集体林权抵押贷款中农民的失地风险及其管控

徐晓波 杜静

[摘 要]我国的集体林权抵押贷款制度对法律法规的突破及其自身的不完善导致了林农失地风险，集体林权承包期限过短及评估制度的不完善进一步增加了林农失地的可能性。因此，在推进集体林权抵押贷款的同时，应当进一步完善林权抵押制度、延长集体林权承包期限及完善森林资源评估制度以减小林农失地风险并重视在农民失地后的社会保障问题。

[关键词]集体林权抵押；失地风险；承包期限；评估制度

[中图分类号]F832.4 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）07 — 0104 — 02

一、集体林权抵押贷款中农民失地风险的产生

对于家庭承包取得的林权是否可以抵押，《物权法》语焉不详，但《森林资源资产抵押登记办法（试行）》第9条的规定“以家庭承包形式取得的集体林地使用权”不得抵押，另外，2005年的《最高人民法院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》在第15条也明确指出，以家庭承包方式取得的土地使用权进行抵押的，应当认定为无效。可见从现行法律的角度看，以家庭承包方式取得的集体林权（指林地使用权，下同）不是法定的抵押权客体。但考虑到我国法制建设的滞后性以及目前正在推行的农村土地改革的现状，法律与政策、实践往往是不同步的，比如，2008年《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》实际上已将家庭承包的集体林权抵押作为林权改革的重要任务之一；2012年的《中国农业银行林权抵押贷款管理办法（试行）》第7条第六项的规定，以家庭承包方式取得的集体林权只要完成了林改并取得林权证就可以抵押。实践中由于得到国家相关政策的支持，以家庭承包方式取得林权进行抵押已大量存在。〔1〕贷款农民一旦不能按时清偿贷款则面临失地风险。

可见，我国集体林权抵押贷款制度对现行法律法规的突破是导致林农失地风险产生的重要原因之一，但这种突破是集体林权改革所必须并不可逆转，随着家庭承包的集体林权抵押贷款的增多，林农失地风险的出现和增加是可以预见的。

二、集体林权抵押贷款中加剧农民失地风险的制度因素

（一）集体林权抵押贷款制度的不完善导致林农失地风险突显

目前我国集体林权抵押制度是在没有法律依据甚至是突破现行法律框架，完全依赖国家政策形成的。而涉及集体林权抵押的政策大多对林农在林权抵押中的失地风险重视不够。比如，2008年《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》虽然也提到要“防止农民失山失地”，但在实践中，各级地方放政府、金融机构及相关学者对林农失地风险都没有给予足够的重视，林权流转法律制度建设严重滞后，林权流转平台尚不能满足林权流转的需要，不能承担林权流转中价格发现机制的作用，往往导致林权流转价格较低，林权流转成本过大，财政贴息及利率优惠也没有得到真正落实，这些使得林农不能按期偿还贷款的可能性以及林权被低价处分的风险增加。再如根据中国银监会国家林业局《关于林权抵押贷款的实施意见》第27条，集体林权抵押贷款的期限一般不超过10年，实践中一般不会超过5年，这与了林业生产的周期严重不符。众所周知，林业产品生长周期较长，贷款期限远远短于林木生长周期，这使得贷款林农不能及时清偿债务的风险增加，林农失地风险也进一步增加。总之，林权抵押制度的不完善是林农失地风险增加的重要因素。

（二）集体林权承包期限过短导致的农民失地风险增加

马克思认为地租由级差地租I和级差地租II构成，后者是由连续在土地上追加投资所带来的额外收益。级差地租II越低投资者的积极性越高，而降低级差地租II的有效手段是投资者拥有固定的土地使用权，也即承包期限越长土地的价值越高，越有利于土地的集约化经营。〔2〕我国《物权法》和《土地承包法》均规定集体林权的承包期限为30-70年，我国集体林权承包大都在上世纪八十年代初，即使按照70的承包期限计算，以家庭承包方式取得的集体林权所剩承包期限也不足40年。过短的承包期严重影响了集体林权的价值。一是在贷款时农民无法取得林业生产所需的资金，增加林业生产失败的概率；二是一旦届时不能及时还款，林权会以极低的价格被处分，如此，林农承担着失地的巨大风险并且得不到与之相应的补偿。

（三）评估机制不健全导致的林农权益受损失地风险增加

目前全国林权价值评估机构呈现数量少、不专业、非独立及费用高（在某些地区评估费用可达到评估标的额的3%-6%〔3〕）等弊端。森林资源评估体系不健全，评估费用过高，某些评估机构的非中立性，导致林权得不到合理定价，森林资源评估价值过低，严重损害林农合法权益。比如，根据中国银监会国家林业局《关于林权抵押贷款的实施意见》（银监发〔2013〕32号）第14条，贷款金额在30万元以上的集体林权抵押贷款，按照常规的评估方式进行评估，对于贷款金额在30万元以下的林权抵押贷款，金融机构可以自行评估。而以家庭承包的林权进行抵押的大多属于金融机构自行评估的范围，银行为了控制风险，往往做出较低的估价并同时降低抵押率（目前抵押率一般在20%-50%之间），这导致林业生产者可能因为得不到充足的资金发展林业，同时由于林权价值低估对风险的抵抗能力减弱，一旦经营失败，不能按时还款，林权就会以极低的价格被处分，林农的失地风险增加。

