美国现代警务模式创新及其启示*

□梁德阔

（上海政法学院，上海 201701）

○犯罪学研究

美国现代警务模式创新及其启示*

□梁德阔

（上海政法学院，上海 201701）

主持人：郑群，金诚，刘鹏

从犯罪预防和治理的角度概括社区警务、问题导向警务、情报主导警务、第三方警务、“破窗”警务、杠杆警务、热点警务的基本要素，概括分析相关警务模式的特点，结合警务案例评估相关警务模式的实际效果。这些警务模式标志着美国传统警务的转型和现代警务的多元化。随着高科技犯罪的不断涌现，技术在警务创新中越来越重要。

美国现代警务；基本要素；绩效评估；经验启示

Kelling和Moore把美国警务史分为三个时期：政治时期、改革时期和社区时期。[1]19世纪40年代至20世纪初，警察受政治家严密控制，警察围绕政客转。20世纪初至70年代，警察集中管理和规范操作加强，警民关系得到改善。20世纪80年代进入社区时期，警察依靠与市民合作打击犯罪和解决社会问题。不过，“社区警务”这一概念的内容一直被更新、扩展和完善。也正是从20世纪80年代起，美国警务模式步入不断改革创新和繁荣发展阶段，更多的警务模式被提出并予以实施，如问题导向警务、情报主导警务、第三方警务、“破窗”警务、热点警务、循证警务、杠杆警务等。本文采用犯罪学的学科视野和思路，从犯罪预防和犯罪治理的角度审视这些警务模式及其实施效果，并探寻相关的经验启示。

一、美国现代警务模式创新

（一）社区警务（community policing）。

1.社区警务的演化。美国社区警务经历了“改革、扩散、制度化”三个阶段。[2]1979-1986年是“改革”时期。社区警务开始于Herman Goldstein的警务改革，以及Wilson和Kelling的“破窗”理论。这时期的警务方式比较单一，主要是徒步巡逻，寻求解决问题措施和设立社区警务室，这些小范围的“实验”为以后的警务改革提供了思路。1987-1993年为“扩散”阶段。这时期社区警务在城市大规模地迅速实施，警务方式超越了“改革”阶段，包含更多的社区和生活质量问题。社区警务改善了警察与社区居民的关系，关注对象也瞄准了毒品滥用和犯罪恐惧，重视社区警务的效果评估。从1994年至今，社区警务在美国广泛应用，为“制度化”阶段。这个时期的警务独立于政治，1994年美国国会通过的《暴力犯罪控制与执法法案》为社区警务提供联邦补助金，关注对象扩大到青少年枪支暴力、团伙和家庭暴力，并通过地理图软件和环境设计预防犯罪。

2.社区警务的基本要素。一是长期派驻警察在指定区域巡逻。警察主要是徒步或者骑自行车在社区中巡逻。二是社区居民发现问题，与社区警察携手解决问题。社区警察要遵守职业道德，获得社区居民的支持，实施犯罪控制和预防。三是全方位服务。比如，组织社区公益活动，解决社区居民困难等。四是社区警察与非执法团队紧密合作。五是对问题的解决方式进行长期评估。比如，潜在问题分析，居民生活质量及公民对社区警察的满意度调查等。[3]

3.对社区警务的评价。

（1）社区警务与传统警务相比有很大进步。传统警务模式（或称标准警务模式the standard model of policing）就是警察在整个责任区随机巡逻，调度警力投入刑侦破案，依靠法律体系和执法镇压犯罪活动。[4]这些工作都是被动的，头痛医头，脚痛医脚，没有考虑到警力强弱，哪些犯罪问题必须打击，哪些区域必须巡查，搞“一刀切”式的常规警务。社区警务不再仅仅是警察徒步或者骑自行车巡逻，而是警察角色从对抗犯罪转变为问题的解决者、邻里的调查员，整个警察部门实现了文化转型，包括分散组织结构，改变招募、培训、奖励、评价和晋升体系等。社区警务要求官员突破事件驱动型的警务模式，积极主动、创造性地解决犯罪和混乱事件。

传统警务与社区警务的区别[5]

