对长沙城乡居民养老保险问题的调查与思考

摘 要 长沙市为了积极贯彻党的十八大精神，统筹推进城乡社会保障体系建设，结合该市的实际情况，大胆探索城乡居民养老保险实施办法。早在2010年就制定了《长沙市城乡居民养老保险办法》，这项民生政策实施6年来，虽然取得了一些成效，为广大城乡居民带来了一些实惠，但是也还存在一些问题，与居民期望值有较大的差距，为此笔者专门到社保部门进行了深入的调查与研究，提出了进一步完善城乡居民养老保险制度的四项措施，促进长沙养老保险事业持续、稳定、健康发展。

关键词 长沙 居民 养老 保险

党的十八大明确提出：“要统筹推进城乡社会保障体系建设”，而居民养老保险是城乡社会保障体系中最核心、最关键的组成部分，长沙市根据国务院“新型农村社会养老保险试点指导意见”在2010年就出台了《长沙市城乡居民养老保险办法》，并把不符合参加职工养老保险条件的城镇居民也纳入覆盖范围，至今实施城乡居民养老保险制度已满6年。为了把握长沙城乡居民养老保险的实施情况，进一步完善养老保险制度，最近笔者专门到我市社保部门进行了深入的调查与研究。

一、城乡居民养老保险制度实施的基本情况

长沙城乡居民养老保险制度是从2010年7月开始实施，6年来市委、市政府根据国务院和湖南省出台的新政策并结合长沙实际情况不断进行调整，总体来看政策制度逐步完善、经办能力逐步增强、实施的效果逐步显现。

（一）政策制度逐步完善，基础养老金标准大幅度提高

长沙城乡居民养老保险所选择的模式为个人账户+基础养老金，个人账户由参保人缴费积累，按年缴费，政府给予缴费补贴，基础养老金由财政全额支付，全市实行统一的基础养老金标准。2010年、2011年、2013年和2014年先后出台了《长沙市城乡居民养老保险办法》《长沙市人民政府关于完善城乡居民基本养老保险办法的通知》《关于调整城乡居民基本养老保险基础养老金和缴费档次的通知》和新修订的《长沙市城乡居民基本养老保险办法》等。个人年缴费档次由100元～500元5个档次调整为100元 ～3000元14个档次。政府给予的缴费补贴最初只有前五档30元～50元，后来增加了500元以上缴费档次实行政府等额补贴标准，建立城乡居民基本养老保险基础养老金增长机制。2016年城乡居民基础养老金标准由最初每人每月60元增加到130元，高出了湖南省其他地区50元。由此可见，我市已初步建立了统一的城乡居民养老保险制度，并按照国家新农保制度的要求逐步进行完善，城乡居民基础养老金标准大幅度提高。

（二）经办能力逐步增强，养老保险制度落实基本到位

为了推动城乡居民养老保险制度的顺利实施、将惠民利民政策落到实处，长沙市成立了城乡居民养老保险管理服务局，据调查了解各区县（市）经办机构至少配备了3名专职或兼职工作人员，所属各乡镇（街道）人力资源和社会保障服务站均有1～2名两保专干负责城乡居民养老保险工作，村（社区）人力资源和社会保障服务中心有一名兼职工作人员负责信息收集、上报、催缴等日常工作。全市共设立城乡居民养老保险工作经办机构10个、乡镇（街道）服务站188个、村（社区）服务中心1894个，区县（市）经办工作人员54人，乡镇（街道）经办工作人员315人，村（社区）经办工作人员有1906人。

6年来，长沙市委、市政府将城乡居民基本养老保险“征缴扩面”工作纳入到各区、县（市）和“十强十快乡镇”为民办实事中的目标任务和绩效考核指标，并建立督查机制和领导责任制。实行以乡镇（街道）干部包村（社区）、村（社区）干部包组、组长包户的层层包干责任制；建立领导联点、干部联村、村级负责人包片的工作机制；形成上下协同、部门联动、各方配合、责任明确的城乡居民基本养老保险工作新格局，致使城乡居民养老保险制度得到迅速贯彻执行，参保居民也及时享受到了政策所带来的实惠。

