基于利益相关者理论的邻避型群体性事件治理研究——以广州市花都区垃圾焚烧项目为例

文/卢文刚 黎舒菡

基于利益相关者理论的邻避型群体性事件治理研究
——以广州市花都区垃圾焚烧项目为例

文/卢文刚 黎舒菡

摘要：近年来，日益频发的邻避事件对我国维护社会稳定、构建和谐社会产生了严重威胁，研究邻避事件的生成机理具有重要的理论与现实意义。通过分析广州市花都区垃圾焚烧事件中各利益相关方的利益诉求及其矛盾，可以发现，政府与公众、公众与专家、政府与媒体之间的利益冲突，不断推动事件的发展。因此，有效预防和应对邻避事件，需要对各利益相关者的利益关切进行协调，注重通过使各个利益相关方协调合作来解决共同面对的问题，以实现公共利益和包容性发展。

关键词：邻避型群体性事件；生成机理；利益相关者；五阶段冲突

一 问题的提出

随着改革的全面深化，社会经济快速发展，城市化不断推进，我国迈入了转型发展的重要时期，原有的城市公共设施，如交通设施、能源供给以及废物处理等，已无法满足现代化和城市化发展的要求，因此需要进行大量的改进或提升。以垃圾处理设施为例，“十二五”规划纲要提出“城市污水处理率和生活垃圾无害化处理率分别达到85%和80%”的总体要求，其中，到2015年全国设市城市和县城生活垃圾无害化处理率分别达到90%和70%以上，生活垃圾焚烧处理设施能力占全国城市生活垃圾无害化处理能力的35%。［1］因此，推进垃圾处理项目既有现实的紧迫性，也有政策压力，全国各地势必掀起一股大力建设垃圾处理设施的热潮。然而，在项目选址过程中，由于民众对环境污染的担忧和相对剥夺感、政府公信力不足、决策过程不透明以及环境正义等因素，邻避型群体性事件很容易发生，继而对维护社会稳定和构建和谐社会造成极大的负面影响。据2014年《中国法治发展报告》统计，2000年至2013年间发生在中国境内规模在百人以上的群体性事件中，约32%是在推进邻避项目过程中发生的。根据Global Insight预测，我国在2016至2020年期间，邻避设施的投入金额将高达17.6亿人民币，同比增长近一半，这意味着此类事件在未来一段时间内的发生数将大幅上升。因此，如何对此类事件进行及时、有效的防控和管理，将是各级政府治理面临的重要课题。

迄今为止，围绕邻避冲突已发表了大量研究成果，通过对前人研究成果的整理，笔者发现大多数研究着眼于邻避问题中政府与民众之间的冲突及其解决方式，也有学者从媒体的视角切入。但现实情况是，各利益相关方是因为其利益诉求之间存在矛盾继而激发出冲突，因此应当以系统和全局的眼光来审视各方的诉求，厘清利益诉求之间的矛盾点，从而为寻找解决方式提供思路。

社会冲突理论认为社会是在不断变化的，而冲突也是动态变化的，是一个连续的发展过程。何艳玲将邻避型群体性事件的产生过程总结为“螺旋式上升”:始于个体理性抗议，再由此向集体理性抗议形式转变，或被激发为集体非理性抗议。［2］从应急管理的角度来看，突发事件从孕育、生成到消亡的全过程是一个量变积累的矛盾激发过程。组织行为专家斯蒂芬·罗宾斯（Robbins）将冲突划分为五个阶段，提出了五阶段冲突模型（如图1），［3］为研究冲突动态演化提供了理论框架。以事件发展的时间轴为主要研究脉络更具有直观性、科学性和说服力。因此，本文将基于典型案例，从利益相关者的视角，以罗宾斯五阶段冲突理论为主线，探寻多元利益主体的利益诉求及其矛盾对事件产生的作用，从而研究揭示邻避型群体性事件的生成演化机理，并以此提出针对各利益相关者的回应建议，以期为避免和应对此类事件提供理论参考。

