国际核安保合作：防止核恐怖主义扩散的途径

张业亮

3月31日～4月1日，第四届核安全峰会在华盛顿举行。防范和打击核恐怖主义是此次核安全峰会的重点，此外，推动核裁军、强化国际防扩散机制和加强国际核安保合作也是会议的议题。与会国家和国际组织领导人就加强核安全和减少核恐怖主义威胁议题达成重要共识，取得重要成果。会议发表了《2016年核安全峰会公报》，与会各方承诺将把核安全作为长期优先事项，进一步推动国际核安保合作。

核安保（nuclear security）和核安全（nuclear safety）在英文中是两个词，在中文中都可翻译成“核安全”，但两者含义不同：前者指的是为防止核武器、核材料被窃取及核设施被破坏而采取的保护措施；后者则指对核设施、核活动、核材料和放射性物质采取必要和充分的监控、保护、预防和缓解等安全措施，防止由于任何技术原因、人为原因或自然灾害造成事故发生，并最大限度减少事故发生情况下的放射性后果，从而保护工作人员、公众和环境免受不当辐射危害。为加以区分，中文一般把前者译为“核安保”，后者译为核安全。30年前发生的切尔诺贝利核电站事故和2011年发生的日本福岛核电站事故表明，核安全和核安保是紧密联系的，没有核安保就不可能有核安全。

加强核安保是防止核恐怖主义的最有效的方法。核恐怖主义的活动主要有四个方面：一是窃取一件完整的核武器；二是窃取或在黑市购买裂变材料，制造和引爆一件粗糙的核武器；三是攻击或破坏核设施，特别是核发电厂，造成大量放射性泄漏；四是非法获取放射性物质，制造或引爆放射性分布装置，即“脏弹”。一旦发生核恐怖袭击，除带来巨大的人员伤亡和不可估量的经济损失外，所造成的放射性污染还将造成巨大的环境和生态灾难。此外，核恐怖活动还给国际安全和战略稳定带来影响。因此，“核恐怖主义是全人类的公敌，核安全事件的影响超越国界。”从国际安全的角度看，核安保是《不扩散核武器条约》三大支柱——核裁军、防扩散和和平利用核能——的基础。

冷战后，随着大规模杀伤性武器和制造技术的扩散，恐怖主义组织试图窃取核武器和核材料的活动多次发生。例如，近20年来，“基地”组织一直试图购买被窃取的核材料和武器，多次试图获取核技术。本·拉登曾称，获得核武器或其他大规模杀伤性武器是一种“宗教责任”。“基地”组织还在阿富汗的沙漠中为其核武器项目进行粗糙的常规爆炸试验。日本邪教组织奥姆真理教于1995年在东京地铁实施沙林神经毒气袭击事件之前，也多次前往原苏联地区招募追随者，寻求购买核武器和核材料。目前，尽管本·拉登被击毙，“基地”组织遭到重创，但核恐怖主义威胁并未消失。特别是“伊斯兰国”极端组织的兴起，给国际安全带来新的威胁，国际反恐面临新的严峻挑战。前不久在对布鲁塞尔恐袭案的调查中发现，“伊斯兰国”极端组织成员对比利时核电厂一名高管实施了监控，这暴露了恐怖主义分子窃取核材料、破坏核设施以造成核辐射扩散事故的企图。另据《华尔街日报》报道，“伊斯兰国”极端组织在2014年7月攻占伊拉克摩苏尔城时，从摩苏尔大学攫取了约90磅的低浓铀，尽管被攫取的这些核材料还不足以造成重大的安全、安保和核扩散风险，但由于“伊斯兰国”比其他恐怖组织拥有更雄厚的财力、且控制了大片的领土、有更大的能力从全球招募核科学家，一旦转向寻求核武器，将对国际安全和全球反恐造成更不利影响。

以上充分说明，核恐怖主义威胁是现实存在的和紧迫的，“核恐怖主义是我们时代最严重的威胁之一”，而加强国际核安保合作，确保核武器和制造核武器材料的安全是减少核恐怖主义威胁最有效的方法。