（三）实施成效逐步显现，养老保险政策执行令人满意

根据长沙市城乡居民养老保险管理服务局所提供的“城乡居民养老保险基金数据汇总表”显示：2010年～2015年全市参保人数分别为243.3万人、296.1万人、299.2万人、271万人、267.8万人、267.53万人；全市享受待遇人数分别为64.7万人、71.8万人、72.4万人、74.4万人、74.6万人、76.64万人；全市基金收入分别为5.0亿元、8.94亿元、8.97亿元、10.37亿元、10.66亿元、14.32亿元；全市基金支出分别为1.96亿元、5.27亿元、6.71亿元、6.92亿元、8.44亿元、11.62亿元。具体情况如表1所示：

2015年，长沙市政协对全市城乡居民养老保险工作进行了综合民主评议，经办机构对于城乡居民养老保险政策的满意率和基本满意率达到了97.98%，认为城乡居民养老保险制度是一项惠民利民政策，是党和政府关注民生、实现老有所养的重要体现。目前全市城乡居民养老保险参保缴费率达到90%以上，待遇发放率达到100%，城乡居民养老保险工作成效显著。评议结果如图1所示：

二、城乡居民养老保险工作存在的主要问题

虽然长沙城乡居民基本养老保险工作起步较早，按照国家要求建立城乡居民社会保障体系的战略部署，初步建立了统一的城乡居民养老保险制度，政策实施6年来，取得了一些成效，但是在制度的设计、实施等方面还存在一些深层次的困难和问题，还是一种低水平的基本养老保险，与城乡居民的期望值存在较大的差距。

（一）基本养老保险待遇水平偏低

第一，参保人个人账户养老金的积累偏少。城乡居民养老保险基金收入来源于两个方面：个人缴费收入和财政补助收入，一方面由于参保人比较注重眼前利益，缺乏社会养老观念，义务与权利对等意识不强、对城乡居民养老保险制度认识不深，因此90%以上的参保人选择最低标准100元/年缴费。假设参保人数为C，享受待遇人数为D，年个人缴费收入为S，则人均缴费额为S/（C-D），根据“长沙市城乡居民养老保险基金数据汇总表”所提供的数据进行计算：2010年人均缴费额为116.5元，2011年为117.7元，2012年为101.4元，2013年为113.9元，2014年为111.8元，2015年为113.2元，尽管在这6年间个人缴费档次进行了4次调整，把最高缴费档次由500元/年调整到了1500元/年，再调整到了3000元/年，但是对参保人的激励作用不大。另一方面，政府财政补助与参保人缴费直接挂钩，多缴多补、少缴少补，绝大多数居民选择最低标准缴费，所享受的财政补助也就少。根据“长沙市城乡居民养老保险基金数据汇总表”所提供的数据计算表明：2010年人均补贴额为163.5元，2011年为280.9元，2012年为294.1元，2013年为413.5元，2014年为440元，2015年为637元。

第二，基本养老保险待遇偏低。城乡居民养老保险制度实行个人账户养老金加基础养老金的待遇模式，从“长沙市城乡居民养老保险基金数据汇总表”来看，随着人口老龄化，领取养老保险待遇的城乡居民越来越多，由2010年的64.7万人增长到了2015年的76.64万人；在养老保险基金支出中，基础养老金支出从2010年1.96亿元增长到了2015年的11.43亿元；城乡居民领取的基础养老金从2010年的每人每月60元增长到了2016年的130元；个人账户养老金支出很少，占基金总支出比重不到1%，2010年～2015年分别为10万元、100万元、400万元、400万元、700万元、1900万元，基本养老保险待遇低影响了居民参保的积极性。同时，基础养老金的提高缺乏后续增长机制，政府补贴多少为宜缺乏科学的精算支撑，各级政府应承担多少责任也没有明确划分。

