环境总体规划与城市总体规划衔接思路浅析

王成新　万　军　于　雷　吕红迪

(环境保护部环境规划院，北京　100012)



环境总体规划与城市总体规划衔接思路浅析

王成新万军于雷吕红迪

(环境保护部环境规划院，北京100012)

【摘要】本文从分析环境总体规划与城市总体规划的关系入手，从概念和内涵出发，分析两规的特点，明晰两规的区别与联。系探讨两规衔接的难点、重点，分析两规衔接的结合点并在规划中予以应用，寻求今后需要完善的疑点。在明确差异的基础上，提出环境总体规划应积极融入多规合一平台，建立两规衔接机制，完善环境总体规划内容体系，使环境总体规划与城市总体规划保持衔接。

【关键词】城市总体规划；环境总体规划；关系；衔接

引言

《国家环境保护“十二五”规划》中首次提出在试点城市编制环境总体规划[1]。自2012年开始，环保部先后启动了三批共28个城市(新区)试点。环境总体规划将可能发展成为中国环境管理的一项基本制度[2]。环境总体规划不同于传统环境规划，强调环境空间管控。传统环境规划按照编制主体可分为两类。一类由环保部门为主体制定的综合性环保规划及各领域要素专项规划，另一类是依附于其他部门编制的包含环境保护内容的规划。试点城市环境总体规划探索编制对提高环境规划的决策地位和效力具有重要意义。

城市规划是合理配置区域空间资源、优化城乡空间布局、统筹基础设施和公共设施建设的基本依据，是一种综合发展导向性空间规划，其核心内容是划定空间管制分区，明确城镇性质、规模、空间布局以及区域综合交通体系和基础设施网络[3]。通过体制改革和规划整合的方式，解决规划管理、规划编制和规划协调等方面存在的问题，充分协调和统筹城市空间和环境保护开发与有序发展[4]。目前，我国规划类型过多，存在相互矛盾，覆盖广度、深度不足的现象，为实现全域空间的“一张图”管理，需要逐步形成统一衔接、功能互补的规划体系[5]。环境总体规划为环境保护提供空间抓手，环境总体规划作为迟来的基础性、综合性规划，要充分考虑城市总体规划中的发展目标和大体结构[6]。基于此，本文从环境总体规划和城市总体规划的关系入手，明确“两规”的区别与联系，更好地完善环境总体规划内容体系，促进“两规合一”到“多规合一”的转变。

1概念与内涵

城市总体规划(以下简称“城总规”)是城市规划体系的重要组成部分，是城市发展的纲领性文件。城总规是对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施，是城市建设和管理的依据。其核心任务是实现一定时期内城市经济和社会发展目标，确定城市规模和发展方向，合理利用城市土地，协调城市空间布局等方面所作的综合部署和具体安排[7]。城总规是引导和调控城市建设、保护和管理城市空间资源的重要依据和手段。

环境总体规划(以下简称“环总规”)是城市人民政府以当地资源环境承载力为基础，以自然规律为准则，以可持续发展为目标，统筹优化城市经济社会发展空间布局，确保实现经济繁荣、生态良好、人民幸福所作出的战略部署[8]。其核心任务是在城镇化、工业化进程中，以环境资源承载力为基础，以自然规律为准则，以可持续发展为目标，为城镇化发展在空间布局、经济结构谋划等方面提供基础性依据。

2环境总规与城市总体规划的关系

研究分析两规的关系，是回答两规为什么要衔接的首要问题。城总规与环总规虽然规划对象存在显著差异，但是从特点上看，均具有基础性、综合性、战略性等特点，而且均重视空间可视化表达。从两个规划的主要内容与所代表的规划体系来看，两规既有区别又有联系。

2.1两规的区别

规划对象不同。此为两者的本质区别，城市总体规划的规划对象是城市，包括与城市建设与管理相关的各个方面，涵盖城市环境问题，环境保护是城总规强制性内容之一。环总规的规划对象是环境，重点是对环境相关的领域做出战略部署，包括城市建设产生的布局性、结构性环境问题。

表1　两规基本情况对比

落脚点不同。城总规的落脚点是城市土地，所有研究内容围绕城市(侧重中心城区)土地的合理使用展开。环总规的落脚点在资源与环境，研究内容包括城市(建成区)甚至更大范围内的资源利用与环境问题。环境问题的区域性、流动性以及资源分布特点，决定了环总规的范围不拘泥于城市建设区域。

