促进生活性服务供需匹配 助力供给侧结构性改革

刘春雨 皮建华 燕彦 黄进

生活性服务业包括健康服务、养老服务、旅游服务、文化服务、体育服务、教育培训服务、批发零售服务、住宿餐饮服务、居民和家庭服务、法律服务等10大类，涉及人民生活方方面面，蕴藏“无底洞”般的消费需求。“十三五”顺应规律、调节供需，就能释放10万亿元级数的消费需求、催生一批新的支柱产业。国家发改委党校处长班第2组、第3组在2016年6月下旬，分赴上海、浙江、湖南、贵州4省市，围绕生活性服务业发展进行实地调研。主要情况如下。

一、当前10类生活性服务中的8类存在不同形式供给不足

当前5类服务的总量供给不足、3类服务的优质供给不足，既使部分人民不得不转而寻求国外服务，使2015年服务贸易逆差高达1366亿美元；又使部分人民不能实现服务消费行为，生活质量和小康含金量受到影响。

（一）5类生活性服务的总量供给不足

从健康服务看，2015年每千人口医师数、护士数分别为2.1、2.2名，远低于OECD国家平均3.2、8.7名的水平；卫生总费用与GDP之比为6%，远低于大部分OECD国家9%—11%的水平、美国15%的水平；健康体检、健康咨询、心理辅导、养生保健、康复护理等服务供给短缺，使挂号难、住院难等现象仍大量存在。比如，贵州、湖南、浙江等省的市级公立医院普遍人满为患、一床难求，乡镇卫生院、村卫生室等基本医疗设施落后、人才缺乏，民营医院受缺乏医疗人才制约而发展滞后，难以满足人民的医疗需求。

从养老服务看，2015年60岁以上老年人口2.2亿人、占总人口比例16.1%，但养老服务供给存在明显的总量缺口，2014年养老服务机构3.4万个、养老床位551.4万张，按“9064”模式计算则存在330万张缺口；与此同时，医养结合型养老机构严重不足，护理型机构明显少于照护型机构，农村养老设施服务项目少、功能不完善，近2/3的城市床位、1/2的农村床位空置。比如，湖南省有1065万老人，但床位只有27.5万张；贵州省民办养老机构只有100家左右，床位不足1万张、仅占总数6%，多为租房开办、设备设施简陋。

从旅游服务看，2015年接待国内外旅游人数41亿人次，其中国内旅游39.7亿人次、入境旅游1.3亿人次，但供给总量仍不足、质量仍不高，成为出境旅游多达1.2亿人次、旅游贸易逆差高达1237亿美元的重要诱发因素。比如，贵州省发展大旅游虽卓有成效，但尚未从门票经济向观光休闲度假转变、从景点旅游向“走到哪里都有景点”的全域旅游转变，游客“看景点”变成“看人头”的现象在节假日时有发生；旅游产品比较单一，特色食品和民族工业品等可供游客带走的产品供给不足；高档酒店、农村旅馆、游客中心、厕所、公路等旅游配套设施仍较差，使社会资本参与旅游开发的积极性不高。

从文化服务看，当一国人均GDP>5000美元、恩格尔系数<40%时，人民文化消费支出占总消费支出比例普遍在20%左右，美日等国居民的文化娱乐消费已成为仅次于食物、住房、交通的第4大消費。但因我国文化服务供给不足，2015年城乡居民文化消费支出占比分别仅为8%、3%，文化产业增加值占GDP比重仅为3.8%，低于5.3%的世界平均水平和美国11.3%、韩国9.8%的水平。比如，贵州省“一县一品”的县域文化产业体系未成规模，群众对文化服务的满意度不高，投资1500万元的大型实景剧《阿依多》不到1年就停演，投资1.7亿元的大型实景剧《萨玛》境况相似。

从体育服务看，2014年体育产业增加值4041亿元、占GDP比重0.64%，低于与我发展阶段相近国家的水平。体育服务价值链从高到低依次为体育知识产权、体育中介、体育媒体、体育场馆、体育硬件，在我国处于价值链高端的体育知识产权、体育中介等服务才刚刚起步，体育场馆、体育硬件等数量短缺、形式陈旧、内容单一，难以满足人民多层次多样化的需求。比如，4省市的大中小型体育场馆数量不多，并且由于成本因素，比赛用大型场馆很少向大众开放，存在便民性、普惠性差的普遍问题。