（二）基本养老保险待遇结构不合理

根据城乡居民养老保险政策规定：在制度实施时已经年满60岁的参保人，可以直接领取基础养老金；45岁以上60岁以下的参保人应该按年缴纳保费，直至60岁达到养老金的领取年龄；45岁以下的参保人至少应该缴纳保费满15年，到60岁才有资格领取养老金。

养老金待遇计发公式为待遇=个人账户养老金（个人账户储存额/139）+基础养老金（财政全额补贴）

从“长沙市城乡居民养老保险基金数据汇总表”来看，超过90%的参保居民选择的缴费档次为最低档次，即每人每年100元，加上财政给予的缴费补贴30元，参保人实际上为自己的养老保险个人账户每年积累了130元，15年缴费累计为个人账户储存1950元（未计利息），年满60岁后参保人可领取个人账户养老金为14元。若剔除政府补贴部分，其个人账户储存额为1500元，可领取个人账户养老金为10.8元。按照当前参保人领取的130元基础养老金水平测算，政府补贴部分占92%，个人缴费部分仅占8%，城乡居民基本养老保险待遇结构不合理，参保人所享受的权利远远大于所承担的义务，长此以往，必将使城乡居民养老保险制度的实施后劲不足。

（三）养老保险制度之间横向不公平

2009年长沙市启动了城镇未参保人员参加企业职工基本养老保险的有关工作，对未参保城镇居民可一次性补缴15年的养老保险费，即可建立城镇企业职工养老保险关系；2010年对未参保城镇居民以最低标准补缴企业职工养老保险，总共应缴养老保险费41904元，按照城镇企业职工养老保险待遇计发办法，当时退休养老金水平为每月523.7元。比照城乡居民基本养老保险制度模式，参保人从个人账户领取的养老金=个人账户养老金储存额∕139，如果参保人个人账户资金储存额也是41904元，则从个人账户可领取301.5元，加上当时政府发放的基础养老金60元，每月共领取养老金361.5元。由于养老保险制度不同、计算方法不同，导致城乡居民与城镇企业职工每月领取的养老保险待遇相差162.2元。

经过近几年的待遇调整，2015年城镇企业职工每月领取的退休养老金已达到每月1200元，而城乡居民只能每月领取养老金431.5元，两者待遇相差768.5元。在同一时期两种不同养老保险制度面前，同样是未参保城镇居民享受的待遇很大，更何况城乡居民基本养老保险覆盖的恰恰是当时不具备41904元负担能力的城镇居民，尽管城乡居民基本养老保险统一基础养老金标准，维护了自身的制度公平，但与企业职工养老保险相比，制度间的横向公平存在明显问题，还需要我们深入研究。

（四）基层经办工作开展难度大

城乡居民养老保险覆盖的主要是广大农村居民，所服务的参保对象居住分散、流动性强，导致社保工作量大。在业务经办工作中，乡镇（街道）、村（社区）的社保工作人员基本上都是兼职，队伍不稳定，而且待遇低、办公经费严重不足，致使基层经办工作开展难度大，并由此产生一系列问题：一是信息化水平偏低，政策的宣传很难到位，收缴保费怕麻烦，最好是统一收100元省事。二是对行动不便的参保人员上门认证工作量大，居住外地、空挂户核实难度大，造成待遇领取资格认证工作难以开展，缺乏有效措施追回冒领的城乡居民养老保险金，稽核成本高。三是政策执行时遇到了一些阻力，一部分人并不关心自身的养老问题，而更注重眼前利益，尤其是中青年参保积极性不高，认为自己还年轻，没有必要过早考虑养老问题；一部分参保者比较注重缴费后的回收率，宁愿选择最低档次缴费或者选择不缴费，希望到龄直接领取基础养老金。四是有的基层社保工作人员为了超额完成区、县（市）政府下达的任务，强制城乡居民参保缴费，这就违背了城乡居民“自愿参保缴费”的根本原则，从而给养老保险政策的实施带来一定的负面影响。

