中西公务员廉政建设差异比较及启示

张静

[摘 要]中西方由于在历史、自然地理、民族、文化等方面存在很大不同，造成中西公务员廉政建设上也有诸多不同。比较中西廉政建设在理念、监督机制、惩戒制度的差异，将为我国公务员廉政建设提供有益的启示。

[关键词]中西；廉政建设理念；监督机制；惩戒机制；启示

[中图分类号]D630 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2016）07 — 0073 — 02

“廉洁”，是公共管理者必须时刻注意遵守的公共伦理规范，就是要求公共管理者洁身自好，不损公肥私，不贪污受贿，要做到两袖清风，一尘不染。无论各国的社会制度和意识形态有多大差异，但社会公众的要求则是共同的，这就是都要求管理国家的政府是一个廉洁的好政府，公共管理者是廉洁奉公的公共管理者。因此，通过比较中西政府的廉政建设的不同，借鉴西方成熟经验，对于我国建立健全我国国家公务员廉政机制有重要意义。

一、中西公务员廉政建设理念比较

中西公务员廉政建设理念最主要的不同点在于——法治是低度腐败国家和地区进行廉政建设的最基本理念。而中国的“人治”传统理念则影响了法律的制定和执行。这种差别来源于对人的本性基准的不同看法。

西方文化对人性的认识基本上是性恶论的。西方基督教文化一直把人看作是有“原罪”的人，人甚至是由于“罪恶”才出生的，人有与生俱来的罪恶本能，所以对人性具有恶的一面有一种挥之不去的警觉。这种性恶设定决定了在廉政建设的行为模式选择上不可能求之于道德上的教化，这促使人们去想方设法地完善各项制度，用制度来约束人们的行为，让人们从善。这种制度约束就是一种比较正式的外部约束，主要表现在以法制约，通过法的威慑力量使人们形成一种对法的恐惧心理而不敢去腐败， 同时， 通过建立严密的法律体系又使人们欲腐而不能。这种法律制度性伦理规范是集体理性，不管在层次上还是内容上都能够最普遍地对各级行政官员起到约束作用。美国的第一部伦理法典于1829 年由当时的邮政管理局局长颁布。1978 年10 月制定出并经国会批准的《美国政府伦理法》。卡特总统在签署该法时指出：制定本法令的目的在于， 建立保持并提高官员和国家机关的廉洁性等。

在中国，统治中国多年的儒家思想是以人性本善为主流的。时至今日，我们对人性的估计也受传统影响，存在道德人这种片面人性认识，对人的自觉性期望很高。人们认为只要不断地进行道德教育，不断地进行伦理规劝，把道德规范转化为内心的自觉行动。体现在政府人员廉洁上就是通过文件传阅、会议学习、榜样示范等多种方式加强对他们的内部约束。这种由道德人假设所承认的人的善性的一面的积极作用是使人们相信人是可以教育的，可以通过教育来培养自律的精神。建国至今，确实涌现了一大批清官、好官。但另一方面由于忽视人性的缺陷也会走向极端，难以产生重视制度建设的传统。没有强制性制度约束就无法控制行政人员的自利行为不滑向损人利己或损公肥私。

二、中西公务员廉政监督机制比较

（一）监督管理机构比较

中西公务员廉政管理机构的主要不同在于——独立、权威、完备的政廉政机构是低度腐败国家和地区的反腐利器；中国则缺少一个统一、独立、权威的廉政机构，难以有效地发挥作用。

西方国家一般都设有从政府中分离出来的专门从事廉政管理的机构。如美国设有“ 廉政公署”或“ 政府道德署” ， 法国设有“ 惩戒委员会” ， 奥地利设有“ 纪律委员会” ， 瑞士也有“ 纪律委员会”。特别引人注目的是新加坡的“ 贪污调查局” ， 该局专门职责就是监督政府官员， 强调“ 公私分开” ， “ 钱权分开” ， 严惩一切贪污贿赂行为。这对维护官风官纪， 保障官员队伍为政清廉和政府机关的运行高效起着举足轻重的作用。虽然国外勤政廉政机构虽然设置的名称、隶属关系、职责权限等方面各有不同，但有三个共同的特征：一是机构相对独立；二是机构权威性强；三是机构体系比较完备。由于有了这三个特征，廉政机构便成了这些国家和政府的反腐利器。

在我国，廉政机构主要有各级党的纪律检查机、各级人大、各级政府机关设立的监察机关、审计部门、各级人民检察机关，还有健全的新闻舆论监督机构。但是，我国的廉政机构看似完备，实则职能重复，弊端很多。比如各级纪检监察机关查办党员和国家公务员违纪违法的案件往往都是职务犯罪、经济犯罪，这些也属于人民检察院管辖的范围，容易造成重复工作、多重调查，耗费大量的人力、财力、物力。各级纪委、监察、检察监督机构在人事安排、职务提升、经费保障等都得过政府机关的“关”，使得监督和检查的上下关系难以理顺，人为的压力和阻力增多。

（二）监督制度比较

中西方国家公务员勤政廉政监督制度的不同点在于——腐败低度国家和地区的廉政监督制度比较完备；而我国国家公务员勤政廉政监督制度尚待完善。

西方国家除了有专门的廉政管理机构，还建立起一套健全、严密、高效的公务员监督制度，对保障政府工作人员的廉政具有相当大的作用。例如监察专员制度，它是资本主义国家在其议会中设立的，专门受理对政府及公务员损害公共权益行为的申诉、控告案的专职官员制度。其次有行政裁判制度，它是通过专门的行政机构对行政诉讼案件进行审理，以达到对行政机关及公务员的监督与控制。另外，西方国家新闻媒介能毫无顾忌地披露政府和公务人员的违法活动，公民对政府和公务人员侵害公民权利大胆地及时进行举报，也成为西方公务员监督机制的重要组成部分。

