政策过程理论视角下“一社区一法律顾问”制度研究——以浙江省舟山市为例

□林巧

（舟山市委党校，浙江舟山 316000）

政策过程理论视角下“一社区一法律顾问”制度研究
——以浙江省舟山市为例

□林巧

（舟山市委党校，浙江舟山 316000）

浙江省司法厅于2010年出台《关于推进全省乡村法律顾问工作的意见》，对全面推行“一村一法律顾问”制度作出部署。以政策过程理论为视角分析舟山市该制度的实践可以发现，该制度在政策制定、执行、评估、监控等各个环节有需要完善之处。要从政策引导、资源整合、队伍建设等途径予以突破，使该项制度真正发挥效用，促进基层群众公共法律服务的均享。

政策过程；公共法律服务体系；“一社区一法律顾问”；舟山市

党的十八届四中全会明确提出“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系”。十八届五中全会进一步指出：“坚持共享发展，增加公共服务供给，提高公共服务共建能力和共享水平。”公共法律服务是公共服务的重要组成部分，公共法律服务体系建设是推进社会治理能力现代化的重要举措。2010年，浙江省司法厅出台《关于推进全省乡村法律顾问工作的意见》，对全面推行“一村一法律顾问”制度作出部署，要求有计划、有步骤、按条件、分层次地在全省全面建立乡村法律顾问制度。浙江省舟山市委、市政府于2010年6月和2011年3月，分别出台了《舟山市建立渔农村社区法律顾问制度实施意见》和《全面推进城市社区法律顾问制度实施意见》，对舟山实现社区法律顾问全覆盖提出了指导意见。据笔者调查，该项制度实施至今，尽管在覆盖率和财政保障上，舟山市均走在全省前列，并且在化解基层矛盾、提供法律服务、普法宣传、推动渔农村民治法制建设等方面起到了一定的作用，但该制度在现实的执行过程中也出现了一些问题，亟须加以解决以进一步提升其实际效用。在大力倡导公共服务均等化，建构公共法律服务均等化的目标下，笔者试以政策过程理论视角予以分析，通过给出政策过程各个环节的改善建议，以求真正实现政策目标，发挥政策实效。

一、基本理念

当我们探讨公共法律服务体系建设的时候，首先要明确的一个问题是：我们为什么要建设公共法律服务体系？这一基本认识将决定我们对事物作出判断并决定方向和路径的选择。

追求公平正义是人类行为选择的重要动机，不同地区、不同社会群体都有公平公正地享受法律服务的机会和权利。因此，公共法律服务体系建设的根本目的是维护社会公平正义，保障公民基本权利和合法权益。这一理念的确立，是开展公共法律服务体系建设的前提，也是确保公共法律服务体系建设取得成效的关键。就“一社区一法律顾问”制度而言，该理念所带来的思维转换表现为，在该制度建构和推广的过程中，我们不仅应关注其运作所带来的利益，更应该重视参与者的心理意向和选择。

首先，政府是公共法律服务体系的主导者。公共法律服务与纯公共物品不同，它涉及包括政府、专业机构、社会组织、个人等多元主体的共同参与。因此，作为公共法律服务体系的重要组成部分，社区法律顾问制度虽应由政府来推动，但政府不直接产生公共法律服务，而是以购买者的身份向市场购买法律服务，由相关服务者提供服务，而政府负责相关规章制度的制定和监督、评估职责的履行。

其次，公众认同是公共法律服务体系建设的内在动力。只有当社会公众普遍认为公共法律服务体系是一项惠及自身的制度时，才会有共同的愿景和诚意来拥护、支持公共法律服务体系的建设。对政府而言，应致力于该项制度能给公众带来什么实际的效用和利益；而对公众而言，应致力于与公共法律服务体系相匹配的知识建构。

再次，律师是公共法律服务体系建设的核心活动者。虽然律师带有商业属性，但是律师也是维护基层群众利益的主力军，理应致力于公平和正义。法律服务业的发展，到了一定程度，就需要律师走进基层社区。政府和社会合作提供公共法律服务，把律师推向了基层矛盾化解工作的最前线。对法律服务的重视，也调动了律师公益服务的积极性。

二、制度困境

从政策过程理论视角来看，政策的制定、执行、评估、监督是现行公共政策的一个完整循环，但它不是线性的僵化模式，也并不要求政策制定者在解决公共问题时严格遵守这一模式，其本质是要求公共问题的界定和方案的开发执行应根据政策环境、决策者意图等因素作出适时的变化和调整。以此来考量“一社区一法律顾问”这一政策制度，可通过将复杂的过程划分为有限的几个阶段，继而对这些阶段进行单独考察，以更准确地对该项政策进行分析。