（2）社区警务的实施效果。1995年，芝加哥警务战略（CAPS）的测评结果显示，五个街区的已知犯罪问题明显下降，三个街区的自然衰退降低，市民对社区警务评价显著提高。[6][11]2004年，更接近CAPS的评估项目由芝加哥社区警务评估协会开展，结果发现，自1991年以来，芝加哥城内各类犯罪开始下降，暴力犯罪降低了49%，财产犯罪降低了36%，入室盗窃降低了46%，强奸降低了45%，暴力伤人和殴打降低了41%，市民对犯罪的恐惧减少了20%。[6]社区警务促进了市民与警察的直接互动和联合，比如社区警务站、市民合同化巡逻、社区警务协商等工作策略都为市民直接参与社区治理提供了机会，这也有效降低了市民对犯罪的恐惧感和对社区发生犯罪的担忧，改善了警察与其所服务的社区之间的关系。对劳伦斯城阿灵顿街区失序的总体测评显示，居民对犯罪和失序的恐惧有实质性减少，他们特别关注警员和管理者对社区组织的参与，认真规划的社区干预战略使劳伦斯城成为社区警务的经典案例。[7]

（3）社区警务发展的阻力。社区警务最早是作为社区导向警务和问题导向警务来实施的，目的是培养警察与社区的良好关系。尽管《暴力犯罪控制和执法法案》支持社区警务，但社区警务发展还是存在阻力。有的警察认为，社区警务额外增加了许多工作，浪费了许多时间，它是一项削弱打击犯罪的社会工作，给警察管理层为他们的部门骗取经费提供机会，警察通过突击行动来减少犯罪的有效性受到限制，警察的威武形象被弱化了。一些民众也不愿意参与社区警务活动，因为他们害怕犯罪分子报复。此外，关于社区警务的定义、应用方法和效果、评价模式和路径等问题也是争议不断，甚至存在激烈的批评声音。

（二）问题导向警务（problem-oriented policing）。

1979年，Herman Goldstein初创了问题导向警务，在其著作《问题导向警务》（1990年）对问题导向警务作了丰富而又全面的阐述。

1.问题导向警务的基本要素。问题导向警务要求警员和发案分析员识别违法犯罪问题，并将罪案所造成的危害向社会公开发布；在确定可能的解决办法前，全面而详细地分析问题；在处理犯罪问题时并不反对采取执法打击行动，但往往寻求打击处理手段以外的长期对策；主张标本兼治，认为解决问题的根本原因与缓解问题造成的危害后果同样重要；授予警员更大的决策权和解决问题的自主权；对解决方案的结果进行评价，以确定是否成功。[8]

2.问题导向警务的基本程序。问题导向警务的基本程序包括“审视、分析、反应及评估”（简称SARA）。审视是指确认问题，警察查找辖区内存在的问题，筛选出典型或反复发生的事件。分析是程序的核心阶段，原因不明确，就无法制定出有效的应对方案。反应是指详细陈述给犯罪量身订制的策略，应当反复审查犯罪三角形（由“受害人”“违法犯罪人”“犯罪地点”这三个边组成）的相关情况，并提出至少处理三角形中的两个边的方案。在评估阶段警察要评价反应的效果，包括逮捕数、犯罪报告的水准、反应时间、破案率、居民投诉等。

3.对问题导向警务的评价。问题导向警务一般被认为是社区警务的必要组成部分，美国联邦政府资助问题导向警务的拨款就是以社区警务补助金的方式拨付的。问题导向警务的用途比较广泛，它能够有效控制很多特定的犯罪和混乱问题，比如公寓楼的入室盗窃、卖淫嫖娼、便利店抢劫、在酒吧和俱乐部里因过度饮酒发生的暴力事件等。问题导向警务要求警察部门由个案处理向解决多发性报警案件转变，依据研判确定重点，基于证据制定对策措施并评估结果，为此需要投入大量的人力和技术，需要在警察部门内部进行大幅度的文化创新和组织变革，授予基层警察更多的自主权。

（三）情报主导警务（Intelligence-Led Policing）。最早给情报主导警务下定义的是英国审计委员会和内政部，David Phillips是这一理念的先行者。