所谓“利益相关者”，战略管理专家弗里曼（Freeman）将其定义为任何能够影响企业目标的实现，或受企业目标的实现所影响的个人或群体”。［4］此定义将顾客、社区、政府部门等实体纳入企业利益相关者管理的研究范畴，大大扩展了利益相关者的内涵，也为公共管理问题的主体界定和解决提供了可借鉴的思路。［5］邻避型群体性事件涉及到政府、公众、媒体等多方利益冲突，解决此类问题可以通过利益相关者理论分析各利益方的利益诉求，找出利益冲突源，从而能够有的放矢。笔者曾主持和参与多项社会风险评估工作，包括广州市第五资源热力电厂社会风险评估等工作，进行过多次实地访谈和调研，故本文结合此案例来揭示此类邻避事件的生成演化机理。

图1 斯蒂芬·罗宾斯五阶段冲突模型

二 案例回顾

按照罗宾斯的五阶段冲突理论，我们把案例过程分为五个阶段进行描述:

第一阶段：潜在对立。2013年6月28日，《广州日报》刊登了题为《花都垃圾焚烧厂首选狮岭前进村》的报道，政府登报公布花都区垃圾焚烧厂首选选址狮岭前进村，公布选址后信息迅速扩散。［6］

第二阶段：认知和情感投入。狮岭镇内居民开始大范围大规模讨论狮岭镇选址事件，7 月10日，广州多个垃圾焚烧项目的开工时间公布，其中花都垃圾焚烧项目计划于2014年6月18日开工。因开工时间未得到公众知情和同意，而彻底激怒了狮岭镇居民。

第三阶段：行为意向。公众通过多种信息渠道传播选址信息并集合各种力量进行反对活动，以建立QQ群、微信群、短信等方式扩大反对人数，并组织抗议活动。

第四阶段：行为。7月15日，狮岭镇13个经济联社共同上街游行，爆发狮岭镇上访和游行，抗议政府在垃圾焚烧这一重大项目上未曾与当地村民沟通，当地政府承诺三天后会答复村民，暂时缓解了对峙局面。7月19日，在未得到政府任何回复的情况下，也为获得更多的关注，数千市民到花都区政府再次游行示威，出现了反对垃圾焚烧项目选址的群众聚集游行活动，负面情绪和信息在这一阶段迅速扩散，公众负面情绪和各类风险达到高峰。

第五阶段：结果。花都区政府在此过程中向示威群众反复表态“环评、社会风险评估不通过、征地拆迁大部分群众不满意，垃圾焚烧项目绝不强行开工建设”，并于7月22日到28日在花都区信访局开展为期一周的市、区、镇联合接访活动，报纸《今日花都》也于头版头条的位置刊发花都区政府的态度，事后花都区政府也组织了工作组进村入户，向村民宣传解释该项目的重要性和必要性，同时也保证政府将充分听取民众意见，绝不会强行开工建设。［7］政府采取措施针对各类可能出现的风险进行防范，安抚公众情绪，引导事件向正常的方向发展。至此，花都区垃圾焚烧项目事件告一段落。

三 利益相关者的划分

只有对利益相关者进行科学的分类，才能对不同群体开展针对性工作。分类的方法有多维细分法和评分法，克拉克森（Clarkson）提出了两种有代表性的多维细分法:一是根据相关群体承担的风险种类划分为自愿的和非自愿的利益相关者，二是根据相关群体的联系紧密性分为首要和次要利益相关者。［8］本文采用克拉克森的多维细分法，将案例中的利益相关划分为:

（一）花都区政府。广州市政府负责倡导、规划、指导垃圾处理，根据“各区的垃圾要自产自销，自己处理”的原则，广州市第五资源热力电厂项目（花都项目）则由花都区政府负责实施，从立项、选址到建设、运营，在整个过程中花都区政府都扮演着核心利益相关者的角色。

