面，要强化对农村公共文化服务的重视程度，不断增加对城乡公共文化服务的资金投入。要加大对农村的财政转移支付力度，努力发挥财政转移支付在促进均衡发展方面的积极作用，让“好钢”用到“刀刃”上。此外，要拓宽投入资金筹措渠道。农村社区公共产品供给筹资制度创新的实质就是根据实际动员多方力量共同提供公共产品。[5]在实际行动中，全面拓宽融资渠道，为农村公共文化服务引入强有力的外部资金支持，提高公共文化供给的保障能力。另一方面，完善资金的监督管理机制。一要将用于公共文化服务的资金作出明确的划分，遵循专款专用原则，防止出现资金乱用乱投或被截留的恶性现象；二要积极发挥农民这一供给标的主体的监督作用，将该项资金透明化、公开化，疏通基层群众对政府行为的监督和意见反馈渠道；三要充分发挥地方党组织党员的模范带头作用，将基层党组织作为密切联系群众的一大工具，切实保障财政资金使用的规范性和有效性。

第二，重视培养本土人才。首先，要建立合理、有效的激励机制，来吸引专业性人才到农村服务和工作；其次，要不遗余力地培养本土文化人才，以便更高效地服务本地文化的发展，同时还要重视对民间艺人、非遗传承人的扶持；再次，建立农村专业人才工作的长效化机制，要加强对管理人才、文艺骨干的思想政治教育，以及专业知识和相关技能的培训，提高思想认识和技能素养，使他们能够更好地扎根基层，服务于农村文化事业；最后，积极鼓励民间艺人、文化团体组织文艺活动，发挥他们的影响感召力，带领更多的群众繁荣农村文化。[6]

(二)推动公共文化服务供给侧改革，探索农村公共文化服务新模式

推动公共文化服务供给侧改革，积极探索农村公共文化服务新模式、新思路，进而多渠道地满足村民多元需求，无疑是城乡公共文化服务均等化最重要的实现路径。

其一，不能盲目模仿城市供给模式。城乡公共文化服务供给模式具有相当大的差异性，把城市成熟的公共服务供给套路直接应用在乡村地区是不合理的。农村公共文化供给应该更加强调务实有效性，更具地方特色性，农村群众迫切需要的公共文化服务，往往会与自身的实际情况挂钩，尽量用更少的资源满足更为普遍和更为迫切的需求，所以这更加考验了基层干部对有限资金的分配和管理能力。

其二，建立“自下而上、以需定供”的互动式的灵活服务方式。在上级集中调控的基础上，尽可能地给基层群众提供多样性选择，可积极借鉴上海公共文化服务已践行的“供给侧改革”。同时，摒除自上而下的供给模式，广泛汲取民意，收集民情，科学获取农民的真正需求，建立以民众需求为导向的供给机制。只有建立积极的农民公共文化需求表达机制，才能让农民参与到农村公共文化服务供给的决策和执行过程当中，一方面，激发农民需求表达意愿，唤醒群众的主体意识，可通过宣传、教育等方式，以培养农民表达个体意愿的能力；另一方面，拓宽需求表达的渠道，通过村民议事会议的表达路径了解村民的文化需求偏好。

其三，积极探索“公共文化服务+互联网”模式。置身互联网时代这个大背景中，应将农村的发展与时代的进步相结合，不能固守传统供给方式，积极推进数字化服务，充分利用互联网提供的便利条件，来疏通公共文化服务通往农村的“最后一公里”。互联网文化是一种互动文化，激发着人们的探索欲望，大力推进农村互联网服务，不仅可以让农民参与文化建设，也更有利于农民创造丰富多彩的文化。只有条件具备才能吸引更多的农民使用网络，要加大对农村互联网基础设施建设，安排专门人员对农民进行上网培训，使农民能更快地使用网络。

其四，实现区域文化服务共享共利的模式。各地基层政府应根据新的形势变化，积极探索、大胆创新，采用新的统筹方式和手段建立规划和协调机制，多从规划指导、资源配置、宣传鼓励方面入手，避免“自扫门前雪”的狭隘发展思路，打破行政壁垒。各地区在遵循因地制宜供给模式的基础上，实现区域文化服务共享共利的模式，塑造具有包容性的发展空间，用更少的资本提供更多的服务，避免服务冗余导致的资源浪费现象，同时也有利于促进公共文化服务要素和资源的科学配置及合理流动。