1.情报主导警务的基本要素。数据分析和犯罪情报是情报主导警务的基本要素。“犯罪情报”由两部分组成：一是通过发案分析获得犯罪规律；二是获取关于犯罪分子的刑嫌情报。杰瑞·莱特克里菲将情报主导警务理解为一种业务模式和管理理念，其中的数据分析和犯罪情报对客观的决策机制至关重要，这一决策机制能够针对惯犯和重特大犯罪分子开展战略管理，给出有效的打击策略，以推动发案和问题的减少、遏制和预防。[8]

2.情报主导警务的目标、任务和原则。

（1）情报主导警务的目标是降低发案、预防犯罪和遏制犯罪分子，采用自上而下的管理方式，将发案分析和刑嫌情报合并为犯罪情报，使用犯罪情报客观指导警务资源配置，重点对惯犯和严重犯罪分子开展执法打击活动。

（2）情报主导警务的主要任务是提出比较数据统计报告、辖区指挥官简报，召开犯罪对策会议。情报主导警务要求将统计数据（如逮捕和传唤数据、报警电话数据、犯罪类型、犯罪模式、犯罪特点、作案手段、犯罪趋势）及各类信息输入计算机，在此基础上形成统计报告。利用电脑分析软件标出犯罪高发的地点和类型，探究犯罪规律和发展趋势，依此调整警力部署。犯罪对策会议催生了问题解决团队，各级辖区指挥官共享情报信息资源，现场商讨对策措施。

（3）情报主导警务的原则是情报及时准确、战术有效，部署快速，后续行动持续。杰瑞·莱特克里菲把情报主导警务的工作准绳具体化为十条：一要有支持性的、精干高效的指挥机制，这需要充满热情和精力充沛的领导层去支持和推动，实现情报主导警务常态化；二要让情报主导警务成为工作全局的核心；三要把发案分析和刑嫌分析一体化；四要将惯犯和严重犯罪分子列为工作重点；五要向职业情报分析员和情报工作人员提供分析和管理训练；六要召开战略和战术部署会；七要为主动精准的警务工作创造机会，避免按部就班的侦查；八要确保数据充分、完整、可靠、有效，通过高质量的情报成品影响决策；九要建立适合指导实践的情报成品的管理体制；十要正确运用预防、遏制和打击手段。[8]David Phillips给出的有关情报主导警务的工作要点有：管控惯犯和严重犯罪分子；通过分类筛选排除大部分不需要继续调查的案件；强化对监控和秘密力量的战略层次应用；将情报置于决策的核心位置。[9]

3.对情报主导警务的评价。

（1）情报主导警务已成为21世纪的一项重大警务运动。自从美国“9.11”恐怖袭击事件之后，信息和情报共享已成为警方防范恐怖事件和控制有组织犯罪的关键要素。美国联邦、州及地方警察组织为信息共享而组建的“融合中心”和区域信息共享系统（RISS）可以实现实时的数据共享访问，情报连线在预防恐怖袭击事件中发挥着重要作用。

（2）情报主导警务较少关注警察具体使用的警务策略，而较多关注警察机构本身的性质和特点。纽约市警察局长William Bratton发展了情报主导警务模式，他说：“我们创造了这样一个系统，其中警察局长以及他的核心执行成员首先授权，然后询问分局局长，迫使他制定出一个计划来打击犯罪。”[10]依此类推，在管理层面上，该模式的核心因素是责任到人，上层管理者通过辖区指挥官简报可以掌控辖区指挥官的工作情况，辖区指挥官应对所辖区域的警务工作负责，而不是对一线警员负责。

（3）案例评估。2002年4月，费城警方启动了平安街行动，至少200个街角的毒品零售人员发现他们引来了警方的定点巡视。该行动对毒品交易角落的周边地带产生影响，在警员巡视点周边0.1英里范围内，发案较少。虽然23%的涉毒活动转移到邻近社区，但行动获得成功，涉毒活动有所下降。对毒品匿名举报信息分析表明，平安街行动使涉毒活动由街面转移到室内。[11]犯罪趋势数据的简单分析表明，在警察部门运用了情报主导警务之后，费城的犯罪减少了。[12]然而，由于情报主导警务常常与其他犯罪预防警务（如“破窗”警务、热点警务）联合使用，因此很难区分出情报主导警务在犯罪控制中的实际作用。

