完善和创新流动人口服务管理的实践与思考——以杭州市滨江区为例

□李宁

（杭州市滨江区，浙江杭州市 310053）

完善和创新流动人口服务管理的实践与思考
——以杭州市滨江区为例

□李宁

（杭州市滨江区，浙江杭州市 310053）

杭州市滨江区是国家级高新技术产业开发区，因外来人口多，流动性大，成为省政府开展居住证制度改革试点、流动人口积分管理工作地。根据滨江区流动人口服务管理的整体格局，分析流动人口服务管理制度的现状和制约流动人口管理的主要因素，应结合滨江区流动人口服务管理的创新实践，不断深化流动人口管理服务。

流动人口服务管理；现状；制约因素；实践探索；若干思考；滨江区

近年来，滨江区作为杭州市的高新技术开发区，经济得到了迅猛发展，环境日新月异。流动人口大量涌入滨江带来了大量生力军，同时也带来了诸多问题。首先，流动人口的大量涌入导致其许多应有的权益难以得到保障；其次，也带来了一系列短期难以解决的社会问题。因此，如何调整流动人口的管理体制和工作对策，最大限度地满足流动人口的权益需求，充分发挥流动人口的应有效用，已成为不容忽视并亟待需要解决的问题。

一、滨江区流动人口现状

（一）流动人口基本结构。据统计，截至2016年6月30日，全区登记在册的流动人口总数为295627人（男性，168890人，占57.13%；女性，126737人，占42.87%），较2015年191946人，同比上升35.07%。流动人口以青壮年为主。与全区流动人口居住事由以务工、经商为主的特点相对应，20至49岁的青壮年流动人口数量为237621人，占全区流动人口总量的80.37%。此外，流动人口的文化程度也在逐步提高。大专及大专以上文化程度98725人，占全区流动人口总数的33.40%，高中、中专中技和技工文化程度75007人，占流动人口总数的25.37%，初中及以下文化程度121895人，占流动人口总数的41.23%（见图1、表1）。

具体分布如下：

图1 滨江区流动人口文化分布图

表1 滨江区流动人口近四年同期本科及以上学历所占比例表

（二）流动人口工作分布。据统计，滨江区流动人口中务工人员243325人，占总量的82.31%，借读培训的流动人口7778人，占总量的2.63%，从事经商的流动人口8919人，占总量的3.02%，其余来杭事由的流动人口数为35605人，占总量的12.04%（见图2）。

图2 滨江区流动人口工作分布图

（三）流动人口居住现状。滨江区流动人口居住地虽然分布不均，但居住处所类别相对固定。出租房屋、单位内部为居住的首选。统计显示，居住在租赁房屋的流动人口为182944人，占总量的61.89%，居住在单位内部的流动人口为30873人，占总量的10.44%，居住在工地内的流动人口为15431人，占总量的5.22%，居住其他处所的流动人口为66379人，占总量的22.45%。全区浦沿街道流动人口最多，为142540人（其中高新派出所辖区49722人，占全区16.82%），占全区48.22%；长河街道84912人，占全区28.72%；西兴街道68175人，占全区23.06%（见图3）。

图3 滨江区流动人口居住现状图

（四）流动人口来源。滨江区流动人口的来源比较集中。从户籍来源地分布情况来看，省外流动人口为206123人，占69.72%，主要集中在安徽、河南、江西、湖北、江苏五省，数量分别为42927人、36222人、22541人、16213人、11608人，总数为129511人，占来自省外流动人口总数的62.83%；省内流动人口89504人，占流动人口总数的30.28%（见图4）。

图4 滨江区流动人口来源分布图

二、制约流动人口管理的主要因素

（一）管理形式分散、难以形成合力。虽然滨江区已成立了流口办，但是由于各种原因，各个管理部门间协调困难，具体工作中信息共享难、难以形成合力，一些相关部门对流动人口管理的职责没有明确定位，导致一些具体工作难以落实到位。

