浅谈我国养老保险基金的投资管理

刘舒

（中央民族大学管理学院，北京 100081）

浅谈我国养老保险基金的投资管理

刘舒

（中央民族大学管理学院，北京 100081）

随着我国人口老龄化的不断加剧，现行的养老保险基金管理运行制度面临空前巨大的压力；历史空账以及近几年严峻的通货膨胀形势使得我国养老保险基金遭遇严重缩水。本文从国情出发，阐述了目前养老保险基金管理制度、机构及流程，总结了现行制度运行中存在的问题，并尝试提出解决当前问题的策略。更深入讨论了作为养老保险基金中最为重要的组成部分—基本养老保险基金，在我国的结余规模及其投资管理现状。

社会保障；养老保险基金；基本养老保险基金

一、前言

所谓养老保险基金管理，就是将通过立法征集的养老保险资金，进行投资运作和分配使用，以及管理经营模式的选择、管理体制的理顺、监督管理的实行等，进行全面规划和具体实施，以保证实现养老保险基金的安全有效以及养老保险政策目标和制度运行的稳定和可持续。经过几十年的国际养老保险制度改革，养老保险制度已经打破了以传统国际管理模式下的现收现付制，向多层次多支柱体系转变，养老基金管理问题越来越凸显，我国已经进入人口老龄化国家的行列，养老保险基金面临更加严峻的支付压力，然而现实中的情况一边是对养老金的巨大需求，一边则由于历史“空账”原因导致养老保险个人账户基金的投资“搁置”。特别是近年来，在严峻的通货膨胀形势下，我国养老保险基金遭遇严重缩水，深化养老保险改革的呼声四起。如何真正切实有效的实现养老保险基金的合理规划、投资、运行当下值得深入研究。

二、养老保险基金相关概念

养老保险基金是指在国家法律规定的范围内，政府依法征缴的用于支付将来劳动者退休后养老待遇的专项基金。我国的养老保险基金主要分为三个层次，即基本养老保险基金、企业补充养老保险基金以及个人储蓄养老保险基金，此三个层次的基金服务于三支柱养老保险制度。

基本养老保险基金指由政府以缴费的方式强制筹集，用于保障劳动者晚年基本生活需要的保险基金。我国的基本养老保险基金有两部分组成即社会统筹基金和个人账户基金。企业年金基金指根据依法制定的企业年金计划筹集的资金以及企业年金计划投资运营受益所形成的企业补充养老保险基金。企业年金基金由三部分组成，即企业、职工个人缴费和企业年金基金投资运营受益。个人储蓄养老保险基金指职工根据个人收入状况，自愿参加、自愿选择经办机构的一种补充保险形式。个人储蓄养老保险基金主要来源是职工个人缴费，在资金上实施完全积累制，由职工本人退休后使用。①

从我国目前的情况看，由于企业年金基金目前主要以委托管理的形式实施，而个人储蓄性养老保险多存在形式时商业保险。

三、中国养老保险基金管理的制度、机构和流程

改革开放前，我国养老保险制度是企业养老保险制度，企业完全承担支付养老金的责任。80年代，伴随着国企改革，养老保险开始转为社会统筹和个人缴费机制，实施现收现付制，建立养老保险基金。90年代中后期，在人口老龄化和国际上养老金制度私有化风潮的影响下，国务院于1997年确立了现收现付与个人账户相结合的部分积累制。但由于制度转轨成本巨大，个人账户“空账”运行。2005年12月国务院发布《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，进一步完善部分积累制，做实做小个人账户。

2010年我国出台第一部社会保险制度的基本法《社会保险法》，提升了社会保障制度的法律位阶。然而从内容上来看，《社会保险法》在某种程度上仅是现有法规规章的综合，并无太大改善和创新。中国养老保险基金的专业管理机构是社会保险经办机构与人力资源和社会保障部门。人力资源和社会保障部是社会保险行政部门，主要负责社会保险有关法规、政策的制定。社会保险经办机构是人力资源和社会保障部门下属的事业单位，主要负责承办具体业务，包括社会保险登记、参保人员权益记录、社会保险待遇支付、咨询服务等工作，在一部分地区还承担社会保险费征收工作。在现有的制度规定下，中国养老保险基金也形成了一套管理流程。