侧重点不同。城总规侧重点在规划利用与调控，即对未来一定时期各项建设活动的任务安排和部署，重点是未来既定目标如何实现，强调规划调控过程。环总规侧重点在战略研究保护，侧重研究未来一定时期甚至终极目标下的资源底线与环境容量，更注重城市发展的约束问题与制约因素。

2.2两规的联系

规划目的一致。规划目的都是为了合理引导调控城市发展与空间布局。两者都是为实现经济与社会发展目标，通过不同的规划内容、技术方法，优化城市空间布局，合理利用城市资源。

同属综合性规划。两者都是多学科、多领域交叉的综合性规划，城总规的综合性体现在多学科领域，涵盖社会、经济、地理、交通、市政等。环总规同样属于多学科交叉领域，需要生态、环境、土壤、经济等多学科领域相互配合。

同属基础性规划。两者都是对城市基础性要素所做的规划，城市发展基础性要素主要是人口、土地、资源和环境。城总规主要谋划城市发展的格局性、结构性的人口、土地与产业问题。环总规主要解决影响城市发展的底层的、格局性、战略性的重大环境问题。

同属空间型规划。两者均具有空间管制内容，均强调从空间出发进行决策。空间规划是土地管制协议的集合，它的形成和演进与一个国家或地区的社会经济、行政结构、法律体系及文化价值密切相关[9]。空间规划导向是环总规区别传统环境规划质的变化，也是判定总体规划的基本标准。环总规通过生态保护红线划定、水环境、大气环境、环境风险等空间管控，提出城市建设在规模、结构、布局、方式等方面的控制性和引导性要求。城总规属空间规划体现在两方面，一是市域范围以“一管三结构”为主的空间内容体系，“一管”即空间管制，确定市域范围内应当控制开发的地域，提出空间管制原则和措施；“三结构”即城镇空间布局结构、规模与等级结构、城镇职能结构。二是通过中心城区划定“禁建区、限建区、适建区和已建区”(简称“四区划定”)与城市用地布局，对不同类型空间进行划分，从而协调区域空间发展，合理配置空间资源，对各项空间建设活动进行引导、协调和管控[10]。

具有诸多共性交叉问题。两者围绕未来城市发展与资源利用展开研究，在城市规模确定、布局结构调整、资源环境保护等方面存在许多交叉问题。比如城市规模方面两者均涉及人口、经济、用地规模等内容，结构方面均涉及人口结构、经济结构、能源结构、用地结构等内容，布局方面均涉及产业布局、人口布局与保护区分布等内容。

3环境总规与城市总规衔接思路

3.1明确两规衔接难点

法律地位不同。编制城总规的法律依据是《中华人民共和国城乡规划法》，属于全国人大常务委员会通过的法律，主体属于行政范畴。环境保护规划在城市规划体系中处于从属地位，属于城市规划体系中专项规划范畴。作为环境保护工作重要部署的环总规目前尚没有明确的法律依据，处于试点城市探索编制阶段。两规法律地位不同，导致两者没有相同话语权，增加了规划衔接难度。

规划层次不同。城总规的规划范围分市域城镇体系与中心城区规划两个层次，中心城区根据城市发展需求划定规划区范围，规划内容与图纸表达按照这两个层次分开编制。环总规的规划范围为全市域，在具体编制过程中，根据城市自身环境保护需要，对重点区域进行分区环境规划指引编制。针对区域性环境问题，环总规研究范围会适当扩大，将城市放在区域内进行研究。两者规划层次的差异，导致两者规划尺度不同，城总规核心内容的中心城区尺度在环总规中缺少相应尺度进行衔接。

技术表达不同。城总规技术成果分文本、图纸及附件(说明、研究报告和基础资料等)三个部分，文本采用条文表达，说明书为文本的技术解释文件，研究报告主要针对规划编制的重点、难点等展开专题研究。环总规技术成果分文本、图纸及专题研究报告三个部分，文本通常采用章节研究性语言表达，专业性较强，尚缺少说明书对文本进行解释说明，不利于非专业人员理解，增加了两规衔接难度。

审批实施不同。城总规采用分级审批方式，经同级人民代表大会或其常务委员会审议通过后，按程序规定上报上级相应审批机关批准实施。环总规一般由经同级人民代表大会或其常务委员会审议通过后由同级人民政府颁布实施，无需经过上级机关，环总规执行权完全由地方政府决定。两者在审批实施上的不同地位，导致两者实施效力不同，环总规处于弱势地位。