（二）依法依规管理水平有待进一步提升。我省一直十分注重流动人口管理服务的立法工作，省、市都有关于流动人口管理服务的法律出台，并针对形势进行了修改。如新修订的《浙江省流动人口居住登记条例》已通过，于2016年7月1日起实行。同时，杭州市于2016年1月起实施《杭州市居住房屋出租安全管理若干意见》，对出租房屋的管理起到了很好的指导作用。但在法律的执行过程中，流动人口本人、用工单位、中介机构在房屋出租过程中的违法行为十分普遍，法律意识淡薄，行政执法部门力量没有有效整合，面对量大面广的执法任务，执法力量不足，导致依法依规管理不到位。

（三）在行政构架上，灵活性、主动性、整合性不够。在流动人口管理中，管理部门多头管理、各自管理，缺乏有效的整合，制约了政府对流动人口管理服务的宏观调控功能。流动人口的服务管理涉及多个部门、多个方面，包括了教育、公安、民政、计划生育、人力社保等多个部门，涵盖了户籍、就业、教育、治安、社会保障、医疗卫生等诸多方面。然而，流动人口的管理基本上还是沿袭着一些原有的社会管理体制，即按各个行政职能部门的相应职能分别授予相应的行政执法权和处罚权，同时，在管理流程上，缺乏系统的整合。虽然专门成立了流动人口管理部门来协调各部门的工作，但是流口办权限有限无法有效协调，主要表现在：首先，在部门管理上，是静态管理，没有达到一个动态的管理；其次，在管理程序上，程序过于复杂，均是从各自管理部门的角度出发，缺乏从流动人口系统管理的角度实施的整合。

以滨江区为例，作为基层流动人口管理主要辅助力量的协管员，由于各方面的原因，他们的工作积极性不高。作为流动人口管理专门机关的公安机关，由于警力偏少，业务繁重，民警根本没时间沉下去搞基础，抓防范，以至管理不力，打击不力。

（四）在行政行为方式上，突出管理，轻视服务，手段单一。一是这种管理模式往往管理成本高、管理实效性低、管理缺乏良性循环和响应度低。二是缺乏长效性管理。由于流动人口数量多、情况复杂，管理对象存在着其来源地、生活背景和素质上的巨大差异，而现行管理方式和手段没有因这些差异而有所调整，管理效果不明显。三是宣传引导机制乏力。往往还是依赖强制性手段来进行管理，没有花大力气在宣传引导上进一步加强和规范。虽然政府出台了一些单一手段来解决包括就业、医疗、教育等涉及流动人口的多方面问题，但总体上缺乏全面性和系统性，管理难以收到预想的效果。

以滨江区为例，主要依靠被动登记发证无法适应频繁流动、成分复杂的流动人口动态管理的需要。往往这边刚刚登记好，做好证，因流动性大，可能没过多久流动人口又离开了，登记的底数无法摸清，不利于管理和服务。

三、滨江区流动人口服务管理的创新实践

近年来，滨江区不断完善创新流动人口管理服务的各项举措，进一步提升流动人口服务管理水平。

（一）安全管理方面。为进一步深化社会治安防控体系建设，夯实基层平安创建基础，有效遏制住宅小区内各类案件和事故的发生，确保实现“发案少、秩序好、社会稳定、群众满意”的工作目标，在全区范围内开展住宅小区平安指数常态监测和应用工作。工作内容主要包括：（1）住宅小区人防、物防、技防和消防等防范措施落实到位，运行正常，各类治安、消防隐患得到及时排查和有效整改；（2）住宅小区内流动人口、出租房屋底数清、信息实、情况明，管理规范到位，采集的信息数据完整、准确、鲜活；（3）住宅小区内各类刑事案件、警情得到有效控制；（4）住宅小区内不出现造成严重影响和群众反映强烈的突出治安问题，小区平安创建宣传氛围浓厚，居民对平安创建的知晓率、参与率和安全感满意率不断提高。