（二）狮岭镇居民。花都垃圾焚烧项目的选址一波三折。2009年焚烧厂拟选址狮岭镇汾水林场，2013年第二轮选址首选狮岭镇前进村，两次选址的首选均在狮岭镇。作为选址地周边的群众，狮岭镇居民是受项目影响最大也是推动邻避型群体性事件发展的主体。

（三）环评专家。案例中项目的进展发展到公布备选点时即遭到居民反对的阶段。关于项目选址工作，住建部曾出台《关于加强区域重大建设项目选址工作，严格实施房屋建筑和市政工程施工许可制度的意见》，规定“要按照加强重大建设项目选址工作的需要，充实和加强省级城乡规划的技术支撑，做好项目选址的方案比选和论证。必要时要编制建设项目规划选址论证报告”。［9］花都区政府委托环境保护部华南环境科学研究所进行选址比选论证工作，其中专家出具的意见对于选址具有重要的影响。因此专家也是事件中的利益相关者。

（四）媒体。媒体作为风险沟通的重要参与者，在群体运动中发挥着重要的催化作用。［10］案例中，公众通过各种媒体传播信息，集结力量组织抗议活动，政府也通过媒体发布暂停项目的消息以平息事态，故媒体也是不容忽视的利益相关者。

四 利益相关者的利益诉求

由此，我们可以看出涉及到的主要利益相关方有花都区政府（也代表广州市政府）、狮岭镇居民、环评专家以及媒体。下文将逐一对各利益相关方的利益诉求进行分析阐述。

（一）花都区政府的利益诉求。首先是改善环境的公共利益。社会契约论的观点认为，政府代表的是公共利益。广州作为一线城市，同样遭受着“垃圾围城”的困扰。全市范围内垃圾的日产量为1.8万吨，主要通过填埋和焚烧两种方式处理。［11］垃圾填埋场既占用和消耗土地资源，又产生臭味，而且对垃圾处理的效率较为低下，许多垃圾填埋多年仍然无法消解。而建设垃圾焚烧厂能够提高垃圾处理效率，更能直接有效地缓解垃圾污染，改善城市环境，为居民提供良好的生活环境是政府所追求的公共利益之一。其次是政府自身的利益。任何人和组织都需要生存和发展，利益的存在是具有普遍性、合理性和正当性的，政府也不可避免地存在个体利益。［12］广州市政府已经公布了六座垃圾焚烧厂建设时间表，可见市政府推行垃圾焚烧项目的决心。作为市政府下属的花都区政府，为了执行上级政府的政策，向上级领导机关证明自身的执行力等工作能力及效率，也会将垃圾焚烧项目作为工作重点。

（二）狮岭镇居民的利益诉求。邻避情结是一种“不要建在我家后院”的心理情结与政策诉求，形容新发展计划受到该区或邻近地区居民反对。近年来，由于环境保护意识和维权意识的增强，公众愈加重视优化居住环境，维护自身健康权。在得知推行垃圾焚烧厂项目时，案例中选址地附近居民的利益诉求首先是“不要建在我家门口”，其反对理由是焚烧垃圾会产生大量有害气体，其中以二恶英最受关注，垃圾焚烧厂排放的气体和废水将对环境造成污染，危害居民的身体健康。其次是公众要求参与决策。奥黑尔（O’Hare）指出，居民未能参与到邻避项目的选址过程，会使居民认为被排除于选址过程，因此更不愿接受选址的决定。［13］案例中花都垃圾焚烧厂的选址、环评等多个环节的程序合法性和决策透明性都受到过公众质疑。公众参与机制的不完善使居民对政府有意或无意的“遮掩行为”感到失望和愤怒，即使政府事后作出解释，但对于政府的权威与公信力都于事无补，公众对于项目的悄然通过、建设以及自己民主参与权利被漠视感到愤怒。因此，政府在选址过程中应考虑适当增加当地居民参与选址决策程序的席位，努力改善政府与公众之间的对立关系，推动民主协商，加快项目建设进程。