（一）政策目标初衷良好，但缺乏统一明确的规范。为进一步促进村级集体经济发展，维护渔农村社会稳定，推动渔农村民主法治建设，保障困难渔农民合法权益的实现，舟山市出台《舟山市建立渔农村社区法律顾问制度实施意见》，开始探索建立“一社区一法律顾问”工作制度，以政府购买法律服务的形式，为各渔农村社区配置一名法律顾问免费提供法律服务。为规范和提升社区法律顾问的服务能力和工作质量，2011年舟山市司法局出台《舟山市社区法律顾问工作年度考核办法》，明确了一整套完备的考核内容和工作程序，并面向基层推广，寻求渔农民的认同和支持。目前，舟山市共有113名律师和27名法律服务工作者担任法律顾问，实现了“一社区一法律顾问”制度全面推行。其中每个社区与相应的律师事务所都签订了律师进社区提供法律服务的协议，协议内容包括律师在社区提供法律服务的时间、场所、必要的办公设备、定期举办法律宣传活动、律师的更替等，地方财政每年为法律顾问提供经济补贴，为社区律师工作的长效发展提供了保障。

2015年，律师和基层法律服务工作者为渔农村和城市社区开展法律“体检”133次，提供法律咨询933次，制作审查合同117份，提供法律意见101次，开展法制宣传33次，调解纠纷24次，组织讲座56次，提供其他法律服务110次。这一制度建设对于保障公众权益，提高基层法治水平，规范基层社会治理，化解矛盾纠纷起到了显著作用。

从制度设计而言，社区法律顾问制度既符合基层社会依法自治的逻辑，又是行政体系深入基层社会治理的体现，一定程度上缓解了法律在自上而下推进过程中与基层社会自主发展之间的冲突，起到了充当国家法制与基层生活之间的媒介的作用，表现为既向国家法制负责，预警或化解基层治理中可能出现的不稳定因素，更向普通民众负责，协助其以制度体系较易接受的方式维护其合法权益。这必然意味着需要从国家层面对该项制度进行总体规划和顶层设计，从而实现高位推动。但从目前的实践来看，该制度尚处于探索层面，缺乏统一明确的规范，客观上制约了该项制度推进的力度和广度。社区律师制度还存在一些问题，如与其相关的法律法规缺失、立法滞后等导致的法律层面缺乏保障；社区工作机制衔接不够导致的“社区法律服务场所设置与现行管理规定冲突”等。①

（二）政策执行各存短板。政策制定出之后，能不能起到预期的效用，取决于政策执行中相关主体的认同和行为选择。“一社区一法律顾问”制度在执行过程中尚存在一些短板。

1.政府部门推广不开。渔农村社区法律顾问制度的建立，源于群众诉求和基层公共法律服务资源的稀缺，但在政策执行过程中，政府部门却面临推广不开的尴尬。

一是群众观念尚未转换到位。尽管随着法治建设的深入，渔农民的法律意识逐步增强，开始认识到法律不仅调整刑事犯罪关系，还涵盖了每个人日常生活、生产等方方面面，法制已经逐渐内化成一些渔农民的新的素质，他们遇到纠纷首先想到的是寻求法律帮助，然而还有不少渔农民长期以来受地缘因素和传统礼俗观念的影响，在遇到纠纷或冲突时，仍然倾向于“私了”或通过行政途径而非法律途径解决。同时，“一社区一法律顾问”制度只为群众提供免费法律咨询服务，如果群众要采用诉讼的方式，则不属于政府购买的基本法律服务范畴，所以，诉讼费用高、耗时长、程序复杂也成为渔农民不愿选择法律途径解决纠纷或保护自身权益的重要症结。

二是供求差距大。社区律师制度能否取得长效发展，关键在于进入社区的律师的数量与质量能否得到保障。目前舟山市共有23家律师事务所、181名律师，绝大部分律师事务所集中于定海区和临城新区，岱山、嵊泗等县区律师事务所数量极少，并且规模较小，律师数量不多，可见律师资源分布严重不平衡。同时，随着渔农村社会经济的快速发展，人口的流动性加大，渔农村矛盾纠纷的主体、案件的形式、潜在的问题日趋多样化、复杂化，问题多、律师少的矛盾非常突出。

2.基层管理者态度矛盾。社区法律顾问制度有利于分流基层涉诉涉访压力，预防和减少社会矛盾纠纷的发生，对基层管理者而言应是一项大受欢迎的政策，但实际情况来看，基层管理者的态度并不积极。

一是管理理念需要更新。有部分基层管理者认为，不能让渔农民过多地知道或了解信息或政策，知道得越多对推进各项工作越不利，尤其是在土地管理、征地拆迁等具体事项上，仍沿用传统行政管理模式。所以，他们主观上排斥社区法律顾问制度的落地推广。