（二）3类生活性服务的优质供给不足

从教育培训服务看，2015年在国外学习研究人员为126万人，按留学成本20万元人民币/年计算共花费406亿美元；在国内学习的外国留学人员为40万人，按在华留学成本10万元人民币/年计算共花费64亿美元，可知教育行业贸易逆差高达342亿美元，国内优质教育供给严重不足。2015年民办培训学校16.3万所、在校生4570万人，但除新东方和学而思等机构外，受到普遍认可的优质培训机构凤毛麟角，“学校进工厂、工厂进学校”的培训模式尚未形成。比如，4省市普遍缺乏技能型工人，对优质技能培训学校的呼声很强烈。

从批发零售服务看，批发零售服务网络布局不尽合理，尤其是农村批发零售服务供给不足、成本较高。比如，贵州省清镇市区位便利，具备分销集散的先天优势，但以前批发市场分散、分销环节较多，今年建成了华丰国际商品城，有望初步形成统一调配的仓库存储、线上订单和物流配送，使农产品、汽车、工程机械等从出厂到消费者手中的环节缩短为1—2个；以前清镇市农村地区由于物流配送“最后一公里”问题，批发零售服务短缺，农民购买商品需要乘车进城，现与京东、阿里、苏宁等企业合作推进电子商务进农村，一定程度缓解了农村零售业瓶颈问题。

从居民和家庭服务看，吸纳5000万人就业的居民和家庭服务业规模偏小、利润微薄、标准欠缺，员工流动性大、职业化差、技能不高，实力强、影响大的大型企业和拳头品牌很少，家政服务员工偷盗、虐待老人、虐待小孩等恶性事件频发，不能满足人民对高品质家庭服务的需求。比如，4省市上千人的家政服务企业数量极少，规模可与拥有3000名员工的贵阳保德保洁公司、杭州巾帼西丽家政公司相比肩的企业凤毛麟角，员工中农村户籍人口占比高达85%、初中以下学历人口占比高达70%。

二、供给不足归因于市场化改革不彻底、政策性扶持不到位

生活性服务供需缺口的产生，除我国仍是中等偏上收入国家、很多地区处于工业化中期、社会分工不够细化、很多行业不够成熟等发展阶段的原因外，主要归因于这些行业的市场化改革不充分、政策性扶持不到位，使行业落后于与我发展阶段相近国家的发展水平。

（一）市场化改革不彻底

政府对旅游服务、养老服务、体育服务、批发零售服务、住宿餐饮服务、居民和家庭服务、法律服务7个行业的限制已很少，但对文化服务、健康服务、教育培训服务3个行业的准入限制和审批手续仍偏多。从健康服务看，医疗卫生行业是社会资本最想进入的行业之一，但由于医生多点执业并未推开，大部分医院实际上并不允许，加之民营医院纳入居民基本医疗保险的难度很大、比例很低，使健康服务过分倚重公共部门，私人部门参与不足、作用远未发挥，2015年民营医院门诊量占比仅为22%，湖南民营医院床位数、门诊量、住院数占比分别仅为5.4%、19%、10%。从文化服务看，迫切需要放松管制，比如2014年贵州推动演艺、娱乐、动漫、游戏、会展、创意、工艺美术等产业准入“零门槛”，2015年上网场所、娱乐场所、演出经营单位数量分别大幅增长55%、15%、36%；但广播影视、出版发行2个涉及意识形态的产业还存在较多限制，比如湖南卫视、芒果TV的内容传播和融资行为都需要上报至中宣部批准。从教育培训服务看，由于教师编制还未从“某学校教师”变为“教育系统教师”，绝大多数教师不愿为了比公办学校高20%的工资而留在民办学校，贵州省公办学校招聘教师之时、就是民办学校痛苦之日，教师在民办学校工作1—2年后纷纷投向公办学校。

