重点生态功能区新型城镇化发展战略研究——以金寨县为例

郑军

（安徽省城乡规划设计研究院，安徽合肥230022）

重点生态功能区新型城镇化发展战略研究
——以金寨县为例

郑军

（安徽省城乡规划设计研究院，安徽合肥230022）

金寨县为国家25片重点生态功能区之一、华东地区唯一的国家重点生态功能区，主体功能为限制开发功能区，以保护和修复生态环境为首要任务。新常态下推进新型城镇化应处理好加快发展、脱贫致富与生态保护要求的矛盾，立足自身区域资源环境本底，坚持绿色发展，旅游带动，细化主体功能格局，促进产城融合，加强区域合作，走特色城镇化发展道路。

金寨；生态功能区；新型城镇化

根据《国家主体功能区规划》，重点生态功能区是限制主体功能区类型之一，即生态系统脆弱或生态功能重要，资源环境承载能力较低，不具备大规模高强度工业化城镇化开发的条件，必须把增强生态产品生产能力作为首要任务。安徽省金寨县位于皖西边陲、大别山腹地，地处鄂、豫、皖三省交界处，2015年户籍人口约68万人，常住人口52万人，城镇化水平约37%，国家及安徽省主体功能区划都将金寨县列为国家重点生态功能区。金寨县是山多地少的山区县，“八山半水半分田，一分道路和庄园”是其基本地貌特征；金寨县是集老区、山区、库区于一体的国家级贫困县，在大别山、皖西贫困县中具有代表性；金寨县是旅游资源大县，光辉的革命历史和特殊的地理条件，使金寨旅游资源“红、绿、蓝”三色兼备，“华东最后一片原始森林”——天堂寨奇松怪石、飞瀑云海，是国家级森林公园、国家级自然保护区、国家级地质公园。面对国家、安徽省主体功能区规划要求，立足资源环境本底和发展条件，“十三五”乃至更长时期如何通过推进新型城镇化建设，加快如期脱贫致富是金寨县“十三五”重要研究课题。

1　金寨新型城镇化发展的主要挑战与问题

1.1面临生态环境保护的挑战

根据国家和安徽省主体功能区规划，金寨县88.96%的土地属于限制开发区，7.76%的土地属于禁止开发区，严禁大规模高强度的工业化和城镇化开发，对金寨县发展提出了硬性约束。一方面，金寨县大部分乡镇只能发展商贸服务业、旅游业和无污染的农副产品加工业，大部分农民只能从事茶叶、油茶、中药材、畜禽、水产等农产品的种植与养殖，在生态补偿机制尚未完全建立的条件下，要实现移民搬迁、脱贫致富，走金寨特色新型城镇化的目标难度增大，一些投资意愿较为强烈、投资规模较大、投资强度较高、带动作用较为明显的项目因生态环境保护问题难以落地。

1.2缺乏中心城市带动与区域合作互动

金寨县城距合肥市区150公里，距六安市区65公里，是安徽通往湖北省、河南省的西大门。但由于地处大别山腹地，交通时距较大，与外联系的时间成本较高，导致金寨县一直处于较为封闭的发展格局。地级中心城市六安等周边城市自身发展较弱，仍处于聚集状态，对金寨辐射带动较为有限；合肥都市圈建设重点是东向拓展战略，向西辐射带动有限，通过断裂点公式计算合肥往东滁州方向辐射102公里，往西六安方向辐射72公里；与周边湖北省等相邻区域围绕革命老区大别山旅游开发合作有待加强，与六安叶集区在基础设施、公共服务设施、产业协作、城镇功能协调等方面一体化、同城化有待加强。作为限制开发主体功能地区，金寨县新型城镇化还需要从区域视角培育发展动能。