二是认知和准备不足。部分基层管理者对政策认识存在误区，认为在大部分群众对法律冷漠和社区人少事多的情况下，驻社区律师按照政策规定的服务内容开展法律宣讲、法制教育等活动，不仅增加基层管理者组织、动员、推广的工作量，甚至增加了经费开支，变相削减了基层经费和福利待遇。

三是法律风险防范意识缺乏。部分基层管理者没有充分认识该项制度所起的重要作用。一方面被动工作，在处理社区事务时，基本没有合法性问题的考虑和判断，按照固有的思维方式和治理方式，只有当社区发生纠纷、出现事故而又无力解决时，才会想起找法律顾问帮忙。另一方面宣传不到位，导致广大社区群众对律师进社区这一制度并不了解，参与度不足，无法真正享受制度福利。

3.法律顾问制度执行度不高。“一社区一法律顾问”是政府向律师事务所购买法律服务并提供给基层群众的一种准公共物品。对法律顾问而言，经济人的本质导致其更多考虑成本和收益之间的关系，尽管其与社区签订了服务协议，但不能阻碍其逐利的天然性。目前，法律顾问制度执行度不高，问题较为突出。

一是法律服务效率较低。虽然现有的政策对法律顾问进社区服务的时间作出了规定，但实际上很难实现。一方面因为律师（法律工作者）本身业务较忙，进社区的时间往往是机动的、不确定的，而基层则希望在社区或渔农民有需要的时候，法律顾问能随叫随到。另一方面，社区法律顾问在社区没有固定的办公场所，所以往往以电话联系的方式为社区和群众提供法律服务。电话联系的方式带有很大的局限性和制约性，无论是法律顾问了解情况还是社区村民表达诉求，都无法达到面对面沟通交流的效果，并且还存在人员信息不确定的情况，这就造成群众对法律顾问的满意度不高。同时，对于一些边远社区，律师提供法律服务面临着路途遥远、交通不便等问题，造成其需要在路途中耗费大量时间与精力，降低了其深入社区提供法律服务的效率。

二是服务质量参差不齐。针对舟山律师人数少的现状，政府部门遵循“以律师为主体，法律服务工作者为辅助”的原则，将可调配的资源都纳入动员的范畴。但个体专业的差异、素质的高低、职业操守的优劣，使得法律服务质量参差不齐。大部分社区法律顾问对该项工作的主动性不够，被动完成考核任务思想的多，而主动开展法律事务服务的少，对社区法律事务的服务作用有限，仅能涉及社区法律事务的表层而无法进入村居事务管理的中心，影响职能发挥。

（三）政策评估尚不健全。政策评估是政策过程中必不可少的部分。目前，“一社区一法律顾问”制度的评估主要体现在政府部门的工作考核。根据《舟山市渔农村社区法律顾问工作规程》《舟山市社区法律顾问工作年度考核办法》，对律师事务所参与的“一社区一法律顾问”工作实行量化考核方式，于每年11月下旬至12月底集中进行，于次年1月按比例抽查，并把考核结果纳入律师事务所、基层法律服务所律师、基层法律工作者年度考核内容。“如果研究是由那些执行政策的人主持或者由他们的朋友主持，那么结论是：对社会问题的所有政策干预都会产生预期的效果；如果研究是由那些对政策持怀疑态度的人主持时，那么结论就会是：对社会问题的政策干预不会产生预期的效果。”②由此可见，公共政策的评估带有很强的主观性。司法行政机关是考核的主体，主体的单一化和内部化，往往难以实现价值中立和客观公正。基层人大、政府机关部门、新闻媒体、群众等并没有发挥其在公共政策评估中的应有作用。

（四）政策监控尚不到位。政策监控是政策系统中不可或缺的部分，贯穿于整个运行过程，目的在于保证政策贯彻落实，实现既定政策目标。政策监控机制包括权力机关的政策监控、行政机关的政策监控、司法机关的政策监控、执政党的政策监控、各民主党派及人民团体的政策监控以及来自于人民群众的政策监控。现行社区法律顾问政策的监控机制，只设置了行政机关的内部监督，即在司法局——司法所——社区体系内，且停留在自上而下的行政监督和评估考核阶段，缺少社会各界主体的政策监控，且不同政策监控主体之间仍然缺乏必要的衔接，空隙太多。这就使决策者和政策制定者无法及时有效地掌握客观情况，进而无法及时正确地对政策作出调整和更新。

三、突破路径

解决“一社区一法律顾问”制度困境的关键是，要将政府机构这一单一承担任务的主体，扩大至与该项政策有关的所有行动主体和机构，从而摆脱制度政策调整或完善的局限性。具体而言，应主要从以下几方面入手破解法律服务资源配置的不平衡问题，真正为渔农村社区民众提供平等、共享法律服务的机会，促进基层的民治法制建设。