三、关于集体林权抵押中林农失地问题的几点思考

（一）指导思想——推进林权抵押贷款与解决失地林农的保障不可偏废

集体林权改革的最终目标是建设现代林业，促进林农增收。要达到这一目标需要大量的资金投入。我国林区经济发展相对滞后，林业投入长期不足，可以说我国集体林权改革已遭遇“资金瓶颈”。为解决林业发展融资难的问题，2013年中国银监会国家林业局《关于林权抵押贷款的实施意见》积极推进集体林权抵押贷款，部分省市也出台了规范林权抵押规范性文件。如安徽省根据2009年发布的《关于做好集体林权制度改革与林业发展金融服务工作的意见》（皖政办〔2009〕117号）开展了集体林权抵押融资试点并取得了一定的成绩，如安徽霍山的“五+一模式”及“宁国针对林户的小额抵押贷款”已成为全国林权改革中的亮点而备受关注。福建、江西、浙江等省也有类似规定及实践。集体林权抵押已是箭在弦上，不能因为林农失地风险的存在而因噎废食。我们应当充分意识到集体林权改革在最终解决三农问题中的重要意义，林权抵押也是打造新型城镇化的必由之路，林农的在林权抵押中的失地风险是推行林权抵押的必然结果。建立和完善林农权益保护措施，尽快建立和完善相关配套制度，减小林农的失地风险并在农民失地后解决好失地林农生活、就业和社会保障问题是当前十分紧迫的任务。

（二）管控集体林权抵押中林农失地风险的几点建议

1.强化政府责任，完善集体林权抵押制度

集体林权抵押在制度设计上应当将林权抵押与林农合法权益保护放在同等重要的位置，不可偏废。目前我国的集体林权抵押制度过于强调金融机构的风险控制，对林农失地风险不够重视，政府应当对解决当前困局有所作为。首先，应当建立健全林农林业生产专门知识培训机制并做好金融风险的宣传警示工作。强化林农林业生产专门知识的培训，提供林业生产的技术服务有利于降低林农林业投资失败的风险；系统的金融风险宣传和及时的金融风险预警可以防止林农盲目抵押所带来的失地风险。其次，完善社会保障，多方筹措资金，建立健全城乡统一的社会保障机制；做好再就业培训服务工作，解决好失地林农的再就业与生活问题，减小失地所带来的冲击。最后，应当增加政府扶持力度，建立健全林权流转市场，推进财政贴息的落实，恢复集体林权抵押贷款的促进林业发展和惠农本质。比如在美国，政府对家庭农场和小私有森林所有者的专项贷款，利率低于商业银行贷款，一般为5%-6.5%，贷款期限较长，紧急灾害贷款为20年，一般生产贷款为1-7年〔4〕。我国可以适当借鉴国外成功经验，充分发挥财政资金的扶持作用，减小林农投资失败的风险。

2.延长集体林权承包期限，公平分配改革红利

根据马克思地租理论，土地承包期限越长越有利土地价值的提升，土地价值的提升不但有利于集体林权抵押贷款的发展，也有利于林农提高融资的额度，保证为林业发展提高充足的资金支持并可避免因资金不足导致的创业失败，减小林农不能清偿贷款及失地的风险，另外也可提升林农投资失败后风险抵抗能力。2015年中共中央、国务院印发的《关十加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》重申并要求尽快研究土地承包“长久不变”的实现形式。课题组认为，土地承包经营权的“长久不变”是在《物权法》和《土地承包法》规定了林权承包期限70年之后做出的重大决定，它不应该是对70年承包期的重申，这里的“长久不变”应理解为比70年更长的期限。虽然“长久不变”是否可以理解为“永久不变”尚存争议，但要比现行的70年要长是没有疑问的。课题组认为，应当及时修改《物权法》和《土地承包法》，废除集体林权承包期限70年的规定，改为“集体林权家庭承包长久不变，承包期限届满的承包权自动续期”较为合理。

3.完善林业评估机制，公平评估林权价值

当前的森林资源资产评估行业出现了诸多弊端。课题组认为，首先，应当借鉴林业发达国家成熟经验，积极研究出台科学的《森林资源资产评估管理办法》、《森林资产评估技术规程》等规范性文件，将森林资源评估纳入到法治轨道。其次，积极推进专门的森林资源评估机构的建设，保证林权评估的中立性与公正性，改变目前由林业部门及金融机构内设评估机构的现状，切实保证林权评估的公平公正并依法落实评估人员失信评估的法律责任。保证评估市场的有序竞争并有效降低评估费用。最后，应建立健全评估人员的培养、选任、考核及奖惩机制，实现评估人员的专业化，提升评估公正性和质量，减少逆向选择的道德风险。〔5〕

〔参 考 文 献〕

〔1〕张晓梅，尚立娜.林权抵押融资中的林农利益保护问题研究——以物权法为视角〔J〕.农业经济，2010，（10）：71-75.

〔2〕陆剑.我国农地使用权流转法律制度研究〔M〕.北京：中国政法大学出版社，2014：56-57.

〔3〕廖文梅，孔凡斌，高雪萍.集体林权抵押贷款政策问题及完善对策研究——基于江西南方林权交易中心数据分析〔J〕.林业经济问题，2012，（03）：221-225.

〔4〕景彦勤.美国林业投入政策与管理之思考〔J〕.绿色财会，2006，（02）：22-25.

〔5〕张涵冰，岳书铭.集体林权抵押贷款探讨：问题与对策〔J〕.林业经济问题，2012，（06）：140-142.

〔责任编辑：孙玉婷〕