（4）与其他警务模式的对比分析。情报主导警务在实践中可能成为社区警务的对立面。社区警务的主要目标是提高警察合法性，在组织上采取自下而上的方式，将群众置于中心；而情报主导警务的目标是降低发案，自上而下等级化，将犯罪分子作为重点。情报主导警务与问题导向警务有共性，但对犯罪分子的关注是两者的主要区别，情报主导警务更多依靠传统的等级指挥体系，更注重执法打击。情报主导警务与比较统计也存在相似性，但情报主导警务应用范围更广，更加关注具体的犯罪分子。

另外，要实现情报主导警务转型升级，就必须变革组织和文化，这可能会遭遇警界内部某些人的反对。争取公众支持，并向公众解释情报主导警务对预防和治理犯罪的价值，很有可能成为警方所要面对的另一个挑战。

（四）第三方警务（third-party policing）。

1.第三方警务的提出。1979年，Herman Gold⁃stein提出了扩展警察策略“工具箱”的建议，第三方警务即是依照此建议，把警察资源扩展到“第三方”，第三方资源包括家长、业主、财产主、公共住房机构、房屋和健康监查人员等。所谓第三方警务，是指警察通过强制和说服方式促使非犯罪群体和各种组织协助警方预防和控制犯罪。第三方警务的关键在于警察利用行政法规、刑事和民事，鼓励和逼迫第三方参与到犯罪控制活动中来。由此可以看出，第三方警务有两个必要条件：[13]一是要有第三方的个人和实体组织与警察一起控制或预防犯罪。他们既可以是自愿的，也可以是迫于警方压力的结果。二是需要某种类型的法律杠杆。这些法律杠杆可能被用来以不引人注目的方式，或以公开的方式劝说和引导第三方承担起控制犯罪的某种责任。有时这些法律杠杆被监管者使用，有时则被警察直接用于选定或指派普通市民以实现对违法犯罪的控制。

2.第三方警务的基本要素。[14]第三方警务的主要目的是预防和控制犯罪；发起者应是公共警察部门；关注点是相关人群（年轻人、帮派成员和毒贩）、易发犯罪的地点（年轻人聚集的公园、毒品交易场所、商场和娱乐场所）、犯罪情境；最终目标群是参与违法行为和轻微犯罪人（违法犯罪的年轻人、帮派成员、毒品交易者、故意破坏者和轻微犯罪者）；直接目标是控制者或管理者（财产所有者、家长、酒吧老板、商店老板、业主）；使用法律杠杆以获取相关人员的服从。

3.实施第三方警务的要求。一要进行周密的策划，考虑到干预措施带来的影响，需要拟定详细的协议规约、行为守则和行动指南，明确说明如何运用及何时运用第三方警务策略；二要加强警察与第三方的磋商，这是确保第三方警务公平性的首要任务；三要采取合适的胁迫手段和法律手段以确保第三方服从，这也是第三方警务得以开展的一个必要条件；四要设立金字塔式的批准模式，以便于警方在采用强制性手段之前，先用合作与协商的方式寻求第三方的协助。

4.对第三方警务的评价。

（1）第三方警务模式代表着犯罪控制方式的转型，反映了警务发展的趋势。伴随着风险社会的出现，监管实践面临着更广泛的社会变革。在第三方警务中，犯罪控制的责任不再仅仅归国家机构一方，而是由监管机构、当地议会、工商企业和个人共同承担。第三方警务的积极意义在于促进邻里之间产生社会效能感和内聚力，在监管者与服务者之间建立有益的互助合作关系，培养更加广泛的犯罪控制和犯罪预防的责任感。当然，第三方警务也有消极面，主要是因为警察与监管人员的配置问题，可能会导致犯罪转移到附近的其他地区，或者转移到其他时间段，或者以其他方式实施犯罪，或者转化为其他类型犯罪；为实现第三方警务目标而经协商选定的法律工具可能偏离立法目的，甚至与初始的立法意图背道而驰。