（一）强化政策引导，健全各项机制。

一是完善顶层设计。各级党委政府要充分认识到建设公共法律服务体系的重要性，建立党委领导、政府主导、司法行政机关具体实施，相关部门协作配合、社会广泛参与的工作格局。将社区法律顾问制度纳入全市公共法律服务体系建设，整体规划，同步推进，推进城乡公共法律服务一体化、均等化。

二是规范工作机制。在现有基础上，进一步规范法律顾问工作的运行模式、工作流程、标准体系和指责职权。法律顾问工作要贯穿于基层工作全过程，向提供决策论证、参与文件制定、规范行政行为等各项工作延伸，形成“事前防范法律风险、事中严格依法办事、事后落实法律责任”的运行机制，保证工作效力，真正体现法治在基层事务治理的作用。

三是改进考评和监管机制。推动将社区法律顾问工作纳入市县依法行政考核项目，采用分层管理、量化考评的模式，建立法律服务质量反馈体系，建立购买主体、服务对象及第三方评审机制，将法律服务考评结果向社会公众发布，并作为政府后续选择购买法律服务的重要依据。

（二）强化资源整合，解决供需差距。

一是要构建“大公共法律服务体系”。虽然近几年法律服务队伍呈逐渐壮大趋势，但尚不能满足“一社区一法律顾问”制度的巨大需求。针对供求差距较大的问题，应加强与高等院校、科研机构、公检法部门之间的协同合作，广泛引导人民警察、检察官、法官、高校教师等具有法律专业知识的人员参与普法宣传、法律咨询、纠纷调解等法律服务活动，通过组团式服务的方式将法律服务力量配置到边远、落后的渔农村地区，缓解公共法律服务供给的区域性矛盾。

二是健全社会激励机制。首先，增强社区律师制度的宣传力度与方式。广泛利用各新闻媒体，“进一步扩大公众知晓率和社会知名度，为工作深入扎实推进营造良好的环境和条件”。③在公共法律服务平台的基础上，定制关于社区律师的手机APP应用软件，在互联网上提供法律服务的同时宣传社区律师制度。其次，协调工商、税务、民政等部门，通过税收、补助、表彰、培训等措施，激发更多的法律服务机构参与进来。司法行政部门和行业协会要发挥组织、引导作用，创造条件，搭建平台。

（三）强化队伍建设，提高服务质量。

一是要大力发展以律师为主体的法律律顾问队伍。通过政策倾斜和财政支持，鼓励优秀律师事务所、优秀律师在律师资源匮乏地区设立分支机构，弥补资源不足。通过相关培训和专题会议研讨，提高法律顾问思想政治素质、职业道德素养和对渔农村纠纷的处理能力。通过考评反馈结果，推广一批先进典型，展现法律顾问履行社会责任的良好形象，从而实现人人关心公益、参与公益的社会效果。

二是要不断加大青年律师的培养机制。第一，把青年律师培养作为一项战略任务，制定实施培养规划，建立健全培养体系，为青年律师成长创造有利条件。第二，加强律师事务所内部管理，促进青年律师养成恪守执业纪律与职业道德的良好职业习惯。第三，要加强对优秀青年律师党员的重点培养工作，推荐优秀青年律师党员参选党代会代表、人大代表和政协委员，担任政府法律顾问，为优秀青年律师党员参政议政创造条件。

三是要不断创新服务载体，推进法律服务便民。以“网格管理”为平台，由各镇（街道）司法所工作人员将法律顾问情况、联系方式公示到其所对口联系的社区（村居），将法律顾问联系卡发放到对口联系的所在社区（村居）每户居民手中。对口联系律师、基层法律服务工作者应积极主动与所在镇（街道）司法所和对口联系社区（村居）的负责人取得联系。

注释：

①马军港、梁震、谭征：《深圳等市律师法律服务进社区活动调查报告》，《中国司法》2008年第8期。

②托马斯·戴伊：《自上而下的政策制定》，北京.中国人民大学出版社2001年版，第158页。

③关永年、张国龙：《“律师会客厅”、“社区律师工作室”:基层律师法律服务新模式》，《中国司法》2013年第7期。

[1]马建荣.基层法律服务[M].北京：中国政法大学出版社，2014.

[2]李天昊.律师在我国法治建设中的作用[D].中国社会科学院研究生院，2011.

[3]徐尚昆.推进公共法律服务体系建设的理论探讨[J].中国特色社会主义研究，2014（5）.

[4]李志军.重大公共政策评估理论、方法与实践[M].北京：中国发展出版社，2013.

（责任编辑：潘晶安）

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1674-3040（2016）05-0015-05

2016-07-10

林巧，浙江省舟山市委党校法科文教研室主任、讲师。