3.2抓住两规衔接重点

城市发展条件与环境经济形势衔接。环总规中的环境经济形势分析要做到“长周期、大尺度、多城市、多情景、多领域”，分析城市在城镇化、工业化发展历程中，城市所在区域的环境需求，并且与发展相似性城市进行对比分析，多领域总结自身环境系统特征、问题以及环境形势面临的压力。城总规中的城市发展条件分析是确定城市人口与用地规模、城市产业定位及布局的重要依据，通常分析城市用地的自然条件、建设条件以及经济条件，综合提出环境对城市规模及人的活动限度。环总规在研究环境问题时需考虑城市发展规模、发展情景等城镇化问题，城总规在研究城市发展条件时需考虑资源环境容量对城市规模的制约。因此，两者在进行基础研究时，应当充分衔接。

城市建设与环境保护目标指标体系衔接。两者都是为城市发展服务的，均定位为综合性规划，在目标指标设定时均包括经济、社会、城市建设以及环境保护等目标。环总规目标指标设置立足于城市环境安全与可持续发展，重点是环境质量、环境资源、环境健康、环境安全等指标，需要对人口-经济-土地-环境-资源等综合指标进行协调。城总规中除城市建设指标外，还涉及环境领域的经济指标、环境指标和社会指标，这些指标与环总规中的指标密切相关。因此，两者在目标设置时应当各有侧重，对于关键指标应当保持协调。

空间管制与生态保护红线衔接。城总规的空间管制内容已有法律依据。划定禁建区、限建区、适建区和已建区“四区”和蓝线、绿线、黄线、紫线“四线”，提出有针对性的规划建设管理要求，是落实城乡规划法，实现城乡规划空间开发管制的重要手段[9]。在市域城镇体系规划中明确要求确定市域生态环境、土地和水资源、能源、自然和历史文化遗产等方面的保护与利用的综合目标和要求，并提出空间管制原则和措施。在中心城区规划中，要求在中心城区范围内划定禁建区、限建区、适建区和已建区，并制定空间管制措施。环总规中的生态保护红线划定主要依据环保部发布的《生态保护红线划定技术指南》，通过生态系统重要性、敏感性、脆弱性评价方法，识别市域范围内应当保护的生态极重要区、极敏感区、极脆弱区域，结合自然保护区、森林公园、风景名胜区、饮用水水源保护区、矿山公园等法定保护区域，划分市域范围内应当保护的地域，从而维护区域生态安全。从划分内容和保护要求来看，两者需要充分衔接，保护边界与空间管制区不冲突。

产业布局与环境分级管控衔接。产业布局规划是城总规重要研究内容之一，产业发展与布局主要依据国民经济和社会发展规划，基于市域自然资源分布特征，制定产业发展目标与发展策略，指导工业用地布局。由于缺乏强有力的政策规定与指引，市域产业错配、工业布局混乱，产业空间布局不合理问题十分突出。环境分级管控是环总规空间规划的重要内容，包括生态环境、水环境、大气环境、环境风险等领域，基于区域大气流场模拟、水质响应关系技术、风险地图评估，从格局、空间提出分级管控要求，明确工业禁止准入区、有条件准入区等。因此，环总规从源头上为产业布局提供了科学依据，两者应充分衔接。

城市规模与资源环境承载衔接。城市人口与用地总量规模是城总规纲要阶段或总体规划编制前，需专题研究的内容，经审批同意后才能进行总体规划的编制。城市人口预测是确定城市规模的关键，城市用地总量一般根据国家人均建设用地标准得出。城市人口规模的确定以预测方法为主，而环境容量法得出的城市人口，因资源、技术条件难以量化，人口规模往往偏大，难以真正约束城市发展，导致规划确定的用地规模很容易被突破。资源环境承载力研究是环总规的基础研究，通过建立土地与水资源承载力、大气环境容量、水环境容量等分区格局，明确“资源底线”和“排放上限”，为人口布局、土地开发、产业结构等方面提供指引。因此，环总规中的资源环境综合承载力，从总量和空间布局上对人口与用地集聚给出建议，能够减缓局部空间过度集聚带来的环境压力。

城市基础设施与环境公共服务衔接。城市基础设施中的供水厂、污水厂、热电厂、垃圾填埋场、垃圾焚烧场、大型加油站等市政基础设施在选址布点时，需要考虑地形、风向等自然条件的影响，环总规从市域范围内分析水系统、大气系统、生态系统格局，解析水环境重要区、大气环境不利扩散区、生态系统敏感区分布，可以为大型基础设施布局提供依据。环总规中的环境公共服务设置，要求排水设施、固废设施、环境监管设施等环境基本公共服务“全覆盖”与“均等化”，城总规中涉及供水、排水、环卫等市政专项规划中确定的目标、措施需保持一致。