（三）环评专家的利益诉求。《中华人民共和国环境保护法》第十九条规定:“未依法进行环境影响评价的建设项目，不得开工建设。”因此，地方政府在推行重大公共项目时一般会邀请具有环境影响评价资质的机构进行项目环境影响评价，即“环评”。即使国家已经颁布了针对环评机构和人员的相关资质管理办法以及对违法违规行为的处罚措施，但我国的现状仍然是不少环评机构与委托单位存在千丝万缕的利益关系。个别环评机构受利益驱动，顺从客户的意愿，把法律要求的独立环评，完全变成客户愿望的合理性论证，从而丧失客观、公正、科学立场。［14］因此，不排除存在环评机构和专家为了收取委托单位的“环评费”而作出有失客观公允判断的可能性。另外，《中国环境影响评价当中公众参与的问题分析报告》指出，国家层面的规范性法律文件中并没有针对参与环境影响评价的公众选择进行明确规定，所以实践中“公众”范围的划定与选择一般由组织公众参与的单位自行裁量决定。本文事件案例中也反映出以上问题。《南方日报》曾刊登了一则题为《随机问卷避开村民找外来工？》的报道，报道指出花都垃圾焚烧厂选址环评单位和花都城管局的民调工作人员向村中的妇女、儿童、老人以及外来务工人员派发调查问卷，调查对象选取过于“随机”和“随意”，同时调查问卷的设计不合理，选址地周边居民强烈反对。因此，后续环评报告的科学性和中立性受到公众的质疑，导致政府的公信力也受到一定影响。

（四）媒体的利益诉求。在邻避事件中，作为重要的信息传播渠道，媒体是政府与公众的沟通桥梁。在处于转型的中国社会中，媒体一方面继续履行其传统职能，另一方面，那些市场化相对充分的媒体又能抓住具体议题，成为社会抗争的重要推动力，甚至也是抗争的平台及其重要的存在形式。［15］中国媒体的分化现状导致一部分媒体出于商业动力，极力满足大众的需要，不断追求自身利益，另一方面，作为政府的喉舌，媒体需要对舆论导向进行有效控制，维护社会稳定有序。但无论是哪一种媒体力量，均希望掌握话语权，扩大自身影响力和舆论引导力。在邻避事件中媒体承担了维护公众知情权、监督政府、向政府表达公众意见的任务。《南方日报》《南方都市报》《广州日报》《羊城晚报》《新快报》等多家地方媒体均对花都狮岭垃圾焚烧厂的选址进行过跟踪报道，并将公众最为关心的几大疑问与相关方的回答详细列出，体现了媒体追求话语权的利益诉求。

五 利益诉求冲突点

（一）潜在的对立

潜在的对立即冲突源，可对产生冲突的条件分为三类:沟通、结构和个人因素。本文主要从沟通和个人因素的视角分析冲突源。从沟通的角度来看，地方政府往往因邻避设施的危害性，害怕遭到当地居民强烈反对而试图将民众排除在决策过程之外，使决策程序缺乏透明性、参与性和公正性。公众参与机制的不完善使得当地政府的公信力受到打击，公众对政府的信任度降低。案例中，广州城管委宣布垃圾焚烧项目首选地址在狮岭镇前进村，对于狮岭镇居民来说是“一条空降而来的消息”。［16］政府未能与当地居民进行充分沟通而宣布选址地，花都区政府与狮岭镇居民的沟通障碍显然为之后的冲突升级埋下了伏笔。因此，从个人因素来看，居民抵制垃圾焚烧项目选址在自己家门口是正常的担忧和抵触，他们惧怕承担项目带来的环境污染和危害健康的风险。