（二）政策性扶持不到位

考慮到有些行业处于起步期、回报周期长、属于准公益性等因素，需要政府给予一定程度的政策扶持，比如湖南省民办养老机构中处于亏损状态的占40%、盈余的只占9%，2010年成立的长沙康乃馨老年呵护中心、2014年成立的贵阳观山湖老年福利中心今年才有望盈亏平衡，但当前对诸如此类行业的扶持引导政策还不够充分、不细不实，使其难以享受到政策的“阳光雨露”。在财政补贴上，由于对家政服务等行业的扶持很难起到“吹糠见米”般的效果，各级政府对服务业发展的扶持引导资金总量偏小。在税收优惠上，“营改增”改革后文化服务、家政服务等工资成本占比高的行业税收反而增加，比如，杭州巾帼西丽家政公司纳税比例从5%的营业税反增至5.7%的增值税。在融资上，由于生活性服务企业多为轻资产无抵押，银行不敢贷，企业普遍反映融资难、融资成本高，此外非营利性养老机构受民办非企业性质限制难以获得信贷支持。在人员培养上，养老服务、住宿餐饮服务、居民和家庭服务的人员技能差、缺培训，比如有养老专业招生计划的只有10多个职业院校，接受过“通过把1块毛巾叠成16面擦来减少去洗手间洗毛巾的次数”等专业化培训的家政服务员工很少。

三、“十三五”应从制度和政策着手扩大生活性服务有效供给

促进“十三五”供给侧结构性改革，必须瞄准生活性服务业的市场化改革不彻底、政策性扶持不到位问题，营造有利于生活性服务业发展的优良制度环境和政策环境，激发生活性服务企业活力，推动生活性服务业加快发展。

（一）通过放宽管制扩大市场化供给

放宽对社会资本进入文化、教育培训、健康等生活性服务领域的准入限制，扩大市场开放度，除政府负责的基本公共服务外，其他服务主要由市场提供。减少对生活性服务业的行政审批事项，切实破除行政垄断、行业垄断和地方保护，清理并废除不利于全国统一大市场的规定和做法。简化行政审批流程，取消不合理前置审批事项，加强事中事后监管。健全并落实各类所有制主体统一适用的制度政策，解决产业发展过程中存在的不平等问题，形成积极正面、公平竞争、优胜劣汰的市场环境。放宽新注册生活性服务企业场所登记的条件限制，为创业提供便利的工商登记服务。积极稳妥推进教育、文化、卫生、体育等事业单位分类改革，将从事生产经营活动的事业单位逐步转为企业，鼓励其提供更多切合市场需求的生活性服务。加快生活性服务行业协会商会与行政机关脱钩，推动服务重心转向企业、行业和市场，提升专业化服务水平。对以乐视等为代表的新兴生活性服务业态，给予包容的环境和科学合理的规范。

（二）通过政策扶持促进产业大发展

发挥财政资金引导作用，推广政府与社会资本合作（PPP）模式，运用股权投资、产业基金等市场化融资手段，支持养老、文化、体育等生活性服务业发展，对免费或低收费向社会开放的服务设施给予财政补贴，鼓励有条件的地区政府购买养老、健康、体育、文化、社区等服务，扩大市场需求。科学设计生活性服务业“营改增”改革方案，合理设置生活性服务业增值税税率。支持符合条件的生活性服务企业上市融资和发行债券，鼓励金融机构拓宽对其贷款的抵质押品种类和范围，鼓励商业银行专业化开展知识产权质押、仓单质押、信用保险保单质押、股权质押、保理等多种方式金融服务。在各地区土地利用规划和年度用地计划中充分考虑生活性服务设施建设用地，予以优先安排。鼓励高等学校、职业院校增设家庭、养老、健康等生活性服务专业，扩大人才培养规模，依托各类职业院校、职业技能培训机构建设实训基地，实施家政服务员、养老护理员、病患服务员等从业人员培训。鼓励从业人员参加依法设立的职业技能鉴定或专项职业能力考核，对通过鉴定并取得资格证书的给予职业技能鉴定补贴，提高家庭、养老等生活性服务的专业化规范化水平。