1.3产业支撑薄弱与城乡融合不足

金寨县总体上工业基础薄弱，带动就业量增长有限。首先表现在金寨县工业规模偏小，2014年全县规模工业增加值23.3亿元，位于六安市各县区第七位，仅高于叶集区，与邻县霍山相比只占其25.5%。其次表现在工业发展的层次偏低，资源型工业、农产品初级加工业占主导，65%的工业总产值为矿产冶金产业贡献，17%的工业总产值为纺织服装业贡献；第三，由于资源型工业、农产品初级加工业的企业利润空间比较小，导致全县工业就业带动能力不足，县城工业就业岗位占县城总就业量约10%，其他22乡镇工业就业岗位占乡镇总就业量不到5%，导致金寨县劳动力人口外出劳务现象明显。

图1　六安市各县工业经济指标示意图

金寨县农业特色较多，品种广，小而全、小而散的根本状况还未改变，与全县丰富的农产品资源不相匹配。农业经营收入对农民增收贡献有限，只占到农民人均纯收入约18%，现代农业发展还较为滞后，对村庄、城镇特色化发展支撑不足。

图2　六安市各县农民收入示意图

旅游经济总量较小，开发水平有待提高，对新型城镇化拉动不足。随着天堂寨和红军广场的旅游发展带动，近年来金寨县旅游游客量快速增长，拥有众多乡村生态和红色旅游资源，但旅游资源相对分散，核心景区龙头地位不突出；缺乏游线组织，尚未形成串接县域“红、蓝、绿”旅游资源的主导游线；旅游产品主要为观光游，游客停留天数较少、旅游消费较少。2014年金寨县全县接待游客600余万人次，年旅游收入22.8亿元，但人均消费456元，仅为安徽皖南黟县2007年人均游客消费水平的60%。旅游对新型城镇化的促进作用有待挖掘。

1.4城乡呈现“县偏而弱、镇小而乱、村散而空”空间格局

金寨县城位置较偏而弱。乡镇距离县城总体较远，除了距离县城较近的梅山、白塔畈、槐树湾乡等乡镇外，大部分乡镇距离县城超过1个小时路程，交通不便成为金寨县大部分地区发展的重要制约因素。县城较弱，带动辐射能力有限。2015年金寨县城规划范围内常住人口约14万人（含暂住），占全县人口的26.9%，工业化对周边乡镇带动有限，导致县城发展主要以消费性服务经济主导，且县城服务业的发展规模容量非常有限，对县域经济带动很难发挥引领经济发展全局的作用。

乡镇小而乱。由于受山区地理特征的影响，传统农业生产地、农居点和集镇区之间距离都比较远，时间成本比较大，金寨县乡镇区规模普遍偏小，除南溪、青山两镇镇区人口超过5000人之外，其它集镇区平均人口约2700人。金寨县城中心地位不突出，外围小城镇发展则较为活跃。以南溪镇为例，南溪高中有数千人的规模，是为数不多的设在镇的省级重点中学；据调查，县城金寨一中有家长陪读学生占5%，而南溪镇镇区从幼儿至高中学生的陪读家长估计有4000余人。此外受旅游资源分散等影响，旅游服务业并不集中于县城，而是集中于天堂寨等特色镇区。乡镇区建设规划布局没有相应的管理人才和规划应对，导致金寨县乡镇区建设缺乏有序的规划引导。

村庄分散且“空心村”较为普遍。村庄规模过小，且布局分散造成居民生产生活非常不便。例如金寨乡村小学生约一半以上上学距离都在2公里以上。大部分外出务工人员将打工的收入投资到住宅改善建设上，金寨县乡村住宅建设都比较好和新。但是本土农业收入仍然满足不了家庭生产生活需要，外出务工人员盖好自己的住宅后仍要外出务工挣钱。导致建好的住宅没人住，或者仅有留守老人、儿童居住，“空心村”现象较为普遍。另外还有一些通过扶贫资金建设好的村庄，也不足20人居住，建好的公共设施长期闲置无人使用。