（二）认知和情感投入

在此阶段，双方有了情感投入，情绪会对行为产生影响，因此潜在的冲突源可能转化为现实冲突。继2013年6月28日公布首选选址为狮岭前进村后，7月10日，广州多个垃圾焚烧项目的开工时间公布，其中花都垃圾焚烧项目计划于2014年6月18日开工，而狮岭镇居民对此表示完全不知情。当地政府在未与公众充分沟通交流的情况下，连续发布涉及当地居民切身利益的消息，该举措彻底激怒了狮岭镇居民。

（三）应对冲突的行为意向

冲突被双方认知后，人们就会产生应对冲突的行为意向。行为意向并不等于行为，是指从事某种特定行为的决策。根据托马斯（Thomas）1977年提出的解决冲突二维模型（见图2），合作程度（一方愿意满足对方愿望的程度）和武断程度（一方愿意满足自己愿望的程度）确定五类处理冲突的行为意向:竞争（在冲突中寻求自我利益的满足，不考虑他人的影响）、合作（冲突双方均希望满足对方利益，并寻求相互受益的结果）、回避（退出冲突处境、既不满足对方也不满足自己利益）、迁就（为了维护相互关系，一方愿意作出牺牲）、折衷（双方都放弃某些东西，共同分享利益，没有赢家和输家）。［17］

图2 托马斯冲突处理策略模式

一直以来，公众与政府是邻避事件中最主要的互动主体。垃圾焚烧项目具有社会效益，能够有效地缓解“垃圾围城”问题，美化自然环境，政府为谋求大多数人的公共利益，只能让少数人来承受该项目的负外部性。而这部分人群自然产生了相对剥夺感，他们担心项目会破坏当地环境，影响自身健康，自己将承担更多的风险，最终成为政策的牺牲者。因此，政府的“公利”与选址地居民的“自利”是两者的利益矛盾。案例中公众通过多种信息渠道传播选址信息并集合各种力量进行反对活动，以建立QQ群、微信群、短信等方式扩大反对群众人数，并组织抗议活动。很显然，当地公众不愿意牺牲自己的利益，加之第二阶段投入的愤怒与不满的情感使得公众倾向于采取“竞争”的方式与政府对抗。

（四）行为

当一个人试图实现自己的愿望而采取行动去阻止他人达到目标或损害他人利益时，这时冲突已经公开化。并且这是一个互动过程，即一方采取行为，另一方作出反应。而冲突行为的强度由轻到重的划分如图3所示。

图3 冲突行为强度的连续体

在2013年7月15日和19日两次上访和游行中，虽然公众的负面情绪达到顶峰，但行为仍保持克制，理性表达了希望政府另择垃圾焚烧厂选址地的诉求。在19日花都区政府上访中，花都区政府代表、环评专家与公众代表举行了谈判协商，公众代表将矛头直指环评专家，认为专家的理由和结论不合理。狮岭镇居民与环评专家的矛盾在游行期间得到体现——反对群众声称:“32个专家，有31个专家赞成建厂，这些专家收了多少钱？眼睛都瞎了。广州市政府请那些是什么专家来的？是考察什么的？”［18］可以看出，公众对于专家存在一定偏见，认为专家为追求经济利益会作出有失中立和客观的判断。但其冲突行为的强度也仅限于“公开的质问”，少有“武断的言语攻击”。事实上，这是专家决策与民主参与的冲突表现——垃圾焚烧这一类技术决策本质上是由权威的专业人士做出决策，不可否认，我们必须依据这些科学知识和技术。虽然在形式上公众能够参与到技术问题的决策中，但公众对于核心的知识问题却仍然是外行，其中默会知识是阻碍因素，导致公众与专家之间没有形成良好的互动方式。［19］

公众在广场聚集时情绪激昂，以“威胁”的方式向政府施加压力。为防止事件升级，维护社会稳定，花都区政府向示威群众反复表态“环评、社会风险评估不通过、征地拆迁大部分群众不满意，垃圾焚烧项目绝不强行开工建设”，并开展接访活动，事后也组织了工作组进村入户，向村民进行宣传和解释，同时也保证政府将充分听取民众意见，绝不会强行开工建设。花都区政府从大局考虑采取了“迁就”行为，暂停了项目选址工作，暂时缓解了公众的情绪，该事件因此得到缓和平息。