三、促进城乡居民养老保险健康发展的主要措施

在党的十八大报告中提出：“要多谋民生之利，多解民生之忧，解决好人民最关心、最直接、最现实的利益问题”“社会保障是保障人民生活、调节社会分配的一项基本制度。要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”。为了贯彻十八大精神，我们必须在充分调研的基础上，不断完善政策和制度，采取切实可行的措施，促进长沙城乡居民养老保险持续、健康、稳定发展。

（一）加强对新政策的研究，不断提高城乡居民养老保险待遇

众所周知，目前我国社会养老保险体系是由机关事业单位养老保险、城镇企业职工养老保险、城乡居民养老保险构成，三大保险制度之间的发展很不平衡，养老保险待遇差别还很大，必须加强制度的顶层设计和城乡统筹，逐步缩小三种参保人的养老待遇差距，促进保险制度之间的公平与合理。另外，我国城乡居民养老保险作为一项覆盖城乡几亿人口的保险制度，从无到有，还只是刚刚起步，任重而道远，在这项制度建设过程中，长沙市先行先试，为国家城乡居民养老保险制度的出台提供了许多宝贵经验，我们应该在推进制度完善的过程中大胆创新，针对当前城乡居民养老保险待遇偏低的问题应认真加以科学研究、精准测算，一方面采取有效措施鼓励参保人个人多缴费、延长个人缴费时间，同时提高政府补贴标准，通过增加个人账户积累来提高个人养老金所占的比重，另一方面随着国民经济的不断发展，要扩大民生性支出在财政支出总额中的比重，大幅度提高基础养老金的发放标准，构建养老保险待遇可持续增长机制，进一步增强城乡居民对养老保险政策的信心。

（二）加大政策宣传力度，充分调动城乡居民参保的积极性

制度本身是对社会现实和需求的反映，新制度的确立必须得到社会的普遍认可，否则就难以持久。城乡居民养老保险制度的建立，意味着广大农村居民必须从传统的家庭保障向现代社会保障转变，而这种转变必然会受到传统思想、价值取向、文化及心理等方面的影响，因此要使所有参保人都能够理解、支持并积极参加城乡居民养老保险，就必须认真做好政策的宣传普及工作，城乡居民养老保险制度逐步建立完善的过程同时也是政策被广大居民了解、接受的过程，城乡居民养老保险制度的发展，既要靠政策引导，还要配合政策宣传与服务水平的跟进。具体来说，一是提高民众对实施城乡居民养老保险制度重要性的认识，养老保险制度既是实现全面小康、维护社会和谐稳定的客观需要，也是居民减轻子女负担、实现老有所养的必然要求；二是通过社保人员上门走访、开展养老保险知识讲座与咨询，运用电视、互联网、微信、宣传栏等手段扩大对城乡居民养老保险制度的宣传；三是帮助居民算好经济账，平衡生命周期的消费计划，个人账户养老金的积累来源于个人缴费和政府补贴，缴得越多、补得越多、积累越多，将来领取的养老金待遇也就越高，收益远远大于个人投入；四是提高服务质量，建立参保人大数据库信息平台，及时采集、录入个人信息，为参保人缴费、领取养老金提供方便，发放个人社保卡，让参保人能够随时查询到个人账户养老金的积累情况等等，只有居民对养老保险制度熟知、认可、接受，才能充分调动城乡居民的参保积极性。