2　金寨县新型城镇化发展的态势

2.1县城工商、乡村农旅成为县域新型城镇化发展两大动力

县城工业化和消费服务业发展迅速推动了县域新型城镇化发展。随着金寨开发区（现代产业园）快速发展，金寨县工业化发展加快，第二产业比重从2005年33.8%上升为2014年39.9%。且金寨县城凭借优质的教育医疗服务，推动了县城消费服务经济快速增长，辐射范围以县城和临近乡镇为主，外来投资成为推进县域工业化的主要动力。县城工业化和服务业发展成为推动金寨新型城镇化发展的重要力量。乡村农业现代化和旅游服务业发展迅速，推动了农民收入较快增长。回乡创业成为推进县域农业现代化发展的重要动力。农业合作社是回乡创业的主要路径和发展模式。近年来在金寨县政府和省旅游集团公司的共同开发下，金寨县旅游发展迅速，腹地不断扩大，富民效应逐渐显现。金寨县游客接待量逐年增加，2010-2014年均增长50%以上；客源地迅速扩大，从省内扩大到长三角地区、武汉地区，旅游总收入快速增加。

图3　金寨县三次产业结构变化示意图

2.2乡村人口向县城、中心镇和中心村梯度聚集态势明显

金寨人口向县城、中心镇和中心村梯度聚集越发明显。城乡居民收入的提升和居民点环境的改善，推进城乡人口的梯度集聚。金寨县城有30%以上的居民为非城关镇户籍，这说明了县城发展对乡镇人口有较强大的吸引力。县城吸引乡村人口是典型服务导向的城镇化路径，通过优质的消费和设施服务吸引了一定的人口向中心县城聚集。从各乡镇镇区人口来看（见表1），青山镇、南溪镇和斑竹园镇有超过一半的户数为非镇区户籍，其中斑竹园镇非本村户籍比重更是高达68.3%，这说明了这些乡镇极具发展成为中心乡镇的可能性。麻埠镇、燕子河镇、古碑镇、双河镇和铁冲乡的非本村户籍比重超过了县域平均水平。与之相对，张冲乡、长岭乡、花石乡、沙河乡、桃岭乡、果子园乡、官庙乡和全军乡的非本村户籍比重不足10%，说明了这些乡镇镇区暂不具备人口集聚的吸引力。

2.3特色镇村建设成为新农居发展主流

特色镇村建设成为乡村发展的主流，特别是在红色、绿色和蓝色旅游带动下，以三产为依托的特色旅游乡镇建设，是特色村镇建设的集中代表。随着居民生活水平的提升和交通设施的改善，较大促进了乡村生态旅游的发展。近距离的城市居民周末旅游成为潮流，而高铁、高速快速对接武汉都市圈、合肥都市圈和长三角地区，更是扩大了金寨旅游客源市场。因此加快特色旅游乡镇的建设，适应当前金寨旅游业快速发展的要求，应该成为当地乡村发展的主流。以天堂寨镇为例，该镇已经具备成为旅游门户节点的发展条件。大别山地区旅游景区缺乏组织，交通条件的进一步便捷使天堂寨镇极有可能成为区域重要旅游枢纽，有利于支撑天堂寨城镇旅游功能与景区的融合发展。

表1　乡村人口向集镇聚集比例分析表

2.4回乡创业导向下五化联动成为发展新路径

随着国家扶贫开发力度的加大和金寨本地经济快速发展，金寨提供了越来越多的创业与就业机会，返乡务工、回乡创业已经成为一些外出务工人员的就业选择。而回乡创业应坚持五化联动，即绿色化、工业化、信息化、农业现代化、新型城镇化联动发展。返乡务工的人口回流，推动了金寨县城和中心乡镇的人口集聚，为金寨县域产业发展提供了必要的劳动力支撑，特别是增强了乡镇与行政村层级涉农加工业的发展动力。