（五）结果

冲突双方的行为会导致最后的结果。花都区政府的妥协缓解了僵持局面，防止事态进一步恶化。在此之后，广州各大媒体均未对此次游行示威进行报道，唯一发布相关消息的官方媒体是花都区当地的报纸《今日花都》，而关于此次事件的具体细节只能从网络论坛中找到，信息极为碎片化，其可信度也值得深究。可见，即使在以争夺话语权为主要利益的今天，对于媒体，也必须在维护社会稳定、防止引起骚乱的前提下进行报道。这是政府与媒体的职能与利益冲突，也是公共管理者值得思考的问题。在媒介发达的时代，信息公开的数量、范围、程度都对政府的公信力起到至关重要的影响和作用。

在此之后花都区政府进行了第三轮选址，拟选址赤坭镇十八岭，目前已进入环评公示阶段。案例中公众一味地抵制项目，延迟了双方沟通的进程。花都垃圾焚烧厂也成为广州进展最缓慢的垃圾焚烧发电项目，从绩效角度来看是降低了组织绩效。

六 治理措施及建议

以上研究发现:在事件各个阶段，利益相关者的利益冲突对事件本身起到推动作用。因此，下文将针对各个利益方提出针对性的治理措施及建议，以期减少事件发生的概率或减少事件的规模和影响，防止事态进一步恶化，实现公共利益和民众利益的最大化。

（一） 政府

之所以会有邻避事件的发生，其重要原因是公众担忧邻避项目存在对自身健康以及生态环境存在现实危害和潜在风险。公众渴求对项目信息有更多了解，然而，一些地方政府缺乏事前听取民意的有效措施，未能与项目选址地居民进行充分有效的沟通，将公众排斥在公共决策程序之外的传统政策运行模式最终导致公众无法对项目享有真正的知情权，故公众产生了对政府的“不信任”态度，继而引发强烈的抗议活动。上文提到，“沟通”不良是冲突源之一，政府应当加强信息公开，引入公众参与机制，大方主动欢迎作为利益相关者的公众参与到邻避项目的决策中来，完善协商民主。首先应当加强信息公开。政府应当主动公开关于邻避项目的政策法规、选址规划方案、技术方案、环境评估单位资质、环境影响评估报告、项目运营商的招标书和投标书等重要文件，在控制商业机密、个人隐私、可能引发社会骚乱的不良信息的前提下，对公众公开的信息应当涉及到项目的方方面面，使公众对项目有全面深入的认识和了解。另外，政府应当完善决策程序。鼓励公众参与到项目的决策中，争取将项目的选址、环评、风评、征地、运营等各个环节的决策都公开透明，让公众能够对一整套程序进行监督。召开民意征询会或听证会，让公众充分表达利益诉求和观点建议，对于公众的质疑和反对要认真听取并给予及时、合理、科学的回应，对于公众的建议应当“取其精华”。各级政府应当用一种更包容开放的姿态欢迎公众参与公共决策，以协商民主的方式推动项目的发展。

（二） 公众

作为现代公民应当明确权利与义务密切相关的关系，既然要求参与民主决策的权利，就必须承担参与决策的责任和义务。公众不能因为先入为主的刻板印象而对垃圾焚烧项目产生本能性的抵触情绪，应当对项目的技术风险有清晰、客观的认识，力求在能力范围之内向当地政府和专家提出具有科学依据的质疑和反驳，摆出相关证据以证明项目确实存在的缺陷。此外，理性公民不仅维护自身的利益，还应当从社会大局出发，维护公共利益。邻避项目具有大范围的、长远的公共利益，如果选址地居民一味地抵制“不要建在我家后院”，那么该项目势必要“建在别人家后院”，这时反对群体可能会被孤立，反对声音则显得苍白无力。因此，反对群众应当认真地看待垃圾处理问题，积极为政府献计献策，提出如何解决“垃圾围城”的方案。广州番禺的“反烧事件”则是一个很好的例子，反对群众从抵制垃圾焚烧厂的目标转换为倡导垃圾分类，直接推动广州目前实行的垃圾分类政策。从邻避效应转换为政策倡导是公民的进步，它能够使邻避运动获得更多的认同者，促进公众与政府共同解决社会问题。