3.3把握两规衔接结合点

虽然两规在规划内容、技术体系上存在较大差异，但从城市与环境系统的关系来看，两规又是相互联系密不可分的(见图1)。环总规中的格局红线划定人类活动不能触碰的区域，资源红线明确资源承载人类活动总量，过程风险防范人类活动产生的环境破坏，质量基线提供人类活动的健康环境，排放上限明确环境对人类活动的约束上限。环总规是对城市系统入口、出口以及过程的系统规划，对于城市系统的输入与输出来说，两规有很多结合点，应当在规划中保持衔接。

图1　环境系统与城市系统的关系(作者自绘)

从规划内容来看，两规的核心是围绕城市及其所在的区域展开，城总规主要侧重人类各项活动，环总规主要关注人类活动产生的影响。对比两规的主要内容，发现两规在生态、水、大气、能源、风险、公共服务等方面应充分衔接，以此作为两规的结合点，具体衔接内容如表2所示。

二是强制性内容衔接。强制性内容是规划实行监督检查的基本依据，也是规划必备内容。涉及区域协调发展、资源利用、环境保护、风景名胜资源管理、自然与文化遗产保护、公众利益和公共安全等方面的内容应作为强制性内容。根据城乡规划法，城总规中规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容为强制性内容。环总规目前处于试点探索编制阶段，尚未有相关规范规定环总规的强制性内容。笔者认为环总规的强制性内容主要有环境目标中的底线指标、生态保护红线划分结果及管控要求、大气环境分级管控区及管控要求、水环境分级管控区及管控要求、环境风险分级管控区及管控要求、环境容量与分区承载力、环境基础设施布局等，涉及水源地保护区、自然保护区、风景名胜区等生态敏感区应建立保护清单。

3.4探索两规衔接疑点

环总规处于试点阶段，规划体系尚不完善，与城总规相比仍有许多地方值得探讨完善。

环境总规是否全要素。目前，环总规强调前端控制，对于城市系统的输出端未进行专题进行研究。从环境系统的内容来说，总体性规划是否应当是全面的，涵盖环境的方方面面。从试点城市的经验来看，一些地方专家建议将噪声、固废等内容加入规划体系中。从规划衔接的角度考虑，可与城总规中的环保专题进行衔接，为其提供依据。

环境总规是否要落地。城总规编制思路侧重中心城区规划，技术图纸需要提供详细的测绘地形图，数据比例达到1∶5000甚至1∶1000，市域城镇体系规划相对要求较低，技术图纸比例为1∶5万-1∶20万，小比例导致禁止建设区域难以落地，在空间上示意表示。环总规以市域为规划范围，数据精度为1∶10万-1∶5万，有些试点城市数据精度甚至达到1∶1万。全市域大比例进行环境空间管控划分，提高了规划的可操作性，但是增加了工作的难度，与城总规衔接时，数据精度不一致，关键数据难以“落地”。此外，城总规编制完成后，需要下一步的详细规划进行落实，环总规中的空间管控内容是否需要在专项规划或详细规划中落实，需要进一步研究。

环境总规是否要做近期。城总规对近期建设重点和近期建设用地会通过专章或独立编制近期建设规划来进行安排。近期建设规划一般为3～5年，落实总体规划对近期建设的要求，以及近期内需要保护的环境资源。环总规尚未有专门的近期建设规划，在征求试点城市意见时，专家与地方人员提出建议增加近期建设规划，为规划落实及近期环境保护工作提供依据。出于两规衔接或是自身规划体系考虑，环总规需要进一步分析。

表2　城市总规与环境总规衔接对应表

3.5融入多规合一平台

“多规合一”是指发改、城规、住建、环保等多个部门规划的相互融合，由两规、三规逐渐发展到四规、多规合一。多规合一目的是建立一张图的管理模式，解决规划不协调导致的资源浪费问题。目前研究比较多的是三规合一，即国民经济和社会发展规划、城乡规划以及土地利用总体规划，这里的城乡规划不仅包括城总规，还包括控制性详细规划。城乡规划与土地利用总体规划属空间规划。目前，环保参与多规融合的途径尚未统一，有生态环境规划、环保规划，注重环境空间管控的环总规逐渐得到认可。