（三）加快社保队伍建设，进一步增强村（社区）经办能力

目前村（社区）不仅只配备了1名社保工作人员，平均每人的服务对象达到了4.5万人，采集、录入参保人的个人信息量大，而且绝大多数都是兼职的，承担上级部门交办的工作量多，任务繁重，样样要兼顾，样样又难以到位。同时社保工作人员的业务素质参差不齐、待遇水平明显偏低、工作经费严重不足，这些都制约了基层经办能力的充分发挥，为了进一步提高基层社保经办能力，在增加社保工作经费投入的基础上必须加快社保队伍建设，具体来说：一是增加社保工作人员，招聘一批社保专业、会计算机操作的大学毕业生充实到社保队伍中来；二是每个村（社区）配备一名专职和一名兼职社保工作人员，负责采集、录入本辖区参保人的个人信息，收缴参保人的社保费和发放养老保险金等；三是每年举办各类培训班和研讨班，加强对社保工作人员的业务培训和工作经验交流，不断提高其业务能力、政策水平和服务质量；四是逐步提高社保工作人员的工资和福利待遇，建立一支稳定的、精明强干的社保队伍。此外要提高基层经办能力，还必须整合社会资源，加强社保、公安、民政、银行、统计等部门之间的联系与合作，构建信息互通机制，进一步完善统一的基层服务平台建设，在实行目标管理的基础上开展流程化、精细化管理。还必须加强城乡居民养老保险的信息化建设，社会保障部门在金保工程和社保卡的建设进程中，应该要把城乡居民养老保险的信息化建设放到与职工养老保险同等的地位上协同推进，利用信息化手段来提高城乡居民养老保险的工作效率。

（四）积极借鉴外地经验，促进城乡居民养老保险良性发展

自从国家推行新型农村社会养老保险试点6年多来，全国各试点城市都在大胆探索、积极作为，在养老保险政策的制定和完善方面有突破、有创新、有亮点。当前长沙市在实施城乡居民养老保险过程中还存在一些亟待解决问题，在引导居民多缴费、长缴费、提供丧葬补助、避免参保人冒领保费等方面存在一些缺陷，很有必要借鉴其他试点城市的经验，促进我市城乡居民养老保险事业良性发展。

大连市为鼓励参保人延长缴费时间，对累计缴费超过15年的参保人，每超过1年基础养老金增加5%；为使困难群体得到更多优惠，制度规定：低保家庭中的重度残疾人按照最低缴费标准的200%进行补助，低保家庭中的普通残疾人、优抚对象、死亡伤残独生子女的父母按照最低缴费标准进行补助，低保家庭中的其他人员按照最低缴费标准的50%补助。

郑州市为防止死亡冒领养老金，专门制定了城乡居民丧葬补助费制度，参保人缴费满15年且在死亡次月起2个月内由其家属申报的，发给丧葬补助费1000元；未按时申报或缴费年限不满15年的不发丧葬补助费。南昌市规定：凡是未参保缴费直接领取基础养老金、年满60周岁以上的老人，在领取养老金期间死亡的，一次性支付300元丧葬补助金；参加了城乡居民社会养老保险缴费的参保人在领取养老金期间死亡的，缴费年限1～5年的，一次性支付500元丧葬补助金；缴费年限6～10年的，一次性支付800元丧葬补助金；缴费年限11～15年的，一次性支付1000元丧葬补助金；缴费年限15年以上的，一次性支付1200元丧葬补助金。

总之，为了促进城乡居民养老保险健康发展，除了采取上述四大措施外，还必须强化城乡居民社保资金管理，资金的收取、储存、发放严格按制度、程序实行规范化管理，确保资金运转安全；提高资金收支的透明度，相关信息应及时向参保人公布，避免暗箱操作；提高社保资金的统筹层次，由市级统筹上升为省级统筹，并最终实现全国统筹，增强政府对社保资金的调控能力；加强审计部门对社保资金的监督，社保资金实行专款专用，不得挪作他用，对违纪、违法行为必须严肃查处等。

（作者单位为长沙市委党校经济学教研部）

[作者简介：谈玉坤，长沙市委党校经济学教研部副主任、副教授，主要从事财政、税务、金融保险等方面问题的研究。]