（三） 专家

公众之所以会产生被专家的“欺骗感”，与专家和政府之间的关系不无联系，政府将环评服务外包给环评机构，支付一定的服务费用是理所应当的，然而这容易被误解为“专家为获得经济利益而昧着良心做评估”。为避免环评专家因该误解受到公众的言语攻击，建议公开专家的名单及个人履历，使公众知晓专家的利益立场，以便接受公众监督；公开政府与环评机构的经济关联文件，以证明专家是在合理的报酬范围内完成相应的任务。为了防止专家的结论受到公众质疑，环评专家要使用通俗易懂的语言解释项目专业术语，而专家自身也应当提升交流沟通能力，促进与公众之间的相互理解。另外，环评专家还应当向公众充分说明项目中可能存在的安全问题。公开项目的缺陷和疏漏有利于向公众证明环评报告的公正客观。此外，个别专家本身的专业性也是应注意的问题，政府在甄选专家时应更科学，特别注意专家的专业专长与项目的匹配性。

（四） 媒体

媒体在宣传党和政府理念、解读政府政策，促进公众参与、传达民众意愿，畅通官民互动、引导舆论导向等方面发挥着重要作用。［20］在风险社会下，媒体既是党和政府的喉舌，也是监督和批评政府的“社会喉舌”。在社会转型期的中国，公众和政府的风险建构和感知日趋分裂，媒体应当承担起“调停者”的角色，缩小官民对立，表达公众的诉求，培养社会对话，完善社会治理。［21］因此，在推行邻避项目时，作为党和政府的“喉舌”，媒体应当积极主动地宣传垃圾焚烧项目的重要性和必要性，对焚烧技术进行科普宣传，向公众普及相关的专业知识，减少公众的误解，消除公众本能性的抵触心理，使公众更加容易接受项目的推行；而当媒体扮演社会喉舌时，应当广泛收集公众的利益诉求，为公众表达利益提供平台和渠道，使当地政府能够充分听到公众的意见。当然，在此期间媒体应当建立专业主义范式，以中立者的身份表达自身的观点，将事实真实还原，力求成为中立、公正、客观的公共信息传播平台，促进政府与公众的良性沟通对话。

以上基于广州市花都区垃圾焚烧事件，从利益相关者的视角，以斯蒂芬·罗宾斯五阶段冲突理论为主线，对事件中各利益相关方的利益诉求及其之间的矛盾进行了分析，发现政府与公众、公众与专家、政府与媒体之间的利益冲突不断推动事态的发展。基于此，本文提出了相应的对策建议:政府应当加强信息公开，引入公众参与机制，与公众进行充分有效的沟通；公众应当保持公民理性，承担民主参与的义务，提出异议时要拿出客观的依据，不能一味地抵制项目，应当更具社会责任感，使邻避运动变为政策倡导，协助政府共同维护社会公共利益；专家应当切实保持立场中立，加强与公众交流，以通俗易懂的方式解释专业术语，使公众更易接受环评报告；媒体应当扮演好信息客观传播者和调停者的角色，还原事实，成为中立、公正、客观的公共信息传播平台。总之，有效预防和处置应对邻避事件需要对各利益相关者的利益关切进行切实了解和协调，通过各利益方协调合作来解决共同面对的问题，以实现公共利益和包容性发展。

注释：

［1］《全国城镇污水和生活垃圾处理设施建设“十二五”规划出台》，2012年5月8日，http：//news.xinhuanet.com/politics/2012-05/08/ c_123091759.htm，2016年5月5日。

［2］何艳玲：《“中国式” 邻避冲突： 基于事件的分析》，《开放时代》2009年第12期。

［3］S.P.Robbins， T.Judge， Essentials of Organizational Behavior， Upper Saddle River： Prentice Hall， 2003.