冷战结束以来，国际社会除强化国际核不扩散体制外，还在加强核安保、应对日趋严峻的核恐怖主义威胁方面采取了一系列措施。

一、减少核武器和武器用核材料的存放场地。目前全球数十个国家共有1400吨高浓铀，已分离钚的数量近500吨。全球浓缩铀和钚等核材料库存的增长加大了核安全风险。根据国际原子能机构的保守估计，只要25公斤的高浓缩铀或8公斤钚就可以制造一件核武器。另据专门从事核问题研究的非政府组织“易裂变材料工作组”预计，全球现有足以制造12万枚核弹的武器级铀，这些储量中只要有0.01失窃就会造成巨大的灾难。而冷战结束以来，涉及核材料的事故频频发生。仅得到国际原子能机构确认的高浓铀和钚失窃和丢失事件就高达18起。因此，减少武器用核材料存放地点、使恐怖分子难于获得，成为核安保的一个主要措施。

二、把民用高浓铀研究堆转换为低浓铀研究堆。研究堆是主要用来生产用于医学或生物学的放射性同位素的反应堆，在培训科学家和工程师、测试发电厂反应堆使用的燃料是否符合标准、试验和生产新的材料、诊断和治疗疾病方面发挥重要作用。目前全球十多个国家约有超过200多座研究堆使用高浓铀（至少含有20%的铀235）作为燃料，其中多数是武器级铀（铀235含量达90%左右），这些研究堆多数是在美国或俄罗斯帮助下建设的。这些民用核设施的安保普遍不尽人意。因此，防止核材料失窃的另一项措施是把民用高浓铀研究堆转换为低浓铀研究堆，同时开发不用高浓铀的医用同位素。

三、升级核设施安保。2013年年初，美国一个83岁高龄的天主教嬷嬷和其他两名和平主义者潜入美国能源部核安全局位于田纳西州橡树岭存放武器级高浓铀的设施，这一事件暴露了美国核设施安保的严重漏洞。此外，还曾发生南非核设施遭武装分子攻击的事件，“基地”组织和车臣恐怖组织也曾计划和攻击核设施。而有的国家的一些核安保设施落后，仅安排夜班值守和铁丝网围墙，安保措施不到位，亟待加强。

四、加强国际核安全合作机制建设。国际核安全合作机制，指的是在核安全领域建立相应机构、制定行动计划、协调各国行动准则的一系列原则、准则、规则和决策程序。建立和加强国际核安全合作机制，以使各国在建立核安保标准和目标上进行合作，就加强核安保的下一步措施展开对话和作出决定，确认各国在提供有效的核安保方面履行责任，追踪各国在完成核安保义务方面的进展，是确保核武器、核材料和核设施安全的重要制度保障。

现有的国际核安全合作机制是在防扩散机制的基础上逐步形成，主要是联合国、国际原子能机构、国际刑警组织、打击核恐怖主义全球倡议、防止大规模杀伤性武器扩散全球伙伴计划等五个国际组织和倡议的框架。从内容上细分，现有国际核安全制度包括有约束力的公约和合作性框架两大部分。有约束力的公约主要有：1980年制定的《核材料实物保护公约》及其2005年修正案、《打击核恐怖主义活动国际公约》（也称《核恐怖主义公约》）、《核安全公约》。合作性框架主要有：联合国、国际原子能机构、国际刑警组织等国际机构以及《与核恐怖主义作战全球倡议》、《防扩散安全倡议》、《强化核安全执行倡议》等。 正如中国国家主席习近平在第四届核安全峰会上的发言中所强调的：“加强国际核安全体系，是核能事业健康发展的基本前提，更是推进全球安全治理、构建新型国际关系、完善世界秩序的重要环节。”