图1　中国养老保险基金的资金流程图

在征收环节，我国养老保险基金的征缴主体存在二元结构，不同地区是由不同的征缴机构来征收养老保险费用，有的是税务部门，有的是社会保险经办机构。这种二元结构在根源上直接导致了后续环节的责任不清，衔接不畅，以及管理环节的二元结构。另外，学术界关于中国是否实施社会保险费改税的争论也进行了很久，至今没有达成共识，有学者主张费改税，也有学者主张不宜实行费改税。②③相关政策部门也未下决心出台政策来解决这一难题。在管理环节，由社会保险经办机构征收社会保险费的，在商业银行开设收入户，并定期将征收的费用缴存财政专户；由税收机关征收社会保险费的，直接缴入国库，再转入财政专户。《社会保险法》选择前一种做法，社会保险基金存入财政专户，但具体管理办法由国务院规定。在投资环节，目前养老保险基金投资规定只有两个渠道，即银行协议存款和购买国债。实际中，大多数省份都无处购买国债，结余的基金只能作为银行存款。但即使银行存款方面，实践中也存在地方部门将大部分社保基金存活期而非定期的现象。这种投资渠道直接导致基金投资的收益率过低，使得养老保险基金产生了巨大的贬值风险，尤其是个人账户的积累资金。新办法规定，政府补助职工基本养老保险做实个人账户的资金，委托全国社会保障基金理事会投资运营。④在支付环节，由社保经办机构进行核算和认定，财政专户将退休金汇入个人账户。在监管方面，《社会保险法》第77条规定了政府社会保险行政部门监督，第80条规定了社会保险监督委员会实施社会监督。但是，作为监督主体的“社会保险行政部门”同时承担社会保险经办机构设立分支机构和服务网点的审核批准工作（《社会保险法》第72条）。政府社保行政部门既是监管者又是管理者，会直接导致基金监管的无效性。同时，社会保险监督委员会成员尚不具备有关社保基金收支、管理和投资运营的知情权，其监督权也备受质疑。

四、社会基本养老保险基金运行现状及存在的问题

表1　我国1997年-2012年基本养老保险基金结余规模

1997年，我国养老保险新模式得以最终确立，我国正式开始实施养老保险账户社会统筹与个人账户相结合。十几年来，我国基本养老保险的参保人数逐年增多，基本养老保险基金规模继续扩大：1997年当年基本养老保险基金累计结余为682.8亿元，到2012年到达2.39万亿元，增长了35.1倍；1997年当年收入为1338亿元，2012年到达2万亿元，增长了14.9倍；1997年当年支出为1251亿元，2012年到达1.56万亿元，增长了12.4倍。

从表1中可看出，截至2012年底，我国城镇基本养老保险基金总收入20001亿元，比上年增长18.4%。全年基金总支出15562亿元，比上年增长21.9%，基本养老保险基金累计结存23941亿元。而且，我国基本养老保险基金的累计结余增长率除了在制度成立初期1998年较低为-13.9%，累计结余增长率大多都在20%-30%左右，其中2002年高达52.5%，1998年-2012年间，我国基本养老保险基金累计结余的平均增长率为27.7%。而且，在辽宁、吉林、黑龙江、天津、山西、上海、江苏、浙江、山东、河南、湖北、湖南、新疆等13个做实企业职工基本养老保险个人账户的试点省份近年来积累的基本养老保险个人账户基金也在逐年增多（参见表2）。

表2　2007年-2012年13个试点省份做实个人账户基金情况单位（亿元）

我国现行的养老保基金管理模式存在的问题主要体现在以下几个方面：

（一）基金投资渠道狭窄，保值增值问题突出。

我国《社会保险费征缴暂行条例》规定“征缴的社会保险费纳入社会保险基金，专款专用，任何单位和个人不得挪用”，因此导致各地方社保机构对于所掌握的庞大养老保险基金以“搁置”对待。不管是结余的统筹帐户基金或是个人账户基金都仅仅是存放于银行，获取较低的一年期的存款利息（近几年稳定在3%左右）收益。在刨除管理费用，有关支出之后，收益甚是微薄。以浙江宁波市的合理存款结构为例，其在2005年-2011年的六年间实现的平均年收益率仅有1.5%，竟低于同期的通货膨胀率1.52个百分点。7年中有6年均都低于消费价格指数CPI，累计缩水率超过10%。⑤中国人民大学金融证券研究所所长吴晓求明确指出：把大量地方养老保险基金放置于银行，取得的收益比不上通货膨胀对基金的侵烛，是一种不负责任的表现。更遗憾的是，这样的情况却非个例，几乎全国各地的社会基本养老保险基金都面临类似的安排。如果不拓宽渠道，各地方社会基本养老保险基金将只能延续不仅不能保值增值反而要继续缩水的命运。社会资源被极大浪费，对于亟须得到保障的十几亿中国人而言，不得不说是财富的巨大损失。

（二）养老保险基金收支不均、欠费现象严重。

1996年以来，我国基本养老基金结余除1998年下降外，其它年份都有较大幅度增长，其一部分是依靠财政补助，但仍出现了大规模的赤字，我国基本养老金账面结余主要集中在少数发达地区，中西部偏远地区仍收不抵支，收支形势并不乐观。2000年，全国企业累计拖欠养老金414亿元，这其中欠费达千元以上215户，累计63.4亿元。