3　生态功能区建设背景下金寨新型城镇化发展战略

3.1走生态文明的绿色城镇化道路

以工业文明导向的城镇化转向以生态文明为目标导向的城镇化，把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，突出资源集约节约和生态环境友好，体现集约、智能、绿色、低碳城镇化。加强县域生态环境保护，按照“一核多极”带动的发展思路提供生态支撑，北部适度开发，南部严格保护，严格构建以“一廊、两库、三屏”的生态安全格局。“一廊”即“史河水系生态廊道”，“两库”即梅山水库和响洪甸水库，“三屏”即南部山地生态屏障、西部山地生态屏障和西北部中山区生态屏障。

图4　金寨县域生态安全格局图

3.2大力推进旅游发展引导的新型城镇化

图5　金寨县旅游发展格局示意图

据世界旅游组织统计，旅游业每收入1元，可带动相关产业收入增加4.3元。旅游业已成为世界最大产业之一，据联合国统计署的具体测定：旅游业拉动的相关行业达110个。我国旅游进入大众化发展阶段，金寨旅游资源丰富，发展旅游引导的新型城镇化时机逐步成熟，应构建“旅游城市+旅游城镇+旅游综合体+旅游新型农村社区”的旅游城镇化四级结构体系，“旅游进城”和“旅游进乡”并重，加快金寨观光游向“观光、休闲、度假、学养”转变，用旅游经济来缝合城乡差距和裂缝，促进新型城镇化建设。重点发展金寨大旅游产业集群和大天堂寨旅游区构建，重点推进旅游风景区基础设施建设。逐步形成“两主两副、两环两带、四大片区、十三功能组团”的“空间格局。

3.3细化主体功能区的新型城镇化格局

围绕国家重点生态功能区主体功能定位，坚持“点上开发、面上保护”的开发原则，将金寨县国土空间划分为四类功能区即城镇化重点发展区，生态农业发展区，生态保育区和禁止开发区。“以供定需”，优化县域镇村体系，坚持异地城市化、就地城镇化和美丽乡村建设相结合，近期重点建设县城、统筹特色镇，完善一般镇，有序推进美丽乡村建设。引导城镇空间形成“一核多点支撑，三轴三带引领”的县域镇村体系空间结构，分类建设专业化城镇和村庄，力争一村一品，一乡/镇一品/业。

图6　金寨县主体功能区划分与县域镇村体系结构图

3.4倡导产城、产村融合的新型城镇化道路

促进产城融合发展。以推进金寨现代产业园产城一体化试点为突破口，完善园区城市功能，努力建设现代产业基地和宜居宜业产业新城。加快现代产业园区与江店新城区一体化发展，完善城镇公共服务设施，加快建设商贸物流园、电子商务园、高端商务区、休闲养生区、旅游服务区等建设，促进产业功能及服务功能相互融合，增强产业和人口集聚能力，努力建设大别山区独具特色的产城融合示范区。同时大力发展生态农业产业集群（第6产业）支撑“产城融合”、“产村融合”的新型城镇化。积极发展都市型生态农业、有机农业、多功能农业和休闲观光农业；优化农业产业结构和区域布局，逐步形成特色农业产业示范园及基地。实现产业化规模经营，提升现代农业发展水平、完善农产品市场建设和流通体系、以产业（工业）思维发展农业。

3.5积极参与区域合作的新型城镇化

图7　六安金叶一体化示意图

积极融入合肥都市圈，全面加强与合肥产业、文化旅游、交通基础设施等方面对接。以打造合肥优质水源地为目标，加快水资源共同开发利用与保护，建立健全生态补偿机制，实现共赢发展。加强与武汉城市圈衔接协调，积极推进安徽、湖北两省天堂寨景区、周边其他景区的旅游协作，共同打造一体化精品旅游线路，构建大别山无障碍旅游区。六安市层面积极推进金（寨）叶（集）一体化和同城化。充分发挥金寨、叶集两县区比较优势，强化规划衔接、交通路网连接、城市功能对接和客货运设施共建共享，推动产业互补互促，实现错位联动发展，努力实现规划布局、基础设施、产业布局等一体化。