近十年来，国际核安保合作获得显著进展，主要表现在以下几个方面。一是在核材料安全方面，从冷战结束后到2016年3月，57个存有武器用核材料的国家中有30个国家移除了其领土上的核材料，约180个使用高浓铀燃料的研究堆被关闭或转化为使用低浓铀燃料，阿根廷、瑞士、乌兹别克斯坦以及整个拉美和加勒比海地区成为无高浓铀国家和地区。二是不少国家加强了对核设施的安全保障工作。三是强化了国际核安全机制。2005年召开了《核材料实物保护公约》修订大会，越来越多的国家批准了修正案，同时建立了核安全峰会进程。此外，一些国家还做出承诺，强化核安保规则制订，其中比利时决定在核设施部署武装保卫人员，同时加强对核设施工作人员的管理。

尽管国际核安保合作取得显著进展，但仍面临严峻的挑战。

首先，美俄核安保合作停滞不前。俄罗斯拥有世界上最大的核武库和武器用核材料。冷战结束后，俄罗斯的核安保工作取得巨大进展，但仍面临来自“伊斯兰国”极端组织等恐怖组织的严峻挑战。此外，俄罗斯核设施设备老化、联邦政府削减核安全开支、有组织犯罪猖獗等也对俄核安保带来挑战。冷战结束后，美俄在核安全领域的合作持续了20多年，即使在两国关系紧张的情况下也没有中断。2011年，俄罗斯科学院美加研究所和哈佛大学贝尔福科学与国际事务中心联合发表了《美俄核恐怖主义威胁联合评估》的研究报告，这是美俄有史以来首次的联合安全评估。美俄共同发起的《与核恐怖主义作战全球倡议》成为全球核安全合作框架的制度之一。但近年来，由于美俄之间在乌克兰危机和叙利亚问题上的对立和冲突加剧，美俄核安全合作陷入停滞。2014年年底以来，俄罗斯在大多数核安全领域中断了与美国的合作。今年1月，俄罗斯宣布不参加第四届核安全峰会。美俄核安全合作停滞对俄罗斯和原苏联地区的高浓铀堆转换带来实质性影响。

其次，美国削减国际核安全合作开支。近年来，美国用于核安保合作的开支由2012财年的8亿美元下降到2016财年的5亿美元，2017财年将进一步削减到4亿美元。其中，作为旗舰项目的“国际核安保”削减近2/3，为上世纪90年代以来的最低标准。奥巴马政府还拟在今后五年里，逐年削减核安保开支。

再次，确保全球所有核材料安全的目的还远远没有达到。由于设计和制造美国和欧洲高效能研究堆转换所需要的高浓度燃料比原先预计的要复杂得多，近年来，民用高浓铀核反应堆转换进程放缓。到2014年，全球仍有120座使用高浓铀燃料的研究堆。全球已分离的民用钚材料数量巨大，但迄今为止以减少这些材料的数量和存放地为目标的相关制度还没有建立。此外，在强化核武器和军事储存武器用核材料安全方面还没有提出具体倡议。

第四，在核安全机制方面也存在不足，例如，在如何确保核武器或核材料安全方面仍没有一个约束性的全球标准，各国在执行的有效的核安全措施中还没有建立全球信任机制，各国核安全文化建设亟待加强，等等。

最后，作为国际核安全合作机制之一的核安全峰会进程能否持续，也存在不确定性。冷战结束以来，美国一直把核不扩散和核安全作为国家安全和核政策的重点，把恐怖主义和大规模杀伤性武器结合作为其面临的最大安全威胁，担忧全球核材料保护不当将导致核恐怖主义。奥巴马执政后，倡议召开了核安全峰会，希望借此把美国的首要关切转化为国际社会的共同关切，敦促各国确保其核材料和核设施安全，分担防范核恐怖主义责任，推销美国的核安全观。迄今已召开四届的核安全峰会引起了国际社会对核安全的关注，把核安保提升到高级政治的领域，加深了国际社会对核恐怖主义威胁的认识，为各国采取进一步措施开展高层对话提供了一个定期论坛。虽然在第四届核安全峰会上，与会各国重申要加强国际核安全合作，但奥巴马卸任后，人们对新一任美国总统是否把核安保放在政策的首要议程中仍存有疑问，这也为核安全峰会能否延续画上了问号。

（作者为清华大学中美关系研究中心高级研究员）