（2）案例评估。第三方警务实践中，控制毒品犯罪最普遍的方式就是将业主作为“第三方”。Eck和Wardell阐述了圣地亚哥警察局实施“消灭毒品反应小组”（DART）计划。该计划采用毒品危害消除法与驱逐法规定的手段控制毒品犯罪。DART成员向相关业主发送信件，警告其住宅发生过毒品犯罪。根据加州法律规定，如果该房产内再次发生毒品交易，业主在一年内不得出租房屋，并处以25000美元的罚金。结果是，与DART成员会面后，实验对象的犯罪率下降了60%；仅收到DART信件的实验对象的犯罪率也下降了13%。[15]

（五）“破窗”警务（“broken windows”policing）。

1.“破窗”警务的提出。“破窗”警务源自“破窗”理论。1982年3月，Wilson和Kelling在美国《大西洋月刊》杂志上发表《“破窗”：警察与邻里安全》一文，首次提出“破窗”理论。“破窗”理论认为，犯罪发展是因为警察和市民没有联合起来阻止城市衰败和社会混乱。“破窗”理论的三个主要论点是：毒瘾者、娼妓、青少年犯罪团伙和无家可归者生活的地区，其特征是恐惧、混乱、高犯罪率；年久失修的建筑物加上秩序混乱，吸引着违法犯罪；在这些地区应通过警民合作减少恐惧和犯罪。[16]“破窗”理论应用于警务实践，形成“破窗”警务。

2.“破窗”警务的基本要素。“破窗”警务关注两个问题：一是无序与犯罪是否存在相关性？二是如果两者相关，那么对无序的干预是否会降低犯罪的发生？这两个问题又是相互联系的。[17]破窗警务鼓励警察关注社会混乱问题，将犯罪问题放在次要地位或者至少作为警察的第二阶段目标，即警务工作的首要目标是社会混乱问题，其次才是犯罪。“破窗”警务的四个要素是无序、对犯罪的恐惧、社区控制失效和犯罪，它们之间是递进关系，即无序的环境直接导致人们在此环境中对犯罪产生恐惧，进而削弱该区域社会控制力，最终产生严重的违法犯罪。Wilson指出，如果不守秩序的人数以算术级增长，那么人们的焦虑程度就会以几何级增长。[18]这表明，少数无序的社会现象也许不会轻易引起违法犯罪，但如果无序活动非常频繁发生或者无序状态达到一定规模时，犯罪就会出现。因此，警察可以实施规则性干预有效预防和减少区域性无序，防止因无序的增量而出现犯罪问题。

3.对“破窗”警务的评价。

（2）案例评估。结合“零容忍”思想，纽约交通警察使用“破窗”警务来防控纽约地铁里的犯罪。他们在实践中发现，那些违法越过地铁入口的人，也往往是抢劫地铁乘客的人，因为这些违法现象虽小，但对实施严重犯罪有重要影响。长期逃票者、好斗的乞丐、无家可归者往往造成混乱，并使抢劫之类的严重犯罪率上升，因此逮捕轻微违法者以减少严重犯罪是重要的。作为减少犯罪和混乱的合法方式，纽约交通警察的“破窗”警务受到广泛的社区支持；但是，当“破窗”警务被曲解成所谓的“零容忍”警务时，不分青红皂白的攻击性执法也会对警察与社区的关系产生负面影响。如果没有社区成员的积极参与，而仅仅依靠警察的有效干预，那么短时间内被清除的无序又很快会滋生，这也是“破窗”警务与社区警务紧密结合的原因。

（六）热点警务（hot spots policing）。

1.热点警务的提出和兴起。热点警务主要源自街头犯罪，因为犯罪常常集中发生在一些不相关联的热点地区。热点地区是指犯罪相对集中的区域和地点。研究表明，犯罪常聚集在一些特定的地方、侵害者和受害者身上。例如，Spelman和Eck进行了几项研究，预测出美国10%的受害者卷入40%的受侵害事件，10%的罪犯卷入超过50%的犯罪，以及10%的地方是60%的犯罪发生地点。[19]犯罪模式理论认为，犯罪人员通常按照固定的路径往来于各个活动地点之间，在其熟悉的环境中活动。当不同个体的活动地点在时间和空间上重合时，攻击目标和犯罪人员的聚集就会创造犯罪机会。犯罪活动主要集中在交通干道及其附近的场所，犯罪热点可以是地点（如房间、建筑物等），也可以是区域或城市。