3.6促进智慧网络型城镇化发展

世界银行最新研究报告提出“智慧城市化”的概念，认为城镇化不仅要快，更要“智慧”。应加强金寨农村电子商务发展，形成相互依赖的动态网络，产生网络化城乡融合。建设智慧型资源产业、“互联网+”驱动的智慧网络型城镇化。内部抱团，内外结网”，使金寨内部镇村体系成为合肥都市圈和武汉都市圈空间延伸的有机组成部分，连接中西部的重要节点。建设综合交通运输网络与对外通道，建设智慧信息网络体系和物流网络体系，加快推进“宽带金寨”建设，积极推进互联网、电信网、广电网“三网融合”。

4　结论

正如习近平总书记视察金寨所说：“守住绿水青山，就是金山银山”。金寨作为国家重点生态功能区，应立足资源环境本底条件，立足国家、省、市相关政策的背景，立足生态保护要求、缺乏中心城市带动与产业支撑、城乡空间格局松散的城镇化特征与问题，明确动力模式、空间集聚、城乡人居环境模式、五化联动等发展态势，坚持生态文明走绿色城镇化道路；走旅游发展带动的新型城镇化道路，依托主体功能优化城镇化空间格局，积极参与区域合作，走开放型城镇化道路；走智慧网络型城镇化；在国家、省、市关心帮助下走出符合金寨实际的特色城镇化道路。

［1］国务院关于印发全国主体功能区规划的通知：国发〔2010〕46号［A/OL］.［2016-04-15］.http：//www.gov.cn/zhengce/content/2011-06/ 08/content_1441.htm.

［2］安徽省人民政府关于印发安徽省主体功能区规划的通知：皖政〔2013〕82号［A/OL］.（2013-12-26）［2016-04-15］.http：//www.ah. gov.cn/UserData/DocHtml/1/2013/12/26/5120801642263.html.

［3］安徽省城镇体系规划（2012-2030）［A/OL］.［2016-04-20］.http：//www.gov.cn/gzdt/2012-02/28/content_2078251.htm.

［4］金寨县主体功能试点示范方案［Z］.金寨：金寨县人民政府，2014.

［5］金寨县城市总体规划（2013-2030）［A/OL］.［2016-04-17］.http：//www.ahjinzhai.gov.cn/DocHtml/1/16/02/xxgk_2016021653486.html.

［6］金寨县城乡统筹发展战略规划［Z］.合肥：安徽省住房和城乡建设厅，中国城市规划设计研究院，2012.

［7］金寨国民经济与社会发展十三五规划纲要［A/OL］.［2016-04 -17］.http：//www.ahjinzhai.gov.cn/DocHtml/1/16/04/xxgk_01604076247 2.html.

［责任编辑：余义兵］

Development Strategy of New Urbanization of Key Ecological Function Areas

Zhen Jun
（Anhui Urban and Rural Planning and Design Institute，Hefei Anhui 230022）

Jinzhai is one of 25 national key ecological function areas，and the only one national key ecological func⁃tion area in east China.Its main function imposes restrictions on development function with the major task of pro⁃tecting and restoring ecological environment.In the new normal，new industrialization promotion should corre⁃spond to overcoming poverty and achieving prosperity and ecological protection.Green development should be ad⁃hered to promoting the integration of industry and urbanization，based on regional resource and environment，and driven by tourism，and strengthening regional cooperation and following urbanization development with character⁃istics.

Jinzhai；Ecological Function Areas；New Urbanization

TU982

A

1674-1102（2016）03-0013-05

10.13420/j.cnki.jczu.2016.03.003

2016-05-13

郑军（1979-），男，安徽肥东人，安徽省城乡规划设计研究院设计九所主任工程师，高级工程师，主要从事区域规划和城市规划研究。