生态保护红线划定是环总规重点内容之一，生态保护红线是维护区域生态安全的底线。环总规对城乡生态空间的保护应当与其他规划对城乡空间的利用保持衔接，这样才有利于城乡空间的合理布局。

地理信息技术的发展，为“多规合一”平台建设提供了基础。试点城市环总规编制时，实时纳入了“三规合一”编制成果，在生态保护红线划定、环境分级管控等内容，与“三规合一”保持衔接。比如，广州市环总规编制时，与市域工业园区布局、“三规合一”土地利用规划等信息平台数据保持衔接。

目前，我国很多城市如武汉、广州、深圳等已在“三规合一”甚至“多规合一”领域展开了研究和探索，并取得了不少不错的成果[11]。环总规主动融入“多规合一”平台，有利于同城总规在内容、空间规划上保持衔接。环总规从开始编制时就遵循“多规合一”编制技术规定的要求，可以减少或者避免与其他规划的冲突。因此，试点阶段的环总规可以尝试融入“多规合一”平台，既可以与其他规划保持衔接，又可以规范规划技术成果，提高规划的法律地位，便于规划实施。

3.6完善两规衔接机制

完善规划技术规范。城市规划体系颁布了编制办法、制图标准等技术标准，针对城总规实施，出台了实施评估办法，编制单位还形成了内部成果要求。目前，环总规处于试点编制阶段，编制的技术方法、内容体系等尚不成熟。为便于两规衔接，环总规应尽快出台相应的技术规范，总结试点城市环总规经验，出台技术指南、制图规范等工作技术规定，在规划标准要求上与城总规上保持衔接。

谁衔接谁的问题。环总规属于基础性规划，按照环总规的衔接要求，划定的生态保护红线是城总规、土地利用总体规划划定禁止建设区的依据之一，试点城市在开展环总规时，要求环总规前置。那么，两者在编制时间上不统一，就会涉及谁衔接谁的问题。笔者认为，城总规正在实施阶段，后编制的环总规应与禁止建设区、市域空间管制、城市规模、城市用地布局等内容保持衔接。若城市总规划尚未报批或正处在修编阶段，环总规需要前置，环总规确定的格局红线、资源底线、排放上限、风险防线、质量基线等内容应作为确定城市发展规模和布局的依据。

4结语

探索编制环境总规是完善环境规划体系的需求，开展与城市总规的衔接研究是环境总规积极融入“多规融合”的需求。综上，环境总规在规划内容、空间尺度、技术规范等方面与城总规存在较大差距。笔者认为，从多规合一角度考虑，环境总规应在以下方面逐步完善。

首先，完善环境总规内容体系。环境总规在规划尺度、规划期与规划内容、规划目标指标设置等方面尚不完善。其次，提高环总规法律地位。探索环境总规融入“多规合一”机制，出台技术规范，搭接环境规划体系，与横、纵向环境规划衔接等内容方面，应作为环总规下一步需要解决的重点问题。再次，在空间上作文章。目前，我国的空间规划体制正处于摸索和改革阶段，在对环境总规划进行修正和编制的过程中，应该充分吸取国内外的不同，开展适合我国国情的空间规划体制。最后，环境总规从解析环境本底入手，大气、水、生态等环境评估与解析技术性要求高，环境总规应注重自身规划的科学性，不能趋于综合或保持与城市总规衔接而忽略了规划的核心技术。

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[11]王国恩，郭文博.“三规”空间管制问题的辨析与解决思路[J].现代城市研究，2015(2)：33-39.

作者简介：王成新，硕士，主要研究方向为城市规划与环境管理、生态规划

通信作者：万军，博士，研究员，主要研究方向为环境规划与政策、城市环境、生态评价等

中图分类号：X21

文献标识码：A

文章编号：1673-288X(2016)04-0020-06

Idea on the Engagement between the Urban Master Planning and the Environmental Overall Planning

WANG ChengxinWAN JunYU LeiLV Hongdi

(Chinese Academy for Environmental Planning，MEP，Beijing 100012，China)

Abstract：This paper analyzes the relation of environmental overall planning and city master plan，proposed environmental planning should be actively involved more than one platform，set up the mechanism of cohesion，perfect content system of environmental overall planning，keeping a good connection between the environmental overall planning and the urban master plans as soon as possible.

Keywords：Urban master planning，Environmental overall planning，Relationship，Engagement

引用文献格式：王成新等.环境总体规划与城市总体规划衔接思路浅析[J].环境与可持续发展，2016，41(4)：20-25.