2.热点警务的基本要素。热点警务要求警务部门重点关注犯罪高发地点（犯罪热点）；犯罪热点可以通过空间数据软件识别出来，这种软件能提供一种彩色电子版示意图，类似于寒暑图，通过颜色指示犯罪的疏密程度。第一次对热点警务进行考察是明尼阿波利斯的热点实验。Sherman和Weis⁃burd研究认为，预防性的巡逻如果集中在特定地方会更加有效，“如果一个城市3%的地方发生一半以上的报警请求，如果城市中40%的地方和交叉处超过一年都不需要派往警察，如果要求派往警察的60%区域，每年只有一次报警要求，那么将警察集中在几个地点比均匀散布更有价值”，[20]即警务部门要重点关注犯罪高发地点。

3.对热点警务的评价。热点警务有助于合理配置警力，并有效控制犯罪。

（1）实验评估。当警察部门集中全力在可以确定的风险上面时，比如犯罪热点、重复受害者和严重犯罪者，他们可以阻止犯罪和混乱。最强有力的证据来自对热点警务行动的评估。Braga从五项随机控制实验研究和四项准实验研究发现，热点警务项目达到了犯罪控制目标，并未将犯罪转移到其他地区。[21]这些犯罪控制效果在很多地方得以实现，包括一般的犯罪热点、高发的暴力犯罪地点、枪支暴力热点以及街头毒品交易。此外，在研究紧邻地点转移的五次评估中发现，热点警务行动最有可能对目标热点紧邻的周边区域产生“犯罪控制辐射效果”。

（2）案例评估。在实践中，引发问题的基本条件和减轻犯罪问题的结果干预，很可能在这些区域重叠。例如，对帮派暴力问题的分析，揭示出许多帮派暴力实质上是报复性的，今天的罪犯会成为明天的受害者，反之亦然。分析也揭示出帮派暴力常常聚集在城市的某些特定区域。因此，为了减少帮派暴力事件发生，警察干预最好聚焦在特定的区域、罪犯和受害者这三者上。

《麦克白》是莎士比亚四部悲剧作品中最短的一部作品，也是最震撼人心的一部作品。《麦克白》这部作品给人们带来很多思考，中外读者对作品中麦克白的悲剧分析也众口不一，有的人说是因为命运，有的人认为是性格所致。笔者试图从人性这一角度揭示麦克白悲剧的主要归因。

（3）热点警务与其他警务配合使用，可以为预防犯罪提供更全面的策略。热点警务允许一切社会、环境、地理因素在采取防控犯罪措施前都可以被考虑进来，这些防控措施不仅限于加强热点地区或特定时间的警察巡逻，还包括为受害者或地区组织提供犯罪预防建议，在公共场所安装闭路监控以及其他情景犯罪预防设备。此外，热点警务还可以通过观察不法分子的行径踪迹来预测犯罪趋势和罪犯的行为方式。

（七）循证警务（evidence-based policing）。很多警察的实践是基于传统的“临床”经验，这往往是刑事司法工作者唯一的指导。循证警务认为，有效的警务战略要基于科学的证据。循证警务方法源自一个广泛的公共政策关注和一个广泛的政策运动，该运动强调在实践中要使用严密的证据。循证警务强调成功的策略必须基于科学的证据，呼吁发展科学证据，尤其是要扩大警察实践的控制实验研究。[22]

循证警务尚未被作为一种整体警务模式进行实验检验，也没有证据表明，运用循证方法会有效地推动警察部门控制犯罪和社会混乱。

（八）杠杆警务（pulling levers policing）。“杠杆”是指阻止犯罪的各种制裁手段。杠杆警务遵循问题导向的路径，要求综合运用各种警务模式，提供更加广泛和全面的防控策略。