（二）居住证制度改革试点进入具体实施阶段。滨江区居住证制度改革试点主要有两项内容：一是探索积分管理和调整居住证申领条件。经过前期调查摸底、起草积分管理办法和指标体系、设定积分管理公共服务内容等大量工作，2015年8月下旬，滨江区政府和滨江区流动人口服务管理委员会分别下发了《杭州市滨江区居住证持有人积分管理暂行办法（试行）》《杭州市滨江区居住证持有人积分申请子女入学细则（试行）》《居住证申领条件调整后的发证操作流程》等三个主要文件，并通过《滨江发布》等形式向社会公开。二是明确积分管理公共服务内容的设定，拟采取“1+X”的形式，即一个积分办法加多项公共服务内容。2016年率先实施流动人口子女积分入学，逐步实施其他积分公共服务。

此外，居住证申领条件调整也是居住证制度改革的一项重要内容。为了做好以“合法稳定住所”“合法稳定就业”为条件的居住证发证工作，区流口办多次协调人力社保、市场监管部门和各街道，研究相关政策和操作办法，并组织全体办证人员和各街道流动人口服务管理中心工作人员进行业务培训。2015年9月21日，申领条件调整后的居住证发证工作正式启动，区流口办建立了办证员微信群，第一时间为一线办证员答疑解惑，及时收集各类问题，并总结下发了《居住证办证指南》，指导一线工作人员做好发证工作。截至2016年6月30日，共发新的《浙江省临时居住证》169770本、《浙江省居住证》4031本。2016年4月18日，居住证持有人子女积分入学正式开展受理申请，5月12日受理结束，已正式受理积分入学申请413人，标志着滨江区居住证制度改革试点的两项内容全面实施落地。

（三）进一步摸清底数。为夯实流动人口服务管理工作基础，不断提升流动人口服务管理工作能力与水平。滨江区公安分局（以下简称“滨江分局”）主动利用2016年9月杭州召开G20峰会的有利时机，大力开展流动人口出租房安全管理排查整治工作。出租房屋安全管理工作开展以来，滨江分局结合杭州市公安局部署的“打违除患”专项行动，不等不靠，主动作为，相继下发《关于进一步加强全区流动人口及出租房屋管理的通知》和《关于进一步加强全区流动人口管理及出租房屋消防安全整治的补充通知》两则通知和《开展全区流动人口登记和出租房屋管理整治专项行动方案》的文件，按照“三进”（进村、进户、进房）的工作要求，基本掌握全区流动人口的总量规模、来源地区、人口结构、文化程度、居住情况等，为搞好流动人口及出租房屋管理工作提供了重要前提。

（四）加大打击强整治。用足用好现有法律法规，加大对不履行责任行为的处罚力度，促进用工单位、房屋出租人、中介机构等相关单位和个人落实流动人口管理工作责任。对督促登记不力或信息报送不落实且屡教不改、对公安机关管控相关制度不配合不落实以及出租房屋防控薄弱、案件屡发的，公安机关对相关房屋出租人、用工单位、中介机构重点管控，对符合处罚条件的，按照“四个一律”依法依规予以处罚，导致流动人口不办理居住登记或者不办理变更登记；房屋出租人、用工单位、房屋租赁或职业介绍中介机构未按时报送或者告知流动人口相关信息；房屋出租人将房屋出租给无身份证件的人居住或者不按规定登记承租人姓名、身份证件种类和号码；房屋出租人明知承租人利用出租房屋进行违法犯罪活动，不向公安机关报告等情况大为减少。

（五）加大督导强推进。滨江分局建立了“每日数据督察、每周现场督察、后进重点督察”三项机制，对各派出所每日数据倒查，并上网通报；滨江分局“督考推”办公室不定期专项督察，并全程督促落实整改。各派出所充分发挥综合勤务室的“牛鼻子”作用，实行挂图作战，依托分局“派单系统”，每天将工作问题、次日工作重点和工作要求通过派单系统下发。为使督导工作长效，滨江分局巡特警（治安）大队每天安排4名辅警人员对全区流动人口登记率进行抽查，并将抽查结果与社区民警考核进行挂钩，增强社区民警管理责任心。