在我国对公务员实行监督的渠道有法律监督、政党监督、舆论监督、群众监督等。十三届四中全会以来，对于公务员监督建立了一系列更为具体的规章制度。如《中纪委关于对党员干部加强监督的若干规定（试行）》、《中纪委关于处理检举控告和申诉的若干规定》、《关于党政机关县（处）以上领导收入申报的规定》、《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受礼品实行登记制度的规定》、《关于国家公务员监督制度研究提高县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会质量的意见》、《关于领导报告个人重大事项的决定》、《关于中国共产党领导干部廉洁从政若干准则（试行）的规定》、《党政干部选拔任用条例》等等。2004年3月又出台了《党内监督条例》，对加强公务员监督发挥了积极的作用。总之，经过几十年的摸索，社会主义的中国建立起一整套权力监督机制。但是在实际操作中，我们发现我国廉政监督的制度还存在很多问题，这众多的监督方式并全部没有制度化。即使是法律化、制度化的监督，也存在根本的问题即流于表面化，使得监督无力，得不到应有的效果。。

三、中西公务员廉政惩戒机制分析比较

中外国家公务员廉政惩戒机制的不同点在于——一些西方发达国家对国家公务员的其惩戒制度纳入法律范畴，使其有法可依，可操作性强；而中国对国家公务员的惩戒规定不够完善和具体，实际造成了执纪工作的困难，出现执纪偏宽偏软的问题。

一些西方发达国家建立起了一套比较完备的公务员惩戒制度。1978 年美国国会通过了《文官制度改革法》，新的考绩制度成为公务员减薪、降级、免职、开除的重要依据。《法国公务员总章程》对公务员惩戒工作也作出了一些具体规定。德国1978 年制定了公务员《联邦惩戒法》。瑞士政府《联邦公务员章程》规定了公务员的惩戒制度。综合西方一些国家有关行政惩戒的规定，行政惩戒的种类一般可分为精神惩戒和实质惩戒两大类。精神惩戒一般用于较轻微的违纪行为，主要是对公务员名誉的贬责。其种类包括申诫、警告、记过等。实质惩戒是对有严重违纪行为的公务员进行的处分，包括物质惩戒和职务惩戒两种。物质惩戒主要指经济方面的惩戒，如罚款、减薪、停薪、停算年资或取消某种津贴、某种待遇等。职务惩戒与其他几种惩戒方式相比，是最严重、最严厉的一种惩戒形式。其主要方式有降级、降职、调职、离职、停职、停止晋升、撤职或开除等。西方发达国家行政惩戒制度通过立法手段将国家公务员惩戒的条件纳入法律的范畴，使其有法可依，从而强化了公务员惩戒制度的权威性和有效性。如果公务员违反了国家的宪法、法律、法规和政策，都要受到严格的制裁。如果公务员违反或不履行国家公务员法中规定的公务员义务、职责或纪律条例，也将受到应有的惩处。

1993 年10 月1日，我国《国家公务员暂行条例》正式施行，标志着我国公务员制度初步确立。根据我国《国家公务员暂行条例》第33 条之规定，行政处分分为警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种，受撤职处分的，同时降低级别和职务工资。但却没有相关物质惩戒内容的规定，只是将物质惩戒作为一种附带性的手段，而没有将其单列出来。目前，我国处于社会主义市场经济条件下，从某种意义上说，国家公务员的经济利益（工资、奖金等） 比政治利益（晋升等） 更为重要。实行物质惩戒“，对症下药”，弥补现行《国家公务员暂行条例》中对国家公务员惩戒的一个盲区：即对那些不构成警告、记过等政治性惩戒的违反义务的行为的提醒和告诫作用将十分明显，有利于加强对国家公务员的规制。

四、启示

尽管各国社会制度和国情差异很大，但在廉政建设方面的成熟经验，为我国提供了一些有益的启示。

（一）廉政建设的重点应放在制度、法律的建设上， 着重在建立制度、法律上下功夫。我国长久以来更多张调的是思想教育和干部队伍的个人道德修养， 它对于促使干部洁身自好固然起重要作用。然而， 教育从来就不是万能的。因此， 立法就成了与教育相辅相成的一种强制性手段。从廉政建设的角度出发， 用立法手段规定政府官员定期申报个人财产状况以及其它行为规则， 禁止任何以权谋私的活动。有利于提高人民对政府机关的信任， 有利于社会主义建设事业顺利进行。而对于各级干部来说， 能警促其秉公办事为政清廉， 不徇私情。既使对以权谋私者它也不失为一种有力的制约， 因为法律是最大的遏制力量。

（二）必须建立起有力的监督机构，同时强调“社会监督”的作用。有法不依、执法不严是与我们现有的监督制约机制不够健全、不够有力相关的，因此，需要建立其权威的监督机构，更要建立起法律监督、群众监督、新闻舆论监督、民主党派监督等多方位、多层次、民主化、法律化、公开化的社会监督网络。这些都将促进政府进一步公正、廉洁、高效，防止公共伦理人员失范的产生。

〔参 考 文 献〕

〔1〕蒋晓俊，田湘波.国外廉政制度及其对我国廉政建设的启示〔J〕.社会科学家，2008，（07）：54-57.

〔2〕冯益谦.公共伦理学〔M〕.广州：华南理工出版社，2004.

〔3〕万俊人.现代公共管理伦理导向〔M〕.北京：人民出版社，2005.

〔4〕韦云忠.中外国家公务员勤政廉政机制比较研究〔J〕.西南民族大学学报：人文社科版，2004，（05）：135-143.

〔责任编辑：张平凡〕