［4］罗军：《基于复杂社会网络的企业员工知识分享行为研究》，博士学位论文，重庆大学，2013年。

［5］熊建、杨爱华：《基于利益相关者理论的群体性事件对策研究》，《北京航空航天大学学报》（社会科学版）2009年第21期。

［6］《花都垃圾焚烧厂首选狮岭前进村》，《广州日报》2013年6月28日。

［7］《区政府明确表态：决不会强行开工建设》，《今日花都》2013年7月21日。

［8］Max B.E. Clarkson， A Stakeholder Framework for Analyzing and Evaluating Corporate Social Performance， Academy of Management Review，1995.

［9］《关于加强区域重大建设项目选址工作严格实施房屋建筑和市政工程施工许可制度的意见》，2006年4月20日，http：//www.gov. cn/zwgk/2006-04/20/content_258423.htm，2016 年5月5日。

［10］侯光辉、王元地：《邻避危机何以愈演愈烈——一个整合性归因模型》，《公共管理学报》2014年第3期。

［11］何东霞：《广州如何破解“垃圾围城”？》，《工人日报》2014年6月22日。

［12］张向和：《垃圾处理场的邻避效应及其社会冲突解决机制的研究》，博士学位论文，重庆大学，2010年。

［13］M.H.O'Hare， L.Bacow， D.Sanderson，Facility Siting and Public Opposition，New York：Van Nostrand Reinhold， 1983.

［14］《环评机构将与政府部门“完全脱钩、彻底脱利”》，《人民日报》2008年11月5日。

［15］黄煜、曾繁旭：《从以邻为壑到政策倡导——中国媒体与社会抗争的互激模式》，《新闻学研究》 2011年第109期。

［16］冯芸清：《广州花都垃圾焚烧厂选址争议不断 政府公信力谁说了算？》，2014年9月13日，http：//gd.people.com.cn/n/2014/0913/ c123932-22298433.html，2016年5月5日。

［17］斯蒂芬：《组织行为学》，《经济理论与经济管理》2005年第3期；Kenneth W.Thomas，Louis R.Pondy， Kenneth W.Thomas，“Toward an ‘Intent’Model of Conflict Management Among Principal Parties”，Human Relations， 1977， 30（12），pp.1089-1102.

［18］《狮岭万人游行抗议建造垃圾焚烧厂》，2013年10月3日，http：//www.rfa.org/mandarin/ yataibaodao/renquanfazhi/yf-07162013103311.html，2016年5月10日。

［19］谭笑：《技术问题决策中的专家话语和公众话语——柯林斯〈重思专能〉的方案》，《开放时代》2014年第6期。

［20］李永政、王李霞：《邻避型群体性事件实例分析》，《人民论坛》2014年第1期（中旬刊）。

［21］曾繁旭、王宇琦 《风险社会语境与媒体“再专业化”》，《青年记者》2015年第1期。

责任编辑 余 茜

中图分类号：D669

文献标识码：A

文章编号：1006-0138（2016）04-0090-08

基金项目：广东省哲学社会科学规划度项目“安全生产应急能力评价指标体系研究”（GD10YGL03）；广东省科技计划项目“复杂灾害条件下基于脆弱性风险分析的广东大城市综合应急能力评估关键技术及其应急能力建设路径研究”（粤科函规财字2014807）；广州市哲学社会科学规划项目“社会管理创新视阈下基于新型城市化发展的广州城市综合应急能力评价及其应急能力建设路径研究”（13G53）

作者简介：卢文刚，暨南大学应急管理学院应急管理系主任、副教授，广州市，510632；黎舒菡，暨南大学应急管理学院研究生，广州市，510632。