（六）多措并举强管理。一是配足配好移动警务通。目前，滨江分局共配发移动警务通343台，为确保派出所民警、辅警能够熟练掌握移动警务通现场登记流动人口信息的技能，分局业务警种专门下到派出所开展相关培训，并在滨江分局互联网主页开通“警务通应用管理”专栏，建立“滨江分局JWT交流”微信群，实时解答各派出所在使用当中碰到的各类问题，提高民警、辅警登记流动人口信息工作效率。二是推行出租房屋二维码。房东、流动人口通过扫描出租房屋门口二维码，直接进入流动人口申报系统，节约房东和流动人口到办证点申报信息的时间，提高流动人口协管员工作效率。三是流动人口协管员网格化管理。按照管辖范围、流动人口数量等实际情况，“定人、定岗、定责”，实行流动人口协管员网格化管理模式。目前在全区51个社区开展了此项工作，160名流动人口协管员划分了网格。

四、关于深化流动人口管理服务的思考与建议

（一）在政府为主导的前提下，依托社区，建立流动人口共治机制。在流动人口管理过程中，应以社区为载体，充分发挥社区自治组织、物业单位等的多元主体作用，建立多元互动互助的社区网络和协调机制，并通过流动人口管理的信息化和网络化来提高社区人口管理水平。新修订的《浙江省流动人口居住登记条例》第五条明确“鼓励社会力量参与流动人口居住登记和服务管理的相关工作”，为社会力量参与流动人口管理和服务提供了法律依据。滨江区目前正在着手实施流动人口居住登记的购买服务，以创新管理手段，减轻行政部门压力，提升工作质效。

（二）以动治动，建立动态管理体制。随着经济和社会生活的发展变化，人的流动日益频繁，流动人口的流动随意性和居住情况的不确定性已经成为社会治安管理的难点。以前登记、发证对流动人口进行掌握和控制的静态流动人口管理模式已不适用。现今的流动人口管理难在“动”上。虽然一部分流动人口进行过登记管理，但由于工作、居住等环境的变化，造成管理不到位。因此，我们必须尽快由“静”向“动”转变，以不断适应社会变化和管理服务的现实需要。在具体工作中，要针对流动人口中“动”的特点，借助高科技手段，如警务通、二维码、智能门禁的使用等，搭建好信息平台，完善对流动人口的网络化管理，及时、准确地登记、录入和变更流动人口信息，加强信息提炼和研判，努力实现流动人口管理信息化，达到信息登记及时准确、信息质量优良、管理效能提升的工作目标。

（三）明确管理职能，形成工作合力。流口办应加强对街道、社区流动人口服务管理中心（站）的指导，确保流动人口服务管理工作各项要求落到实处、取得实效。流动人口服务管理工作是一项系统工程，涉及到公安、教育、城管、社发、民政、劳动保障等多个部门。区流口办要进一步发挥组织协调作用，建立完善例会制度、会商制度和通报机制，定期分析研判流动人口问题，形成部门间配合密切、管理互补、信息共享、齐抓共管的流动人口服务管理工作新格局。

（四）完善管理机制，夯实基础工作。流动人口管理服务工作水平的提升是社会治理能力的综合体现，一套完善、成熟的管理机制，有利于精准化管理服务，堵塞管理中的漏洞。

一是完善考核评估机制。完善流动人口管理服务工作的考核办法，将流动人口信息登记率、准确率和手工注销率、信息变更率作为基本指标进行刚性考核、奖惩，以奖代补增加优秀协管员的收入；组建流动人口服务管理工作督察考核专班，落实日常检查、考核和督察，真正做到奖优罚劣。

二是强化基础信息管理。加强流动人口信息实时采集，确保信息采集录入及时、全面、准确。有效整合人口信息，实现人口信息与案件、车辆等信息之间的关联互访和分析研判，及时有效掌握流动人口动态。全面推广应用智能门禁系统建设、出租房屋二维码管理，确保信息的实时性、准确性。依托省流动人口综合信息平台，延伸各职能部门和街道、社区对平台的使用，满足部门的业务需求。