1.杠杆警务的基本要素。杠杆警务的基本要素包括选择（特定问题）、合作（执法者）、实施（确定犯罪主体）、设计（制裁措施即杠杆）、聚焦（社会服务）和沟通（内化）。具体地说，杠杆警务要求选择一个特定的犯罪问题；成立一个跨部门工作小组，组员由执法人员构成；开展研究以确定关键的罪犯、犯罪群体和行为模式；针对罪犯和犯罪群体，设计不同的制裁手段（“杠杆”）阻止他们继续犯罪；聚焦社会服务和社区资源，为目标罪犯和犯罪团体提供法律服务，与法律预防犯罪相配合；直接与罪犯反复沟通，使他们了解自己为什么会受到这种特别注意。[23]

2.对杠杆警务的评价。杠杆警务对于控制惯犯群体的暴力行为有显著效果。尽管没有使用随机控制试验设计的“黄金标准”来评估杠杆警务战略，但五项准实验和四项简单评估研究发现，杠杆警务能够有效预防暴力犯罪。在波士顿、芝加哥、印第安纳波利斯、洛厄尔以及洛杉矶进行的准实验评估表明，这些使用杠杆警务处置犯罪问题的城市和地区比没有使用杠杆警务的城市和地区，暴力犯罪事件大幅减少。在巴尔的摩、明尼阿波利斯、斯托克顿（加州）和高点（北卡罗来纳州）进行的前后评估研究，也发现了类似的犯罪预防效果。这些证据为杠杆警务项目进一步的发展、研究和评估提供了经验基础。[21]

二、现代警务模式的经验启示

（一）传统警务转型和现代警务的多元化。18世纪和19世纪早期，警察一直被认为是有序环境（特别是贸易和商业秩序）的构建者，主要职责是管制盗窃和暴力犯罪，也包括货币管理和消费者权益保护。19世纪警务模式的变革，不仅在于组织形式的变化，还在于警察工作重心的改变，警察越来越重视犯罪问题及其惩罚，但不注重犯罪预防。以犯罪打击为主的传统警务模式是一种集中化、准军事化以及等级化特征突出的警务，现代治理型警务已经发展成为一种非正式的反应型警务，即公共警务。现代警务改善了警民关系，这是警务模式变革的重要驱动因素。Bayley和Shearing指出，警务转型有两个重要发展：一是私人警务、社区警务、市民警务的发展，终结了由公共警务部门垄断警务活动；二是社会公众对公共警察预防犯罪效果的质疑，导致公共警察身份地位的重新定位。[24]

一般认为，传统的巡逻警务可以预防犯罪，因为犯罪分子惧怕警察抓捕而不敢作案，但一项研究却否定了这种传统警务模式的作用。[4]1972年至1973年，美国堪萨斯警察局改变了巡逻策略，以检验辖区内的不同巡警数量是否会影响发案率。在被动区里，警察除了办理案件外其余时间不上街；在主动区里，巡警力量增加二至三倍；在对照区，警察保持正常巡逻力度。研究发现，不同的巡逻力度对入室盗窃、盗抢机动车、抢劫或涂鸦没有影响；市民对犯罪的恐惧感在被动区内没有上升；市民对警察反应时间的感受没有受到实验的影响；在警察少的区域，交通事故没有显著上升。无论是一般性的巡逻防控，缩短接处警时间，增加警员数量或开展一般性的案后侦查，还是提高打击力度，研究都没有发现一致的或有意义的预防发案及治安防范效果，也没有发现公民对犯罪恐惧感的降低。

Weisburd和Eck将传统警务与热点警务、问题导向警务和社区警务进行了对比，认为现代警务在工作方法的多样性和关注重点的层次性方面超越了传统警务模式（见下图）。[4]“工作方法的多样性”代表警察实践工作的内容或使用的工具，“关注重点的层次性”代表警察工作聚焦或指向的区域，由低到高。传统警务强调法律的执行和执法权力的普遍适用，在两个维度上得分都较低。热点警务在关注重点的层次性维度上得分高，但是在控制热点区域所使用的工具多样性方面得分低。问题导向警务在两个维度上得分率都较高，因为警官运用精心设计的策略来应对分散犯罪问题。社区警务在方法多样性维度上得分高，因为它充分利用社群资源来阻止犯罪，并推动社区人员参与认定和处理问题。但是，如果社区警务不与问题导向警务相结合，就不能很好地聚焦犯罪问题，而只是在一个管辖范围内提供一套相同的服务。