（三）养老保险基金投资收益率偏低、管理费用高。

当前，中国养老保险制度管理费用主要来源养老金本身，从养老金提取管理费用一方面，可以使社会中的小部分人从中获益，另一方面，提取养老金会产生由地方利益驱使导致的高昂管理费，据统计，各地区的社会保险基金管理局计提的养老保险基金管理费率从2%到6%不等，平均大概是4%。一些部门由于不擅于管理养老保险基金，将养老保险基金投资于房地产等其他领域里，其投资回报率平均在10%左右，扣除4%左右的运作成本，养老保险基金的实际投资回报率大概为6%，甚至有的回报率更低。⑥

（四）养老金缺乏承担责任和风险管理的经营主体。

由于各地区的社会保险基金管理局只设立一个行政管理机构，因此很难承担起养老保险基金的增值保值任务，其原因主要有以下两点：其一，缺乏基金管理方面的专业人员，导致管理养老保险基金的经验不足；其二，养老保险基金的运作方面，缺乏养老保险基金责任与风险管理的经营主体，制定实施政策为主的政府行政管理部门存在责任和权力不对称的问题，难以有效地管理并承担基金的经营风险。

五、加快完善我国养老保险基金管理的对策

（一）完善养老保险基金管理体系。

养老保险基金分行政和运营两方面的管理。行政管理顾名思义是指政府机关的管理职能，基金的运营管理是受政府部门监管的。政府和行政机关应该认真研究养老保险的运营体系，制定完善的规章制度。养老保险是人们应该享有的基本权利和根本利益，应保证其安全、可靠，并有一定的增值空间，保障社会的和谐和稳定。

（二）提高统筹层次，建立健全机制。

加快养老保险全国统一管理，这样就不存在跨地区养老保险的缴纳难的问题了，全国统筹也解决了流动劳动力养老保险转接的问题，减轻了养老保险行政与管理机构工作量。

（三）养老基金的多元化投资。

政府自身的管理与约束，能够对政府主导的养老保险基金管理模式造成影响，要想避免政府行为的影响作用，可采用多元化的投资模式，投资主体多，投资渠道多，投资对象多，既能达到高效益，又能使资金投入到更有意义的建设中去，得到更广的应用，对养老保险基金的运营起到推进作用（如投资到高速公路）。多元化投资使养老保险的投资渠道增多，推动储蓄转向投资，带动经济发展，推动金融企业制度改革。

（四）采取相应制度，避免提前退休现象。

由于我国养老保险管理制度的不完善，提前退休的现象普遍存在，我国可以改变养老金以往的计发方法，以随缴费年限增大替代率的计发方法，替代以往一成不变的计发办法，这样就可以有效的限制提前退休现象的出现。如：以15年为缴纳养老保险的最低年限，缴费满15年既可以领一定钱数的养老保险，但如果缴费年限超过15年，每增加一年，就可以多领取1%的养老保险。当然，如果在缴费过程中恶意中断缴费，则要按相关规定，扣除一定百分比的费率。

通过对养老保险基金的浅析，可以发现养老保险基金的管理存在着许多问题，通过研究这些问题，找到之所以存在这些问题的原因，归根结底还是法律制度不健全。可见通过专业人员的认真的研究，制定出一套完整的、实用的、健全的法律体系。保护地方养老基金为前提，确定监管制度、收缴费用制度、投资运营制度等一整套有条文可依的完善法规。

注释：

①孙光德，董克用.社会保障概论［M］.北京：中国人民大学出版社，2004.35-37.

②郑功成.社会保险费改税应当缓行［N］.《中国经济时报》2010.02.16

③郑秉文.费改税不符合中国社会保障制度发展战略取向［N］.《中国人民大学学报》2012-5.

④信春鹰.中华人民共和国社会保险法释义［M］.北京:法律出版社，2010

⑤郭小丽.我国养老保险基金投资管理研究［D］.厦门:厦门大学工商管理系，2014

⑥齐海鹏，刘明慧.社会保障基金管理研究［M］.大连:东北财经大学出版社，2002.36-37.

［1］孙光德，董克用.社会保障概论［M］.北京：中国人民大学出版社，2004.35-37.

［2］郑功成.社会保险费改税应当缓行［N］.《中国经济时报》2010.02.16.

［3］郑秉文.费改税不符合中国社会保障制度发展战略取向［N］.《中国人民大学学报》2012-5.

［4］信春鹰.中华人民共和国社会保险法释义［M］.北京:法律出版社，2010

［5］郭小丽.我国养老保险基金投资管理研究［D］.厦门:厦门大学工商管理系，2014

［6］韩良诚，施明才.社会保障基金管理［M］.北京:中国劳动出版社，1996.21-23.

［7］齐海鹏，刘明慧.社会保障基金管理研究［M］.大连:东北财经大学出版社，2002.36-37.

F840

A

1671-864X（2016）07-0050-02

刘舒（1990.6-），女，蒙古族，内蒙古乌兰浩特市人，中央民族大学管理学院2014级社会保障专业硕士研究生在读，研究方向：社会保障。