三是加快产业结构调整。全面实施新一轮创新驱动发展战略，严格土地、环保、安全、水耗、能耗等行业准入标准，抑制低端产业就业集聚，鼓励发展高端产业和总部经济，发挥产业结构调整和经济转型升级在控制流动人口规模、优化流动人口结构上的源头性作用，实现“以业管人”“以业引人”的良好局面。

四是强化安全管理整治。建立完善“灰色就业、灰色经营、灰色居住”现象综治工作格局，统筹“就业管理、市场管理、市容管理、治安管理”等环节，综合运用行政管理手段，加大对小作坊、小加工厂、小商铺、小旅店、小餐饮、小网吧等“六小”场所，生产经营、仓储和住宿“三合一”场所，违法出租房屋，以及非法车辆运营、流动摊点等各类无固定住所、无合法职业的流动人口集聚场所、部位的排查整治力度。督促出租房屋房东主体管理责任的落实。

五是严厉打击违法犯罪。完善高危流动人口管控机制，把社区矫正对象、有前科劣迹、身份不明和居无定所等人员作为管理重点，严格落实各项管控措施。大力治理“三灰”，整治“六小”和“三合一”场所、违法出租房屋以及非法运营车辆、流动摊点等各类无固定住所、无合法职业的流动人口集聚场所、部位。严厉打击流动人口违法犯罪，对流窜作案、涉黑涉恶犯罪等团伙犯罪，坚持露头就打，坚决打击暴力抗法行为。

（五）高水平推进基本公共服务覆盖面。随着滨江区流动人口的增加，公共服务需求快速增长。公共服务的供给，必须从区情出发，与实际财力相适应，并合理引导社会预期，强调通过人人参与、人人尽力，实现人人共享。

一是提高社会保障水平。进一步完善有关社会保障政策，不断扩大社会保险的覆盖面。督促用人单位与聘用的流动人口签订规范的劳动合同，依法参加社会保险。探索流动人口社会救助工作机制，鼓励慈善组织与社会组织开展助学、助医等帮扶救助和献爱心活动。

二是加强就业服务指导。建立完善政府主导、企业支持、个人自愿、社会参与的培训机制，鼓励和支持用人单位组织开展各类培训，提高流动人口的就业技能。

三是加强公共卫生服务。加强社区卫生服务机构建设，为流动人口提供公共卫生服务和医疗卫生服务。加强流动人口集中地区的疾病防控工作，将流动人口子女预防接种和孕产妇围产期保健管理纳入全区预防保健管理范围。落实以现居住地管理为主的计划生育工作机制，实行与本地居民同宣传、同服务、同管理。

四是重视子女义务教育。将流动人口子女接受义务教育纳入全区教育发展规划，列入教育经费预算，并组织开展好流动人口积分申请子女入学工作。

五是完善维权保障机制。加强社会保障执法监察工作，依法严厉查处用人单位侵犯流动人口权益的违法行为。加强劳动争议调解、仲裁工作，简化程序，为流动人口提供便利、有效的纠纷解决途径。加强法律服务和法律援助工作，强化工会的维权作用，充分发挥各级妇联、共青团等群团组织和居委会等基层自治组织作用，切实保障和维护流动人口的合法权益。

六是提升精神文化品质。积极组织科技、文化、卫生、法律下社区、下工地活动，广泛开展健康向上的文体活动，不断提高流动人口的文明素质。

七是加强法制宣传教育。积极引导流动人口通过法律途径维护自身合法权益。健全流动人口法制教育网络，设立法制宣传员，切实抓好流动人口的法制教育工作。

（责任编辑：郭建华）

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1674-3040（2016）05-0050-05

2016-07-10

李宁，浙江省杭州市滨江区流动人口服务管理委员会办公室副主任、杭州市公安局滨江区分局巡特警（治安）大队教导员。