现代警务与传统警务的比较

其实，警务活动从来都不是公共警察的专有特权，执行警务职能的组织和个人包括职业化的专业警察、混合型警务机构（如交警）、私人专业警察、内部保安组织、志愿者等，按照《1998年犯罪与扰乱秩序法》的授权，多元的混合社会组织和地方公共服务机构都是多元化警务形式之一。Loader把这些警务职能分为三种警务模式：第一种属于传统警务模式，即政府通过警察主导的警务模式；第二种警务形式是通过政府从私人供应商手中购买警务服务、闭路监控和其他技术；第三种形式是超越政府之外的警务，包括跨国的国际警务和全球化的警务服务，以及私人警务市场、内部安保和防护技术。[25]

（二）社区警务与执法模式的左右摇摆。社区警务模式就是警察与社区加强联系，通过社区居民参与来共同控制犯罪、解决治安问题。执法模式就是关注法律、秩序和对违法人员的逮捕。执法模式是以增强警察的权力来减少犯罪为特征，而与其对立的是保护公民权利以免受到警察侵害，人们通常认为侵犯个人自由的威胁来自于放任不管的警察。法院决定、司法实践、行政管理对摇摆方向有着重要的影响，公众观点、政治家、媒体、警察和犯罪分子的严重行为也会影响摇摆方向。现在这个钟摆倾向于社区警务；然而，当犯罪率上升时，这个钟摆会移向执法模式。

Yohn Crank认为，未来警务会摆向执法模式一端，并称这样的改变为“警察新专业活动”。他提及19世纪前的警察专业活动，那时特别强调打击犯罪，而不是强调与市民合作解决问题。警察不喜欢社区警务，是因为他们在法治专业方面的欠缺和解决社区问题时遇到困难。不过，新专业化活动将会受到传统的、受过高等教育的、经过社区警务方法培训的一线警察的阻碍。[26]

（三）技术在警务创新中越来越重要。在《第三次犯罪浪潮》中，Toffler描述了历史上的三次犯罪浪潮：第一次犯罪浪潮以农业为基础，主要是偷农作物、牛、金银和珠宝；第二次犯罪浪潮是工业革命带来的，目标是钱；信息和技术带来了第三次犯罪浪潮，包括计算机犯罪、商业间谍、伪造银行卡等。Toffler的描述说明了技术对犯罪的影响越来越大，与之相适应，警务创新中的高科技含量也就越来越高。此外，警察能够得到的技术，违法犯罪人员也能够获得。现在犯罪人员使用自动武器、高杀伤力军火、防弹背心和计算机已屡见不鲜，有些毒品走私分子和有组织犯罪团伙使用监听设备跟踪警察。与此对应，警察也需要配备无线电、卫星摄像机等高科技工具。

计算机犯罪将改变警务世界。现在高科技犯罪不再是窃取物品，而是获取信息，网络恐怖主义活动、身份窃取、信用卡欺诈、消费者欺诈、商业间谍等形式的犯罪需要警察去应对。未来的恐怖主义绝不仅仅是在计算机系统中植入病毒和进入语音系统打个电话这么简单，网络恐怖分子可能实施这样一些行动：扰乱银行、国际金融贸易和证券交易所，使公众对经济体系失去信任；攻击空中交通管制系统和飞机驾驶舱传感器，造成民用飞机相撞；远程侵入食品程序控制系统，改变添加剂含量，导致人们食用后中毒，等等。为此，在未来的警务中，警察将变得越来越专业，成为各种层次的专家。警察还将是一个犯罪分析师，仅拥有实战经验显然不够，必须掌握特定的知识、技术和能力。参考文献：

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（责任编辑：刘鹏）

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1674-3040（2016）05-0072-08

2016-05-06

梁德阔，上海政法学院社会管理学院教授、博士后，中国社会学会犯罪社会学专业委员会副秘书长，主要研究方向为犯罪社会学。

*本文系2015年上海政法学院校级科研项目“上海化解‘新二元结构’的路径与对策”（项目编号：2015XJ10）的阶段性研究成果。