(三)提高公共文化服务效能，加快推进社会力量参与公共文化服务体系建设

到目前为止，公共服务文化供给仍然以政府投入为主，缺少鼓励、引导社会资本参与公共文化服务供给的实质性有效举措，社会团体等民间组织的作用尚未得到充分发挥，会影响公共文化服务供给的覆盖范围、数量和质量。因此，促进城乡公共文化服务均等化，其实现路径之一就是社会化，通过转变政府职能、积极鼓励社会力量广泛参与、鼓励群众自办文化场所等途径，来弥补政府力量的不足。通过挖掘人民大众的集体智慧，实现文化从群众中来，到群众中去。坚持这一群众路线是提高公共文化服务效能的重要方式，也是推进公共文化服务均等化的关键。

首先，要摒弃政府“办文化”的传统观念，构建以市场为主导的资源配置体系，充分发挥社会潜能，进一步激发各类社会主体的积极性，形成由政府、市场、社会多方合作的公共文化服务供给格局。积极形成农村基本公共文化服务多元供给机制。将原由政府承担的部分公共文化服务职能通过特许经营、外包、公私合营等形式交由市场主体行使，并赋予社会组织提供公共文化服务的职能。

其次，各地政府在公共文化服务工作中，要摒弃计划经济思维方式，切实结合实际，积极向社会力量购买公共文化服务。这将对进一步深化文化体制改革，转变公共文化资源配置方式，提高公共文化服务的精准度和有效性，提高公共文化服务效能，满足人民群众精神文化和体育健身需求具有重要意义。[7]

最后，基层政府要为农村制定“走出去，请进来”的发展策略。充分利用当地的地域、文化特色，引入外部资本，降低公益性文化事业的准入门槛，拓宽支持公益性文化事业建设的途径，努力形成公共文化服务发展资金来源多渠道、投资方式多元化的格局，既能发展经济又能给当地基础设施建设带来契机。紧跟社会发展形势，抓住机遇，积极寻求与企业的合作。

总之，城乡公共文化服务均等化，是一个必须长期坚持的系统工程，是在动态的发展过程中追求的目标。其综合性和系统性的特点，让我们必须深刻地意识到基本公共文化服务均等化的实现不可能一蹴而就，政府必须在社会力量的有效参与中，多措并举，稳步推进，才能逐步实现投入和产出的均等化。

[1] 新华社．中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》[EB/OL].(2015-01-14)[2016-06-16].http：//www.gov.cn/xinwen/2015-01/14/content_2804250.htm.

[2] 唐亚林，朱春.当代中国公共文化服务均等化的发展之道[J].学术界，2012(5)：24-39，254.

[3] 泰安市文化广电新闻出版局.泰安市加快构建现代公共文化服务体系[EB/OL].(2016-07-13)[2016-08-10].http：//www.sdwht.gov.cn/html/2016/gdxw_0713/35239.htm.

[4] 吴理财.非均等化的农村文化服务及改进对策[J].华中师范大学学报 (社会科学版)，2008 (5)：10-17.

[5] 邸焕双.创新与重构——新农村建设背景下的农村社区公共产品供给制度分析[D].吉林大学，2014.

[6] 张文翠，康维波.农村文化惠民工程实施的调研与思考——以山东省泰安市为例[J].山东农业大学学报 (社会科学版)，2015(2)：85-90.

[7] 国务院办公厅.关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见的通知[EB/OL].(2016-05-11)[2016-07-18].http：//www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/11/content_9723.htm.

【责任编辑 王 坤】

Equalization of Basic Public Cultural Services of Urban and Rural Development——Taking Tai’an City of Shandong Province as an Example

Wei Dandan，Sheng Fang，Kang Weibo

(CollegeofHumanitiesandLaw，ShandongAgriculturalUniversity，Tai’an271018，China)

Implementation of “equalization of basic public cultural services in urban and rural areas” is not only the fundamental way to comprehensively deepen the reform of the cultural system，but also the inherent requirement of building a harmonious society.Equalization of public cultural services is the public cultural service rights and interests that the public should be protected.Some factors are seriously restricting the Tai’an city urban and rural equalization of public cultural services pace，such as lack of investment of financial resources and human resources，supply and demand asymmetry，low efficiency of service.Combined with Tai’an local conditions，increasing the investment financial resources and human resources，exploring the new mode of rural public cultural services actively，and promoting social forces to participate in the construction of public cultural service system optimization measures are undoubtedly to promote the integration of urban and rural scientific development,which plays an important guiding role.

Integration development of urban and rural areas；Basic public cultural services；Equalization；Path choice

C916.2

A

1009-5101(2016)06-0046-05

2016-08-07

泰安市哲学社会科学规划项目“公共服务均等化与城乡一体化研究——以泰安市为例(15skx005)”的阶段性研究成果。

魏丹丹，山东农业大学文法学院硕士研究生，主要从事社会治理与社会工作研究；盛芳，山东农业大学文法学院硕士研究生，主要从事社会保障研究；康维波，山东农业大学文法学院副教授，硕士生导师，主要从事社会治理与创新研究。(泰安 271018)